【2017051706】強農(nóng)惠農(nóng)資金是否屬于貪污罪加重情節(jié)中的特定款物
文/賴正直
強農(nóng)惠農(nóng)資金是否屬于特定款物
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》對貪污罪規(guī)定了六種加重情節(jié)，其中第一種是“貪污救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物的”。關(guān)于特定款物，刑法第二百七十三條還規(guī)定了挪用特定款物罪，“挪用用于救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物，情節(jié)嚴(yán)重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的”，構(gòu)成挪用特定款物罪。貪污罪中特定款物的種類比挪用特定款物罪多了防疫和社會捐助兩種，而且，挪用特定款物罪中列舉的特定款物種類之后沒有“等”字，而貪污罪中有“等”字。筆者認(rèn)為，對于本項規(guī)定中的“等”字，實踐中要注意從兩個方面來把握：一是這里的“等”為“等外等”，這也是法律文件中“等”字的通常性理解，所以，特定款物不限于列明的九種款物；二是其他特定款物的認(rèn)定要從嚴(yán)掌握，只有與所列舉的款物具有實質(zhì)相當(dāng)性的款物才可以認(rèn)定為特定款物，具體可以從事項重要性、用途特定性以及時間緊迫性等方面進行判斷。因此，貪污罪中的特定款物的范圍具有開放性，顯著大于挪用特定款物罪中特定款物的范圍，同時，這一范圍也不能放得太寬，在具體認(rèn)定時應(yīng)從嚴(yán)掌握，以體現(xiàn)對特定款物的特殊保護。
但是，實踐中對特定款物范圍的“等外等”理解得過于寬泛，常見表現(xiàn)為把涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域的強農(nóng)惠農(nóng)資金一概認(rèn)定為特定款物，沒有突出特定款物的特殊性，值得商榷。
所謂強農(nóng)惠農(nóng)資金，是指各級財政安排投入“三農(nóng)”領(lǐng)域的各種項目的資金，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補貼資金、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展資金等。國家工作人員騙取、套取強農(nóng)惠農(nóng)資金的行為構(gòu)成貪污罪，這是確定無疑的，爭議在于強農(nóng)惠農(nóng)資金是否屬于特定款物，貪污強農(nóng)惠農(nóng)資金是否一概需要加重一檔法定刑處罰。
筆者認(rèn)為，強農(nóng)惠農(nóng)資金涉及的項目繁多，不能一概而論，只有那些與救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助具有實質(zhì)相當(dāng)性的強農(nóng)惠農(nóng)資金，才能認(rèn)定為特定款物。刑法和司法解釋之所以將貪污特定款物規(guī)定為貪污罪的加重情節(jié)，是因為特定款物具有特別的重要性、緊迫性，需要特殊保護，而強農(nóng)惠農(nóng)資金中有很多項目的資金是為了提高農(nóng)民收入，或彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的成本，其重要性、緊迫性顯然與救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等款物不能同日而語。如果不加區(qū)分，則體現(xiàn)不出對特定款物的特殊保護，不能形成合理的罪刑階梯，違背罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。至于如何判斷強農(nóng)惠農(nóng)資金中哪些項目的資金具有可以等同于搶險、救災(zāi)、扶貧等特定款物的實質(zhì)相當(dāng)性，還需要進一步探究。
判斷特定款物的具體標(biāo)準(zhǔn)
通過分析司法解釋所列舉的救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助這九種款物的性質(zhì)，可以歸納貪污罪加重情節(jié)中的特定款物應(yīng)當(dāng)符合以下幾個標(biāo)準(zhǔn)：
1.特定款物的用途具有社會救助性質(zhì)
所謂社會救助，是指國家或其他社會主體對遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或其他收入較低人員給予物質(zhì)幫助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的措施，其意義在于保障特定群體的基本生存權(quán)。救災(zāi)、搶險、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、社會捐助都是典型的社會救助措施。防汛、防疫雖然不是嚴(yán)格意義上的社會救助，但屬于防災(zāi)措施，與救災(zāi)密切相關(guān)，保障的同樣是基本生存權(quán)。然而，在強農(nóng)惠農(nóng)資金中，有很多項目并不具有社會救助的性質(zhì)。例如生態(tài)公益林補償，目的在于鼓勵和支持農(nóng)戶、林戶科學(xué)經(jīng)營、管護生態(tài)公益林，是政府運用財政杠桿干預(yù)林業(yè)市場以實施生態(tài)環(huán)境保護政策的措施，與社會救助無關(guān)。有能力種植、經(jīng)營生態(tài)公益林的農(nóng)戶、林戶，經(jīng)濟條件一般不至于太差，他們獲取生態(tài)公益林補償是為了節(jié)約經(jīng)營成本，而不是保障基本生存權(quán)。因此，生態(tài)公益林補償不屬于貪污罪加重情節(jié)中的特定款物。
2.特定款物的發(fā)放對象為生活困難的弱勢群體
特定款物的發(fā)放對象一般為由于自然災(zāi)害、喪失勞動能力等原因?qū)е律罾щy，基本生存權(quán)受到損害的弱勢群體。如遭受洪災(zāi)的災(zāi)民、農(nóng)村“五保戶”、水庫移民等。當(dāng)前，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，許多農(nóng)民早已解決基本生存權(quán)的問題，甚至已經(jīng)達到富裕水平。強農(nóng)惠農(nóng)資金中也有很多并非以生活困難的農(nóng)民為發(fā)放對象的項目，例如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營資金、家電下鄉(xiāng)補貼等，其發(fā)放對象恰恰是生產(chǎn)能力或消費能力較強的農(nóng)民、農(nóng)戶，此類項目資金的性質(zhì)顯然與救災(zāi)、搶險等資金不能相提并論，因而不應(yīng)認(rèn)定為貪污罪中的特定款物。
3.特定款物的使用需求具有現(xiàn)實緊迫性
社會救助資金的使用需求一般都是較為現(xiàn)實、緊迫的，例如救災(zāi)款不及時給災(zāi)民使用，扶貧款不及時給貧困戶使用，必然使災(zāi)民、貧困戶持續(xù)處于生活困難狀態(tài)，基本生存權(quán)受到現(xiàn)實、迫切的損害。但強農(nóng)惠農(nóng)資金中很多項目的使用需求不具有這種程度的緊迫性，例如農(nóng)機購置補貼，能購置農(nóng)機的農(nóng)民一般具備較強的經(jīng)濟能力，就算一時拿不到補貼，也不存在損害農(nóng)民基本生存權(quán)的緊迫性，因而此類資金不具有與救災(zāi)、搶險等特定款物的實質(zhì)相當(dāng)性，不應(yīng)認(rèn)定為貪污罪中的特定款物。
根據(jù)上述三個標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合強農(nóng)惠農(nóng)資金中各主要項目的性質(zhì)，除了明顯屬于特定款物的農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)類資金、農(nóng)村扶貧開發(fā)資金、庫區(qū)移民扶持資金、重大動物疫病強制免疫與撲殺補助資金之外，可梳理當(dāng)前強農(nóng)惠農(nóng)資金中較常見的與救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助具有實質(zhì)相當(dāng)性的資金項目包括（但不限于）：病險水庫治理資金、農(nóng)村低保資金、農(nóng)村醫(yī)療救助資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金、農(nóng)村“五保”供養(yǎng)資金、民政專項救助資金等。
另一方面，可以說強農(nóng)惠農(nóng)資金中的大多數(shù)資金項目并不具有與救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助相比肩的實質(zhì)相當(dāng)性，例如：農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)、土地整理與耕地保護等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持資金；糧食直補和綜合直補、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、畜牧良種補貼、退耕還林補助、生態(tài)公益林補償、森林植被恢復(fù)費、林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金、家電下鄉(xiāng)補貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補貼、產(chǎn)糧大縣獎勵、油料生產(chǎn)大縣獎勵等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鼓勵性資金；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、新農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持資金；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等綜合開發(fā)類資金；農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障、農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)、農(nóng)村公共文化體系建設(shè)、計劃生育獎勵扶助和特別扶助、農(nóng)民體育健身工程建設(shè)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)村環(huán)境保護、化解鄉(xiāng)村債務(wù)和農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)、國有農(nóng)場稅費改革、一事一議財政獎勵補貼等農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展與改革類資金；村級組織活動場所建設(shè)、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)辦公用房建設(shè)等農(nóng)村基層組織建設(shè)類資金。上述資金項目的性質(zhì)是鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村社會發(fā)展，雖然也具有各自的重要性，但并不具有與救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物的實質(zhì)相當(dāng)性，因而不應(yīng)認(rèn)定為特定款物。
強農(nóng)惠農(nóng)資金項目的性質(zhì)變化
需要注意的是，在精準(zhǔn)扶貧政策下，部分強農(nóng)惠農(nóng)資金的性質(zhì)有可能變化為扶貧資金。精準(zhǔn)扶貧與過去的粗放扶貧相比，力度更大，針對性更強，作用更直接，具體體現(xiàn)為對資金項目實行精準(zhǔn)管理，資金精準(zhǔn)定向發(fā)放到戶。在精準(zhǔn)扶貧政策下，部分強農(nóng)惠農(nóng)資金可能會被納入精準(zhǔn)扶貧的幫扶措施中實行精準(zhǔn)管理，此時，這些強農(nóng)惠農(nóng)資金的性質(zhì)就發(fā)生變化，具有了扶貧資金的性質(zhì)。例如農(nóng)村危舊房改造資金，其目的是支持住房為危舊房的農(nóng)戶改建新房，而不論農(nóng)戶的生活是否困難、是否為貧困戶。因此，農(nóng)村危舊房改造資金在原本性質(zhì)上有別于扶貧資金，不屬于特定款物。但如果農(nóng)村危舊房改造被納入精準(zhǔn)扶貧的幫扶措施，資金精準(zhǔn)定向發(fā)放給農(nóng)村貧困戶改建新房，這一部分農(nóng)村危舊房改造資金的性質(zhì)就變化為扶貧資金。貪污作為精準(zhǔn)扶貧幫扶措施的農(nóng)村危舊房改造資金的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污特定款物，予以加重處罰。
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