第十三批指導(dǎo)性案例
時(shí)間：2018-12-25 作者： 來(lái)源：高檢網(wǎng)
陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案
（檢例第49號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟?環(huán)境保護(hù)?依法全面履職
【要旨】
行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)時(shí)，雖有履職行為，但未依法全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止違法行為，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職目的的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟。
【基本案情】
2014年5月，陜西長(zhǎng)青能源化工有限公司（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)青能化）年產(chǎn)60萬(wàn)噸甲醇工程項(xiàng)目建成，并經(jīng)陜西省環(huán)境保護(hù)廳審批投入試生產(chǎn)至2014年12月31日。2014年11月24日，陜西省發(fā)布《關(guān)中地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物排放限值》地方標(biāo)準(zhǔn)，燃煤鍋爐顆粒物排放限值為20mg/m3，自2015年1月1日起實(shí)施。長(zhǎng)青能化試生產(chǎn)期間，燃煤鍋爐大氣污染物排放值基本處于地方標(biāo)準(zhǔn)20mg/m3以上，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)50mg/m3以下。
2015年1月1日，長(zhǎng)青能化試生產(chǎn)期滿后未停止生產(chǎn)且燃煤鍋爐顆粒物排放值持續(xù)在20mg/m3以上50mg/m3以下。
2015年7月7日，陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局（以下簡(jiǎn)稱鳳翔分局）向長(zhǎng)青能化下達(dá)《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，責(zé)令其限期改正生產(chǎn)甲醇環(huán)保違規(guī)行為，否則將予以高限處罰。長(zhǎng)青能化沒(méi)有整改到位，鳳翔分局未作出高限處罰。2015年11月18日，鳳翔分局向長(zhǎng)青能化下達(dá)《行政處罰決定書》，限其于一個(gè)月內(nèi)整改到位，并處以5萬(wàn)元罰款。但該企業(yè)并未停止甲醇項(xiàng)目生產(chǎn)，顆粒物超標(biāo)排放問(wèn)題依然沒(méi)有得到有效解決，對(duì)周圍大氣造成污染。
【訴前程序】
2015年11月下旬，陜西省寶雞市人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)鳳翔分局可能有履職不盡責(zé)的情況，遂指定鳳翔縣人民檢察院開展調(diào)查。鳳翔縣人民檢察院查明：長(zhǎng)青能化超期試生產(chǎn)且顆粒物超標(biāo)排放，而鳳翔分局雖對(duì)長(zhǎng)青能化作出行政處罰，但未依法全面履職。2015年12月3日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔分局發(fā)出《檢察建議書》，建議其依法履職，督促長(zhǎng)青能化上線治污減排設(shè)備，確保環(huán)保達(dá)標(biāo)。
2016年1月4日，鳳翔分局書面回復(fù)鳳翔縣人民檢察院稱：2015年12月24日對(duì)長(zhǎng)青能化下達(dá)《責(zé)令限制生產(chǎn)決定書》，責(zé)令該公司限產(chǎn)。2015年12月30日作出《排污核定與排污費(fèi)繳納決定書》，對(duì)長(zhǎng)青能化2015年10月至12月間顆粒物超標(biāo)排放加收排污費(fèi)。
針對(duì)鳳翔分局回復(fù)意見(jiàn)，鳳翔縣人民檢察院進(jìn)一步查明：鳳翔分局作出責(zé)令限制生產(chǎn)決定、加收排污費(fèi)等措施后，長(zhǎng)青能化雖然按要求限制生產(chǎn)，但其治污減排設(shè)備建設(shè)項(xiàng)目未正式投入使用，顆粒物排放依然超過(guò)限值。
【訴訟過(guò)程】
鑒于檢察建議未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有效果，2016年5月11日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔縣人民法院提起行政公益訴訟。鳳翔縣人民法院受理后，認(rèn)為符合起訴條件，但不宜由鳳翔縣人民法院管轄。經(jīng)向?qū)氹u市中級(jí)人民法院請(qǐng)示指定管轄，2016年5月13日，寶雞市中級(jí)人民法院依法裁定本案由寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院管轄。2016年11月10日，寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院對(duì)本案公開開庭審理。
（一）法庭調(diào)查
出庭檢察人員宣讀起訴書，請(qǐng)求：1. 確認(rèn)鳳翔分局未依法全面履職的行為違法；2. 判令鳳翔分局依法全面履行職責(zé)，督促長(zhǎng)青能化采取有效措施，確保顆粒物排放符合標(biāo)準(zhǔn)。
鳳翔分局答辯狀稱其對(duì)企業(yè)采取了行政處罰、責(zé)令限制生產(chǎn)等措施，已經(jīng)全面履行職責(zé)。訴訟前，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)不需要再提起訴訟。
法庭舉證、質(zhì)證階段，圍繞鳳翔分局是否依法全面履行法定職責(zé)，出庭檢察人員出示了鳳翔分局行政職責(zé)范圍的依據(jù)，2015年1月1日至2016年5月8日長(zhǎng)青能化顆粒物排放數(shù)據(jù)等證據(jù)。證明截至提起訴訟前，長(zhǎng)青能化濕電除塵系統(tǒng)沒(méi)有竣工驗(yàn)收并且顆粒物依然超標(biāo)排放，持續(xù)給周圍大氣環(huán)境造成污染問(wèn)題沒(méi)有徹底解決。
鳳翔分局針對(duì)起訴書，提交了對(duì)長(zhǎng)青能化日常監(jiān)管的表格及2015年7月以來(lái)對(duì)長(zhǎng)青能化作出的各類處罰文書等證據(jù)材料，證明已經(jīng)依法全面履行了對(duì)相對(duì)人的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。
針對(duì)鳳翔分局提出的證據(jù)，出庭檢察人員認(rèn)為，其只能證明鳳翔分局對(duì)長(zhǎng)青能化作出了行政處罰，但不能證明依法全面履職并實(shí)現(xiàn)了履職目的。訴訟前，長(zhǎng)青能化排放仍存在不達(dá)標(biāo)的情況。
（二）法庭辯論
出庭檢察人員指出，鳳翔分局未依法全面履職主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是鳳翔分局未依法監(jiān)管相對(duì)人嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)、施工、使用“三同時(shí)”的規(guī)定。長(zhǎng)青能化的環(huán)境保護(hù)設(shè)施雖然與建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工，但并未同時(shí)使用。
二是鳳翔分局初期未采取有效措施對(duì)長(zhǎng)青能化違法排放顆粒物的行為作出處理。自2015年1月1日起，長(zhǎng)青能化顆粒物排放濃度均超過(guò)20mg/m3的標(biāo)準(zhǔn)，最高達(dá)72mg/m3。鳳翔分局卻未采取有效行政監(jiān)管措施予以處置，直到2015年7月7日才對(duì)顆粒物超標(biāo)排放違法行為作出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》。
三是鳳翔分局未依法全面運(yùn)用監(jiān)管措施督促長(zhǎng)青能化糾正違法行為。長(zhǎng)青能化在收到《環(huán)境違法行為限期改正通知書》后兩個(gè)月內(nèi)未按要求整改到位，鳳翔分局未采取相應(yīng)措施作出高限處罰。
鳳翔分局答辯稱：已履行了法定職責(zé)，多次對(duì)長(zhǎng)青能化作出行政處罰，顆粒物超標(biāo)排放是由于地方標(biāo)準(zhǔn)的變化。2016年3月27日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)無(wú)需提起訴訟。
針對(duì)鳳翔分局答辯，檢察機(jī)關(guān)提出辯論意見(jiàn)：對(duì)于長(zhǎng)青能化的排污行為，鳳翔分局雖有履職行為，但履職不盡責(zé)。一是作出的5萬(wàn)元罰款不是高限處罰。二是按照相關(guān)規(guī)定，在地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)。三是2016年3月27日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)上線運(yùn)行，但顆粒物排放數(shù)據(jù)仍不穩(wěn)定，仍有不達(dá)標(biāo)的問(wèn)題。四是訴訟中，鳳翔分局于2016年5月16日才作出按日連續(xù)處罰的行政處罰，對(duì)長(zhǎng)青能化違法行為罰款645萬(wàn)元。
2016年8月22日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備經(jīng)評(píng)估正式投入運(yùn)行，經(jīng)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)，長(zhǎng)青能化顆粒物排放已持續(xù)穩(wěn)定符合國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)。2016年12月20日，檢察機(jī)關(guān)撤回了第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，即督促長(zhǎng)青能化采取有效措施，確保顆粒物排放達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。
（三）審理結(jié)果
2016年12月28日，陜西省寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院作出一審判決，確認(rèn)被告鳳翔分局未依法全面履行對(duì)相對(duì)人長(zhǎng)青能化環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為違法。
【指導(dǎo)意義】
訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序。辦理公益訴訟案件，要對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，圍繞行政機(jī)關(guān)不依法履職或者不全面履職行為的客觀表現(xiàn)、主觀過(guò)錯(cuò)、與國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭受侵害后果的關(guān)系以及相關(guān)的法律依據(jù)、政策要求、文件規(guī)定等全面收集、固定證據(jù)，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上依法提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法、依法履職。行政機(jī)關(guān)未在檢察建議要求的期限內(nèi)依法全面履行職責(zé)，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍然遭受侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起公益訴訟。
對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的判斷和認(rèn)定，應(yīng)以法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，對(duì)照行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)雖然采取了部分行政監(jiān)管或者處罰措施，但未依法全面運(yùn)用或者窮盡行政監(jiān)管手段制止違法行為，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)沒(méi)有得到有效糾正的，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法全面履職。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十五條第二款
《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第五條、第七條、第四十三條、第九十九條
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五十一條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款
《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第五條、第十條
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十五條、第二十條第一款
《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》第十四條、第十七條第三款
《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》
《關(guān)中地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物排放限值》
湖南省長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局等不依法履職案
（檢例第50號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟?生態(tài)環(huán)境保護(hù)?督促履職
【要旨】
檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議實(shí)現(xiàn)了督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益目的的，不需要再向人民法院提起訴訟。
【基本案情】
2013年6月，長(zhǎng)沙威尼斯城房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱威尼斯城房產(chǎn)公司）開發(fā)的威尼斯城第四期項(xiàng)目開始建設(shè)。該項(xiàng)目將原定項(xiàng)目建設(shè)的性質(zhì)、規(guī)模、容積率等作出重大調(diào)整，開工建設(shè)前未按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。2016年8月29日，湖南省長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局對(duì)威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定，責(zé)令該公司停止第四期項(xiàng)目建設(shè)，并處以10萬(wàn)元罰款。威尼斯城房產(chǎn)公司雖然繳納了罰款但并未停止建設(shè)。截至2018年3月7日，該項(xiàng)目已經(jīng)建成1—6棟。7—8棟未取得施工許可證即開始進(jìn)行基坑施工（停工狀態(tài)），9棟未開工建設(shè)。
【提出檢察建議】
2017年7月20日，湖南省長(zhǎng)沙市人民檢察院在參與中央環(huán)保督查組督查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局不依法履行職責(zé)致使國(guó)家和社會(huì)公共利益受損的線索。報(bào)告湖南省人民檢察院后，湖南省人民檢察院將案件線索交長(zhǎng)沙市人民檢察院辦理。
長(zhǎng)沙市人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年4月22日至2017年3月14日，威尼斯城第四期項(xiàng)目建設(shè)用地位于參照飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)。2017年3月14日后，根據(jù)湖南省人民政府調(diào)整后的飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定，該建設(shè)項(xiàng)目用地位于飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，長(zhǎng)沙市人民檢察院認(rèn)為長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局等三行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、飲用水水源安全造成重大影響，侵害了社會(huì)公共利益。其中：
長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目必須重新申報(bào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，但在未重新申報(bào)的情況下，發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，導(dǎo)致項(xiàng)目違法建設(shè)，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。
長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)未申報(bào)通過(guò)、未批先建的情況下，在作出責(zé)令停止建設(shè)，并處以罰款10萬(wàn)元的決定后，未進(jìn)一步采取措施，導(dǎo)致該項(xiàng)目1—6棟最終建設(shè)完成，同時(shí)對(duì)該項(xiàng)目7—8棟無(wú)建筑工程施工許可就開挖基坑的違法行為未責(zé)令恢復(fù)原狀，造成重大生態(tài)環(huán)境影響。
長(zhǎng)沙縣環(huán)境保護(hù)局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)未申報(bào)通過(guò)，卻在該項(xiàng)目1—6棟建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請(qǐng)表上蓋章予以認(rèn)可，造成違法建設(shè)行為發(fā)生，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。
2017年12月18日、2018年3月16日，長(zhǎng)沙市人民檢察院先后分別向長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局和長(zhǎng)沙縣環(huán)境保護(hù)局發(fā)出檢察建議：一是建議長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局依法對(duì)威尼斯城房產(chǎn)公司未依法停止建設(shè)，仍處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為進(jìn)行處罰，責(zé)令對(duì)違法在建工程恢復(fù)原狀。二是建議三行政機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)依法處理威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可等問(wèn)題。三是建議三行政機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)目行政許可的審批管理和執(zhí)法監(jiān)管，杜絕類似違法行為再次發(fā)生。
檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，與長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局等三機(jī)關(guān)以及長(zhǎng)沙縣人民政府進(jìn)行了反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)相關(guān)檢察建議落實(shí)。三機(jī)關(guān)均按期對(duì)長(zhǎng)沙市人民檢察院檢察建議進(jìn)行了書面回復(fù)。2018年4月10日，長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局根據(jù)檢察建議的要求對(duì)威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定：責(zé)令該公司立即停止第四期項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)7—8棟基坑恢復(fù)原狀，并處罰款4365058.67元。威尼斯城房產(chǎn)公司接受處罰并對(duì)7—8棟基坑恢復(fù)原狀。長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長(zhǎng)沙縣環(huán)境保護(hù)局根據(jù)檢察建議的要求加大對(duì)該項(xiàng)目的監(jiān)管力度，對(duì)類似行政審批流程進(jìn)行規(guī)范，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)，給予四名工作人員相應(yīng)的行政處分。
2018年2月9日，長(zhǎng)沙縣人民政府就糾正違法行為與長(zhǎng)沙市人民檢察院溝通并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出處置意見(jiàn)。因該案涉及飲用水水源地保護(hù)區(qū)調(diào)整，長(zhǎng)沙市人民檢察院依法向長(zhǎng)沙縣人民政府發(fā)出工作建議，建議該縣及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)申報(bào)重新劃定飲用水水源地保護(hù)區(qū)范圍；對(duì)該項(xiàng)目監(jiān)管和執(zhí)法中暴露出來(lái)的相關(guān)違法違規(guī)問(wèn)題依法依規(guī)進(jìn)行處理；加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批的管理和監(jiān)督、對(duì)招商引資項(xiàng)目的管理，進(jìn)一步規(guī)范行政許可、行政審批行為，切實(shí)防止損害生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)行為的發(fā)生。
2018年5月17日，長(zhǎng)沙縣人民政府就工作建議向長(zhǎng)沙市人民檢察院作出書面回復(fù)，對(duì)威尼斯城第四期項(xiàng)目違法建設(shè)的處置提出具體的工作意見(jiàn)和實(shí)施辦法。長(zhǎng)沙市人民檢察院認(rèn)為，威尼斯城第四期項(xiàng)目違法建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和飲用水水源地造成重大影響，損害社會(huì)公共利益，考慮到該項(xiàng)目1—6棟已經(jīng)銷售完畢，僅第6棟就涉及320戶，涉及眾多群眾利益，撤銷該項(xiàng)目的建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證并拆除建筑，將損害不知情群眾的利益。經(jīng)論證，采取取水口上移變更飲用水水源地保護(hù)區(qū)范圍等補(bǔ)救措施，不影響威尼斯城眾多業(yè)主的合法權(quán)益和生活穩(wěn)定，社會(huì)效果和法律效果較好。根據(jù)長(zhǎng)沙市人民檢察院的建議，長(zhǎng)沙縣人民政府上移飲用水取水口。2018年5月31日，新建設(shè)的長(zhǎng)沙縣星沙第二水廠取水泵站已經(jīng)通水。2018年10月29日，經(jīng)湖南省人民政府批準(zhǔn)，長(zhǎng)沙市人民政府對(duì)飲用水水源地保護(hù)范圍進(jìn)行了調(diào)整。
【指導(dǎo)意義】
檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)著眼于切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目標(biāo)，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，注重各項(xiàng)實(shí)際措施的落實(shí)到位。充分發(fā)揮訴前程序的功能作用，努力實(shí)現(xiàn)案件辦理政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)于一個(gè)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的事件，多個(gè)行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為情形的，檢察機(jī)關(guān)可以分別提出檢察建議，督促其依法履行各自職責(zé)。依據(jù)法律規(guī)定，有多種行政監(jiān)管、處罰措施可選擇時(shí)，應(yīng)從最大限度保護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益出發(fā)，建議行政機(jī)關(guān)采取盡量不減損非侵權(quán)主體的合法權(quán)益、實(shí)際效果最好的監(jiān)管處罰措施。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十一條
《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第六十六條
《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款
《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條
曾云侵害英烈名譽(yù)案
（檢例第51號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
民事公益訴訟?英烈名譽(yù)?社會(huì)公共利益
【要旨】
對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為人，英雄烈士近親屬不提起民事訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以依法向人民法院提起公益訴訟，要求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。
【基本案情】
2018年5月12日下午，江蘇省淮安市消防支隊(duì)水上大隊(duì)城南中隊(duì)副班長(zhǎng)謝勇在實(shí)施滅火救援行動(dòng)中不幸犧牲。5月13日，公安部批準(zhǔn)謝勇同志為烈士并頒發(fā)獻(xiàn)身國(guó)防金質(zhì)紀(jì)念章；5月14日，中共江蘇省公安廳委員會(huì)追認(rèn)謝勇同志為中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，追記一等功；淮安市人民政府追授謝勇同志“滅火救援勇士”榮譽(yù)稱號(hào)。
2018年5月14日，曾云因就職受挫、生活不順等原因，飲酒后看到其他網(wǎng)友發(fā)表悼念謝勇烈士的消息，為發(fā)泄自己的不滿，在微信群公開發(fā)表一系列侮辱性言論，歪曲謝勇烈士英勇犧牲的事實(shí)。該微信群共有成員131人，多人閱看了曾云的言論，有多人轉(zhuǎn)發(fā)。曾云歪曲事實(shí)、侮辱英烈的行為，侵害了烈士的名譽(yù)，造成了較為惡劣的社會(huì)影響。
【訴前程序】
2018年5月17日，江蘇省淮安市人民檢察院以侵害英雄烈士名譽(yù)對(duì)曾云作出立案決定。
檢察機(jī)關(guān)圍繞曾云是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵害英烈名譽(yù)的責(zé)任開展調(diào)查取證。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，曾云主觀上明知其行為可能造成侵害烈士名譽(yù)的后果，客觀上實(shí)施了侵害烈士名譽(yù)的違法行為，在社會(huì)上產(chǎn)生較大負(fù)面影響，損害了社會(huì)公共利益。
檢察機(jī)關(guān)依法履行民事公益訴訟訴前程序，指派檢察官赴謝勇烈士家鄉(xiāng)湖南衡陽(yáng)，就是否對(duì)曾云侵害烈士名譽(yù)的行為提起民事訴訟當(dāng)面征求了謝勇烈士父母、祖父母及其弟的意見(jiàn)（謝勇烈士的外祖父母均已去世）。烈士近親屬聲明不提起民事訴訟，并簽署支持檢察機(jī)關(guān)追究曾云侵權(quán)責(zé)任的書面意見(jiàn)。
【訴訟過(guò)程】
2018年5月21日，淮安市人民檢察院就曾云侵害謝勇烈士名譽(yù)案向淮安市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟。6月12日，淮安市中級(jí)人民法院公開開庭審理本案。
（一）法庭調(diào)查
淮安市人民檢察院派員以公益訴訟起訴人的身份出庭，并宣讀起訴書，認(rèn)為曾云發(fā)表的侮辱性語(yǔ)言和不實(shí)言論侵害了謝勇烈士的名譽(yù)，損害了社會(huì)公共利益。
公益訴訟起訴人出示了相關(guān)證據(jù)材料：一是批準(zhǔn)謝勇同志烈士稱號(hào)的批文、追授謝勇同志“滅火救援勇士”榮譽(yù)稱號(hào)的文件等，證明謝勇同志被批準(zhǔn)為英雄烈士和被授予榮譽(yù)稱號(hào)。二是曾云微信群的聊天記錄截圖、證人證言等，證明曾云實(shí)施侵害謝勇烈士名譽(yù)的行為，損害社會(huì)公共利益。三是檢察機(jī)關(guān)向謝勇烈士近親屬發(fā)出的征求意見(jiàn)函、謝勇烈士近親屬出具的書面聲明等，證明檢察機(jī)關(guān)履行了訴前程序。
曾云表示對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴書載明的事實(shí)和理由沒(méi)有異議。
（二）法庭辯論
公益訴訟起訴人發(fā)表出庭意見(jiàn)：
一是曾云公開發(fā)表侮辱性言論，歪曲英雄被追認(rèn)為烈士的相關(guān)事實(shí)，侵害了謝勇烈士的名譽(yù)。證據(jù)充分證明曾云發(fā)表的不當(dāng)言論被眾多網(wǎng)友知曉并轉(zhuǎn)發(fā)，在社會(huì)上產(chǎn)生了負(fù)面影響，侵害了謝勇烈士的名譽(yù)。
二是曾云的行為損害了社會(huì)公共利益。英雄事跡是社會(huì)主義核心價(jià)值觀和民族精神的體現(xiàn)。曾云的行為置社會(huì)主義核心價(jià)值觀于不顧，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公共利益。
三是檢察機(jī)關(guān)依法提起民事公益訴訟，意義重大。檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害英烈名譽(yù)的行為提起公益訴訟，旨在對(duì)全社會(huì)起到警示教育作用，形成崇尚英雄、學(xué)習(xí)英雄、傳承英雄精神的社會(huì)風(fēng)尚。
曾云承認(rèn)在微信群發(fā)表不當(dāng)言論對(duì)烈士親屬造成了傷害，愿意通過(guò)媒體公開賠禮道歉，并當(dāng)庭宣讀了道歉信。
（三）審理結(jié)果
2018年6月12日，淮安市中級(jí)人民法院經(jīng)審理，認(rèn)定曾云的行為侵害了謝勇烈士名譽(yù)并損害了社會(huì)公共利益，當(dāng)庭作出判決，判令曾云在判決生效之日起七日內(nèi)在本地市級(jí)報(bào)紙上公開賠禮道歉。
一審宣判后，曾云當(dāng)庭表示不上訴并愿意積極履行判決確定的義務(wù)。2018年6月16日，曾云在《淮安日?qǐng)?bào)》公開刊登道歉信，消除因其不當(dāng)言論造成的不良社會(huì)影響。
【指導(dǎo)意義】
《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》第二十五條規(guī)定：“英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟?！庇⑿哿沂康男蜗笫敲褡寰竦捏w現(xiàn)，是引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚的標(biāo)桿。英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)和榮譽(yù)等不僅屬于英雄烈士本人及其近親屬，更是社會(huì)正義的重要組成內(nèi)容，承載著社會(huì)主義核心價(jià)值觀，具有社會(huì)公益性質(zhì)。侵害英雄烈士名譽(yù)就是對(duì)公共利益的損害。對(duì)于侵害英雄烈士名譽(yù)的行為，英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提起公益訴訟，捍衛(wèi)社會(huì)公共利益。
檢察機(jī)關(guān)履行這類公益訴訟職責(zé)，要在提起訴訟前確認(rèn)英雄烈士是否有近親屬以及其近親屬是否提起訴訟，區(qū)分情況處理。對(duì)于英雄烈士有近親屬的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)面征詢英雄烈士近親屬是否提起訴訟；對(duì)于英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬下落不明的，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)公告的方式履行告知程序。
檢察機(jī)關(guān)辦理該類案件，除圍繞侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件收集、固定證據(jù)外，還要就侵權(quán)行為是否損害社會(huì)公共利益這一結(jié)果要件進(jìn)行調(diào)查取證。對(duì)于在微信群內(nèi)發(fā)表侮辱、誹謗英雄烈士言論的行為，要重點(diǎn)收集微信群成員數(shù)量、微信群組的私密性、進(jìn)群驗(yàn)證方式、不當(dāng)言論被閱讀數(shù)、轉(zhuǎn)發(fā)量等方面的證據(jù)，證明侵權(quán)行為產(chǎn)生的不良社會(huì)影響及其嚴(yán)重性。檢察機(jī)關(guān)在決定是否提起公益訴訟時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò)程度、社會(huì)公共利益受損程度等，充分履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》第二十二條、第二十五條、第二十六條
《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百八十五條
《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第十五條
《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條第二款
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第五條