? 裁判要點(diǎn)
1.實(shí)踐中，行政不作為也是造成公民、法人和其他組織權(quán)益損害的表現(xiàn)形式之一。提起行政賠償訴訟的基礎(chǔ)前提是行政行為被認(rèn)定違法。因行政不作為所導(dǎo)致的應(yīng)予賠償?shù)膿p失范圍如何界定，因果關(guān)系如何認(rèn)定，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何把握等問題上，長期以來亦是行政審判實(shí)踐中面臨的難題。對此，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十八條，專門就此作了“因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”的原則性規(guī)定。
2.關(guān)于“投資貸款利息損失”。國家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用，理解“直接損失”涉及利息計(jì)算問題時(shí)不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項(xiàng)有關(guān)“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款”，還有必要延及類似因行政不作為所產(chǎn)生的以行政繳費(fèi)形式所投資金的利息計(jì)算。正是由于行政機(jī)關(guān)長期不履責(zé)，致使當(dāng)事人向公權(quán)力機(jī)關(guān)支出大筆費(fèi)用后卻無法正常開展建設(shè)，以繳費(fèi)方式投入的資金無法產(chǎn)生效益，由此對這部分因滯延審批造成的經(jīng)濟(jì)損失可通過對已納入公共資金的前期投資計(jì)息之方式給予賠償，在此意義上能夠架構(gòu)行政法上的因果關(guān)系，應(yīng)視為投資人投資的直接損失。對《國家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解，有利于防止實(shí)踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國家賠償責(zé)任，厘清不作為情形下的行政賠償范圍，以減少糾紛，統(tǒng)一裁判尺度，彰顯“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的法治理念。
3.關(guān)于“日常支出費(fèi)用”和“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)”。國家賠償須滿足損失與行政機(jī)關(guān)的違法行為有因果關(guān)系且已實(shí)際發(fā)生等條件。當(dāng)事人主張的“日常支出費(fèi)用”為日常運(yùn)行支出的工資、用車、水電及辦公費(fèi)用等，因當(dāng)時(shí)尚未獲得施工、運(yùn)營等全部許可，這些實(shí)際支出難以歸入因行政機(jī)關(guān)未及時(shí)審批所導(dǎo)致的屬于國家賠償范圍的“直接損失”；同時(shí)，當(dāng)事人主張的“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)”以及“建安成本增加支出”，上述費(fèi)用不僅會(huì)受市場因素影響產(chǎn)生波動(dòng)，亦非因行政機(jī)關(guān)的不作為所直接導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。就當(dāng)事人所稱的損害發(fā)生過程和結(jié)果看，行政機(jī)關(guān)未及時(shí)履責(zé)并不足以由此形成法律上的必然因果關(guān)系。在防止不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的同時(shí)，也要避免超越立法精神泛化解讀“直接損失”，堅(jiān)持國家賠償范圍的法定性與直接性。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行賠申2號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：仙居縣常青山莊老年公寓。住所地：浙江省仙居縣埠頭鎮(zhèn)沙岙村。
法定代表人：王具州，該老年公寓負(fù)責(zé)人。
委托訴訟代理人：林統(tǒng)，浙江利群律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省仙居縣人民政府。住所地：浙江省仙居縣環(huán)城西路50號。
法定代表人：顏海榮，該縣人民政府縣長。
委托訴訟代理人：郭盛，浙江省仙居縣國土資源局黨委委員。
委托訴訟代理人：周成海，浙江安州律師事務(wù)所律師。
仙居縣常青山莊老年公寓（以下簡稱常青山莊老年公寓）因訴浙江省仙居縣人民政府（以下簡稱仙居縣政府）土地行政賠償一案，不服浙江省高級人民法院（2016）浙行賠終13號行政賠償判決，向本院申請?jiān)賹?。本院受理后，依法由審判員王曉濱、審判員張艷、代理審判員沈小平組成合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
常青山莊老年公寓于2015年11月5日以仙居縣政府土地行政賠償違法，侵犯其合法權(quán)益為由，向浙江省臺(tái)州市中級人民法院起訴，請求判令仙居縣政府賠償其經(jīng)濟(jì)損失7582631元（包括：1.2011年5月至2015年2月，日常支出費(fèi)用648431元；2.2011年5月至2015年2月，投入資金利息3412500元；3.建筑工程延誤增加的人工費(fèi)等306萬元；4.2012年5月至2015年2月應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失432000元；5.因行政訴訟支出的費(fèi)用3萬元。注：分項(xiàng)合計(jì)數(shù)為7582931元，而上述總計(jì)數(shù)為7582631元，前者多算300元）。
一審法院查明：常青山莊老年公寓系經(jīng)浙江省仙居縣民政局批準(zhǔn)設(shè)立的民辦非企業(yè)單位,于2011年2月16日取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證。2011年4月，常青山莊老年公寓提出建設(shè)項(xiàng)目用地申請，浙江省仙居縣國土資源局受理后進(jìn)行了審查并于2011年4月27日審核同意后報(bào)送仙居縣政府批準(zhǔn)，但該府未在法定期限內(nèi)作出是否批準(zhǔn)的決定。常青山莊老年公寓對仙居縣政府超過法定期限不作出是否批準(zhǔn)常青山莊老年公寓供地申請決定的行為不服，提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理后,于2014年8月20日作出（2014）浙臺(tái)行初字第13號行政判決：一、仙居縣政府未在法定期限內(nèi)作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)常青山莊老年公寓供地申請決定的行為違法；二、仙居縣政府應(yīng)在本判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)依法作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)常青山莊老年公寓供地申請的決定。仙居縣政府不服該判決，向浙江省高級人民法院提起上訴。浙江省高級人民法院終審判決駁回上訴、維持原判。2015年2月2日，仙居縣政府批準(zhǔn)了常青山莊老年公寓的項(xiàng)目用地。2015年7月28日，常青山莊老年公寓向仙居縣政府申請行政賠償。仙居縣政府于2015年7月31日收到常青山莊老年公寓的申請后，未作出決定。常青山莊老年公寓不服，遂提起本案訴訟。
一審法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）第九條第二款規(guī)定，賠償請求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出；第十三條、第十四條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起兩個(gè)月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，向人民法院提起訴訟。本案系常青山莊老年公寓單獨(dú)提起的行政賠償訴訟，仙居縣政府在收到行政賠償申請后的兩個(gè)月內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，常青山莊老年公寓在期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提起行政賠償訴訟，符合法律規(guī)定。根據(jù)《國家賠償法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！痹摲ǖ谌鶙l第八項(xiàng)規(guī)定，侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。本案中，常青山莊老年公寓雖然在2011年2月16日取得老年公寓建設(shè)用地規(guī)劃許可證，但其在2015年2月才取得涉案用地批準(zhǔn)，在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)前，依法不能在涉案土地上建設(shè)。因此，常青山莊老年公寓請求賠償發(fā)生在用地批準(zhǔn)前涉及的日常支出、支付工資、工程用車、投入資金利息、床位補(bǔ)貼等沒有依據(jù)。常青山莊老年公寓在2015年2月已取得涉案用地批準(zhǔn)，其在這之前所花費(fèi)的土地行政規(guī)費(fèi)未造成損失，其要求賠償土地行政規(guī)費(fèi)的主張不成立。常青山莊老年公寓主張的行政訴訟費(fèi)用，不屬于直接損失，不屬于行政賠償范圍。雖然仙居縣政府未在法定期限內(nèi)對常青山莊老年公寓提出的建設(shè)項(xiàng)目用地申請作出是否批準(zhǔn)的決定，屬不履行法定職責(zé)，被一、二審人民法院判決確認(rèn)違法，但仙居縣政府的這一行為未造成常青山莊老年公寓的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害。常青山莊老年公寓提起本案行政賠償訴訟，沒有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，對其請求不予支持。據(jù)此，一審法院于2016年2月18日作出（2015）浙臺(tái)行賠初字第28號行政賠償判決：駁回常青山莊老年公寓的賠償請求。
常青山莊老年公寓不服一審判決，向浙江省高級人民法院上訴，請求二審法院撤銷一審判決，并判令仙居縣政府賠償其經(jīng)濟(jì)損失7582631元。二審法院對一審法院認(rèn)定的事實(shí)予以確認(rèn)。
二審法院認(rèn)為：《國家賠償法》第二條規(guī)定，行政賠償是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，由行政機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對造成的損害承擔(dān)賠償義務(wù)；該法第四條第四項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，有造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為情形的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利；第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定，侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。涉及本案，常青山莊老年公寓雖在2011年2月16日已取得老年公寓建設(shè)用地規(guī)劃許可證，且仙居縣政府未在法定期限內(nèi)對其提出的建設(shè)項(xiàng)目用地申請作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)行為被法院確認(rèn)違法，但常青山莊老年公寓要求仙居縣政府賠償其2011年5月至2015年2月日常支出費(fèi)用648431元、2011年5月至2015年2月投入資金利息3412500元、建筑工程延誤增加的人工費(fèi)等306萬元、2012年5月至2015年2月應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失432000元及因行政訴訟支出的費(fèi)用3萬元等共計(jì)7582631元經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)查，該日常支出費(fèi)用系常青山莊老年公寓正常運(yùn)作所支出的工資、私車公用及水電費(fèi)用等，并非仙居縣政府的違法行為所致；建筑工程延誤增加的人工費(fèi)等306萬元，亦非已發(fā)生的實(shí)際損失；投入資金利息及行政訴訟支出不屬于《國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定的直接損失，且其提供的證據(jù)也不足以證明該損失的存在；應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失432000元系常青山莊老年公寓建成后所能獲得的床位補(bǔ)貼，屬于預(yù)期利益，并非直接損失，故常青山莊老年公寓主張的行政賠償請求均不屬于直接損失，不屬于《國家賠償法》規(guī)定的行政賠償范圍。一審判決根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條“被告的具體行政行為違法但尚未對原告合法權(quán)益造成損害的，或者原告的請求沒有事實(shí)根據(jù)或法律根據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的賠償請求”之規(guī)定，駁回常青山莊老年公寓的賠償訴訟請求，并無不當(dāng)。常青山莊老年公寓提出“原審賠償判決認(rèn)定其請求賠償沒有依據(jù)是典型的因果關(guān)系認(rèn)定錯(cuò)誤；基于行政法上的正當(dāng)信賴?yán)嬖瓌t所支付和承擔(dān)成本是合理合法支出，與仙居縣政府行政違法行為存在因果關(guān)系，屬于直接損失”等上訴理由，缺乏法律依據(jù)，不予支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應(yīng)予以維持。據(jù)此，二審法院于2016年5月17日作出（2016）浙行賠終13號行政賠償判決：駁回上訴，維持原判。
常青山莊老年公寓向本院申請?jiān)賹彛埱蟪蜂N一審、二審賠償判決，對本案進(jìn)行再審，依法改判仙居縣政府賠償其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)損失6844215元（其中建安成本增加支出2533284元、日常費(fèi)用支出648431元、投資貸款利息損失3412500元、律師代理費(fèi)及差旅費(fèi)250000元）。主要事實(shí)和理由為：（一）再審申請人已于2016年11月15日取得涉案用地建設(shè)工程規(guī)劃許可證，用地建設(shè)的審批已全部完成，項(xiàng)目建安成本已經(jīng)確定。其投資人自籌的資金卻無力支付建設(shè)項(xiàng)目建安成本上漲帶來的支出增加，因此其對于建安成本因時(shí)間拖延而上漲造成的損失是實(shí)際發(fā)生且與被申請人的違法拖延時(shí)間有直接因果關(guān)系。原審判決以申請人的建筑工程成本上漲未發(fā)生實(shí)際損失為由，不納入賠償與再審申請人新取得的證據(jù)相悖。（二）再審申請人在2011年5月到2015年2月的日常支出費(fèi)用是為了在拖延的時(shí)間中工作爭取取得土地審批所作的額外支出，其在2011年4月之前已經(jīng)做了近4年的前期準(zhǔn)備工作，僅待被申請人作出審批就可以進(jìn)行工程建設(shè)方得開業(yè)運(yùn)營。原審判決本院認(rèn)為部分“經(jīng)查，日常支出費(fèi)用系上訴人公司正常運(yùn)作所支出的工資、私車公用及水電費(fèi)用等，并非被上訴人的違法行為所致”的觀點(diǎn)錯(cuò)誤。（三）再審申請人為建設(shè)運(yùn)營前期投入資金建設(shè)都是投資人自籌貸款取得，長期停止建設(shè)造成的利息損失與被申請人的違法行為有直接因果關(guān)系。原審判決認(rèn)為投入資金不明且不屬于直接損失與客觀事實(shí)不符。（四）申請人因用地審批事宜多次訴訟、上訪，因此支出的律師費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)等依法應(yīng)納入直接損失的賠償范圍。原審法院認(rèn)為行政訴訟支出的費(fèi)用不屬于直接損失與浙江省高級人民法院在2015年8月6日公布的浙高法辦（2015）48號《關(guān)于當(dāng)前國家賠償工作若干問題的解答（一）》不符。綜上，現(xiàn)有新證據(jù)足以推翻原審判決關(guān)于建筑工程項(xiàng)目并未實(shí)際發(fā)生的認(rèn)定，原審法院認(rèn)定關(guān)于日常支出費(fèi)用、投入資金的借貸利息損失不屬于直接損失不當(dāng)，對于支出的律師代理費(fèi)及差旅費(fèi)沒有作為直接損失賠償適用法律不當(dāng)。為此，請求本院對本案進(jìn)行再審。
本院認(rèn)為：本案系因被申請人仙居縣政府未在法定期限內(nèi)履行針對再審申請人常青山莊老年公寓涉案供地申請的審批職責(zé)，被人民法院判決確認(rèn)違法后引發(fā)的行政賠償爭議。核心問題是針對再審申請人提出的日常支出費(fèi)用、投入資金利息、建筑工程延誤增加的人工費(fèi)、應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失、因行政訴訟支出的費(fèi)用等賠償損失要求，如何看待其訴權(quán)，如何理解賠償范圍，如何計(jì)算賠償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)分述如下：
（一）關(guān)于再審申請人的訴權(quán)
本案系再審申請人依法單獨(dú)提起的行政賠償之訴。根據(jù)《國家賠償法》第二條、第四條之規(guī)定精神，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。實(shí)踐中，行政不作為也是造成公民、法人和其他組織權(quán)益損害的表現(xiàn)形式之一。提起行政賠償訴訟的基礎(chǔ)前提是行政行為被認(rèn)定違法。本案中，人民法院于2014年8月20日作出的（2014）浙臺(tái)行初字第13號生效行政判決，已經(jīng)認(rèn)定被申請人未在法定期限內(nèi)作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)常青山莊老年公寓供地申請決定的行為違法，并判令被申請人應(yīng)在判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)依法作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)決定。基于上述對行政不作為違法性的認(rèn)定，再審申請人于2015年7月28日向被申請人提出賠償要求，符合《國家賠償法》第九條第二款有關(guān)“賠償請求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”的相關(guān)規(guī)定，而被申請人于2015年7月31日收到再審申請人的賠償申請后，本應(yīng)依照《國家賠償法》第十三條規(guī)定“自收到申請之日起兩個(gè)月內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定”，但直至2015年11月5日再審申請人依照《國家賠償法》第十四條有關(guān)“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，向人民法院提起訴訟”之規(guī)定提起本案訴訟，仍未作出是否賠償之決定。故再審申請人提起本案之行政賠償訴訟，于法有據(jù)。在針對再審申請人是否應(yīng)予賠償問題上，被申請人不依法作出結(jié)論，不置可否，事實(shí)上亦構(gòu)成了新的不履行法定職責(zé)，不利于公民、法人和其他組織合法權(quán)益之保護(hù)。本院在此明確指出上述行政不作為之違法性，侵害了公民依法享有的行政賠償請求權(quán)。
但在因行政不作為所導(dǎo)致的應(yīng)予賠償?shù)膿p失范圍如何界定，因果關(guān)系如何認(rèn)定，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何把握等問題上，長期以來亦是行政審判實(shí)踐中面臨的難題。對此，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十八條，專門就此作了“因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”的原則性規(guī)定。
（二）關(guān)于賠償范圍的確定
再審申請人在原審期間提出了賠償日常支出費(fèi)用、投入資金利息、建筑工程延誤增加的人工費(fèi)、應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失、因行政訴訟支出的費(fèi)用五項(xiàng)共計(jì)7582631元的賠償損失要求；申請?jiān)賹徠陂g又提出了建安成本增加支出、日常費(fèi)用支出、投資貸款利息損失、律師代理費(fèi)及差旅費(fèi)四項(xiàng)共計(jì)6844215元的賠償損失要求，較之于原審訴求之不同，在于原“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)等306萬元”現(xiàn)表述為“建安成本增加支出2533284元”，原“因行政訴訟支出的費(fèi)用3萬元”現(xiàn)表述為“律師代理費(fèi)及差旅費(fèi)250000元”，并取消了原“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失432000元”一項(xiàng)，總額減少了738416元。按照行政訴訟再審立案審查階段主要圍繞原審訴求進(jìn)行審查的一般規(guī)則，分析幾項(xiàng)賠償訴求如下：
一是關(guān)于“投資貸款利息損失”和“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失”。首先，就“投資貸款利息損失”而言，對于再審申請人在再審申請書中所主張的“被申請人收取的稅、設(shè)計(jì)費(fèi)、勘測費(fèi)等稅費(fèi)達(dá)百萬”，本院認(rèn)為，由行政機(jī)關(guān)依法收取的相關(guān)規(guī)費(fèi)屬于再審申請人的部分投資，由于被申請人未及時(shí)作出項(xiàng)目審批致使再審申請人無法全面開工、長期處于不確定期待之中，再審申請人因被申請人延誤之過錯(cuò)而針對此部分費(fèi)用的利息提出賠償要求，具有合理性。再審申請人在原審期間也向法院提交了其從2010年起向多個(gè)部門繳納的用地報(bào)批費(fèi)、代上繳省新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地征用款、青苗補(bǔ)助款、土地管理費(fèi)、開墾費(fèi)、測繪費(fèi)、征地社?；?、森林植被恢復(fù)費(fèi)、地質(zhì)評估費(fèi)、環(huán)保技術(shù)服務(wù)費(fèi)、規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、耕地占用稅等大量費(fèi)用單據(jù)90余萬元；被申請人在本院于2017年4月11日組織的聽證中認(rèn)可再審申請人“有70多萬元交到政府”，并認(rèn)可“如果已經(jīng)交給政府的費(fèi)用，由于延誤造成的利息損失應(yīng)該存在的”。本院認(rèn)為，這部分費(fèi)用所產(chǎn)生的利息有必要納入《國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定的“對財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”之“直接損失”范圍。國家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用，理解上述“直接損失”涉及利息計(jì)算問題時(shí)不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項(xiàng)有關(guān)“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款”，還有必要延及類似本案因行政不作為所產(chǎn)生的以行政繳費(fèi)形式所投資金的利息計(jì)算。上述規(guī)費(fèi)雖非被申請人直接收取，繳納后自身也不直接產(chǎn)生利息，但正是由于被申請人長期不履責(zé)，致使再審申請人向公權(quán)力機(jī)關(guān)支出大筆費(fèi)用后卻無法正常開展建設(shè)，以繳費(fèi)方式投入的資金無法產(chǎn)生效益，由此對這部分因滯延審批造成的經(jīng)濟(jì)損失可通過對已納入公共資金的前期投資計(jì)息之方式給予賠償，在此意義上能夠架構(gòu)行政法上的因果關(guān)系，應(yīng)視為投資人投資的直接損失。本院重申，對《國家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解，有利于防止實(shí)踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國家賠償責(zé)任，厘清不作為情形下的行政賠償范圍，以減少糾紛，統(tǒng)一裁判尺度，彰顯“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的法治理念。其次，就“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失”而言，二審法院指出“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失432000元系常青山莊老年公寓建成后所能獲得的床位補(bǔ)貼，屬于預(yù)期利益，并非直接損失”，并無不當(dāng)，本院予以認(rèn)可。且再審申請書中亦未再列此項(xiàng)利息損失。再者，對于再審申請書中所列“三通一平、解決用地村民等事宜過程中投入了數(shù)百萬元資金”以及“由于作為尚未開展運(yùn)營的法人無法自行向銀行貸款，因此由投資人向銀行及民間借款”，此類投資及利息有別于其所繳納的上述行政規(guī)費(fèi)，一方面，開工建設(shè)需經(jīng)過用地審批、建設(shè)規(guī)劃許可等一系列手續(xù)方可依法推進(jìn)；另一方面，結(jié)合本案項(xiàng)目用地已獲批準(zhǔn)、后續(xù)程序正在推進(jìn)等情況看，上述投資及利息難以成為因行政不作為所直接導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。
二是關(guān)于“日常支出費(fèi)用”和“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)”。國家賠償須滿足損失與行政機(jī)關(guān)的違法行為有因果關(guān)系且已實(shí)際發(fā)生等條件。從在案證據(jù)材料看，原審訴求的“日常支出費(fèi)用”主要系再審申請書所列再審申請人正常運(yùn)行支出的工資、用車、水電及辦公費(fèi)用等，因當(dāng)時(shí)再審申請人尚未獲得施工、運(yùn)營等全部許可，這些實(shí)際支出難以歸入因被申請人未及時(shí)審批所導(dǎo)致的屬于國家賠償范圍的“直接損失”，且目前涉案項(xiàng)目已獲批準(zhǔn)正在推進(jìn)后續(xù)工作；同時(shí)，原審訴求的“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)”以及再審申請書中所列“建安成本增加支出”，上述費(fèi)用不僅會(huì)受市場因素影響產(chǎn)生波動(dòng)，亦非因行政機(jī)關(guān)的不作為所直接導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。就再審申請人所稱的損害發(fā)生過程和結(jié)果看，被申請人未及時(shí)履責(zé)并不足以由此形成法律上的必然因果關(guān)系。在防止不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的同時(shí)，也要避免超越立法精神泛化解讀“直接損失”，堅(jiān)持國家賠償范圍的法定性與直接性。
三是關(guān)于“因行政訴訟支出的費(fèi)用”。再審申請人的此項(xiàng)原審訴求與再審申請書中所列“律師代理費(fèi)及差旅費(fèi)”，上述費(fèi)用均缺乏《國家賠償法》的明確依據(jù)。至于再審申請人主張與浙高法辦（2015）48號《關(guān)于當(dāng)前國家賠償工作若干問題的解答（一）》不符之理由，因該文件系地方法院業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，有關(guān)“在不超過受害人實(shí)際支出的前提下，法院可以根據(jù)案件具體情況，經(jīng)協(xié)商確定適當(dāng)賠償金額，將其（律師費(fèi)、多年申訴上訪支出的交通費(fèi)、住宿費(fèi)等）以其他直接損失名義納入賠償范圍，以促使受害人服判息訴”之表述，并非強(qiáng)制性要求，本院不予支持。
（三）關(guān)于賠償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算
由上可知，再審申請人前期繳納的行政規(guī)費(fèi)應(yīng)視為其開發(fā)涉案項(xiàng)目的部分投資，所涉利息屬于《國家賠償法》的直接損失。在行政規(guī)費(fèi)的總額認(rèn)定上，再審申請人在一審期間提交的材料、再審申請書中的表述以及雙方聽證過程中的表述，存在不一致情形，一審法院雖然結(jié)合原告方所提交證據(jù)，認(rèn)定了“繳納政府規(guī)費(fèi)支出的真實(shí)性”，但并未詳細(xì)列明數(shù)額。此具體數(shù)額有待于下級法院在再審過程中，結(jié)合各方當(dāng)事人舉證進(jìn)一步查明。
在相關(guān)利息的計(jì)算節(jié)點(diǎn)以及計(jì)算方式上，根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，被申請人被生效的（2014）浙臺(tái)行初字第13號行政判決認(rèn)定不作為違法，系源自未在法定期限內(nèi)作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)再審申請人供地申請的決定，上述申請于2011年4月向浙江省仙居縣國土資源局提出，該局受理后于同年4月27日審核同意后報(bào)送被申請人批準(zhǔn)，但被申請人未在法定期限內(nèi)（《浙江省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十一條規(guī)定了“審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到材料之日起三十日內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定”）作出是否批準(zhǔn)的決定，直至上述行政判決作出后的2015年2月2日才批準(zhǔn)了涉案項(xiàng)目用地。因此，賠償利息的計(jì)算節(jié)點(diǎn)應(yīng)從2011年5月起至2015年2月止；在計(jì)算方式上，可參照《國家賠償法》第三十六條第七項(xiàng)有關(guān)“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款的，應(yīng)當(dāng)支付銀行同期存款利息”的方式處理，即賠償上述時(shí)間段已繳行政規(guī)費(fèi)的銀行同期存款利息。
考慮到涉案行政規(guī)費(fèi)的細(xì)目尚需進(jìn)一步查實(shí)，特別是項(xiàng)目獲批后下一步正常推進(jìn)和管理過程中，離不開當(dāng)事人雙方的溝通配合。本院在此重點(diǎn)指出賠償范圍、法律適用問題，具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)和金額可由當(dāng)事人雙方后續(xù)進(jìn)一步協(xié)商推進(jìn)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條之規(guī)定，人民法院針對賠償案件可以組織調(diào)解。本院聽證期間注意到，再審申請人反映被申請人前期曾提出具體協(xié)調(diào)意向。本案裁定之后，下級法院仍應(yīng)積極協(xié)調(diào)各方當(dāng)事人，切實(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行好行政賠償義務(wù)，盡可能協(xié)調(diào)化解爭議，如仍難以達(dá)成一致意見，宜盡早核實(shí)行政規(guī)費(fèi)實(shí)際繳費(fèi)情況，酌定賠償利息數(shù)額，判令行政機(jī)關(guān)依法賠償。
綜上，仙居縣政府作為法定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，對再審申請人的賠償申請置之不理，違反《國家賠償法》第十四條第一款之規(guī)定；同時(shí)，一審法院認(rèn)為再審申請人“在2015年2月已取得涉案用地批準(zhǔn)，其在這之前所花費(fèi)的土地行政規(guī)費(fèi)未造成損失，其要求賠償土地行政規(guī)費(fèi)的主張不成立”，二審法院認(rèn)為再審申請人“投入資金利息”不屬于《國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定的直接損失的觀點(diǎn)，均存在適用法律有誤，依法應(yīng)予糾正。仙居縣常青山莊老年公寓的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第一款之規(guī)定，裁定如下：
一、本案指令浙江省高級人民法院再審。
二、再審期間中止原判決的執(zhí)行。
審 判 長 王曉濱
審 判 員 張 艷
代理審判員 沈小平
二〇一八年十二月十九日
書 記 員 李林濤