? 裁判要點
行政機關(guān)作出國有土地使用權(quán)出讓通知，同意將包括行政相對人使用的承包地出讓為建設(shè)用地，但其未能提供證據(jù)證明已履行法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)和征地審批手續(xù)，亦未能證明已對相對人依法補償。因此，該出讓通知違反法律規(guī)定，損害相對人實體權(quán)益，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2020）最高法行再359號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張豐收，男，1971年5月18日出生，漢族，住河南省太康縣毛莊鎮(zhèn)大劉莊行政村師莊。
委托訴訟代理人：***，河南****律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省太康縣人民政府，住所地河南省太康縣謝安路。
法定代表人：李錫勇，該縣人民政府縣長。
第三人：太康縣夢里達家具廠，住所地河南省太康縣謝安路西段。
法定代表人：黃志明，該家具廠廠長。
委托訴訟代理人：***，河南****律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：***，河南****律師事務(wù)所律師。
再審申請人張豐收因訴河南省太康縣人民政府（以下簡稱太康縣政府）出讓國有土地使用權(quán)通知一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行終630號行政裁定，向本院申請再審。本院于2020年6月16日作出（2019）最高法行申12778號行政裁定提審本案，并于2020年8月10日立案，依法組成合議庭進行了審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
河南省周口市中級人民法院一審查明，張豐收系太康縣毛莊鎮(zhèn)大劉莊行政村師莊村村民，在太康縣謝安路××北××一塊承包地。2002年4月16日，原河南省太康縣國土資源局（以下簡稱太康縣國土局）與太康縣夢里達家具廠（以下簡稱夢里達家具廠）簽訂《國有土地使用權(quán)宗地出讓合同》將位于太康縣××××段面積為5236平方米（合計7.854畝）土地出讓給夢里達家具廠，出讓年限為50年。2002年7月8日，太康縣政府作出太政土〔2002〕9號《太康縣人民政府關(guān)于協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的通知》（以下簡稱太政土〔2002〕9號《出讓通知》），該通知載明,根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，經(jīng)研究同意出讓給夢里達家具廠國有土地5236平方米（合7.854畝）作為夢里達家具廠建設(shè)用地。出讓年限為50年。2002年7月16日、2006年8月16日，夢里達家具廠分別向河南省太康縣財政局繳納土地款60萬元、558098元。2002年8月19日，太康縣政府就上述地塊為夢里達家具廠頒發(fā)國有土地使用證。張豐收原承包地在上述地塊范圍之內(nèi)。
另查明，夢里達家具廠在該地建房使用至今，在使用該地期間每年向張豐收支付“租金”，該地現(xiàn)位于城區(qū)內(nèi)，兩側(cè)均已建起房屋。
河南省周口市中級人民法院一審認為，集體土地只有在經(jīng)過依法征收程序轉(zhuǎn)化為國有土地之后，政府才有權(quán)進行出讓，太康縣政府作出的太政土〔2002〕9號《出讓通知》涉及土地包括張豐收的原承包地，太康縣政府并未提供充分證據(jù)證明已經(jīng)對張豐收的承包地依法實施了征收，在此情況下，其作出太政土〔2002〕9號《出讓通知》，將包含張豐收承包地在內(nèi)的土地出讓給夢里達家具廠，顯然缺乏事實根據(jù)，不符合法律規(guī)定。但是，對被訴行政行為作出否定性評價并不意味著該行政行為必須撤銷。在太政土〔2002〕9號《出讓通知》作出后，夢里達家具廠實際向政府繳納土地出讓金110余萬元，基于對政府機關(guān)的信賴，已經(jīng)在該地建起樓房使用多年，案涉土地的建設(shè)既成事實，兩側(cè)也均建起房屋，該地已經(jīng)不再具有耕地的屬性，實際也已經(jīng)被政府規(guī)劃為建設(shè)用地，撤銷太政土〔2002〕9號《出讓通知》增進的法律利益遠小于將會給公共利益造成的損失，對于張豐收要求撤銷上述通知的訴訟請求，不應(yīng)予以支持。綜合本案實際情況，應(yīng)當(dāng)以確認太政土〔2002〕9號《出讓通知》違法并責(zé)令太康縣政府采取相關(guān)補救措施為宜。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、第七十六條的規(guī)定，判決：一、確認太康縣政府2002年7月8日作出的太政土〔2002〕9號《出讓通知》違法；二、責(zé)令太康縣政府在判決生效后三個月內(nèi)采取補救措施。
張豐收不服一審判決，提起上訴。河南省高級人民法院二審查明的事實與一審一致。
河南省高級人民法院二審認為，一、張豐收對案涉土地享有承包經(jīng)營權(quán),因承包經(jīng)營的土地被占用,承包經(jīng)營權(quán)受到侵害,其有權(quán)對占用土地行為提起訴訟。占用土地行為一般是基于依法征收或其他的行政行為所致,本案中沒有證據(jù)證明案涉土地被依法征收,張豐收可以對其他的行政行為提起訴訟。二、2002年4月16日，原太康縣國土局與夢里達家具廠簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同,將案涉土地按照規(guī)劃建設(shè)用地出讓給夢里達家具廠,并收取了土地出讓金。被訴的太政土〔2002〕9號《出讓通知》的作出時間在2002年7月8日，發(fā)生在出讓合同簽訂之后，是對出讓合同內(nèi)容的通知行為，太政土〔2002〕9號《出讓通知》本身并沒有對當(dāng)事人增設(shè)新的權(quán)利和義務(wù)，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定：一、撤銷河南省周口市中級人民法院（2018）豫16行初317號行政判決；二、駁回張豐收的起訴。
張豐收申請再審稱：太康縣政府未經(jīng)任何征收程序，作出太政土〔2002〕9號《出讓通知》，將包含張豐收承包土地在內(nèi)的集體土地出讓給夢里達家具廠，對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。二審認為張豐收可以對其他占用土地行為提起訴訟，但并未明確是何行為。在提起本案訴訟之前，曾就原太康縣國土局為夢里達家具廠頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證提起行政訴訟，已經(jīng)另案生效行政裁定駁回起訴。本案二審裁定駁回起訴，使張豐收無法再進行權(quán)利救濟。綜上，二審裁定駁回起訴，認定事實不清，適用法律錯誤。請求撤銷二審裁定，改判撤銷太康縣政府太政土〔2002〕9號《出讓通知》。
太康縣政府未提交答辯意見。
夢里達家具廠答辯稱，太康縣政府作出太政土〔2002〕9號《出讓通知》后，夢里達家具廠基于對政府的信賴，已及時繳納土地使用權(quán)出讓款，并取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、房產(chǎn)證等，在案涉土地上建成樓房，實際使用多年，對夢里達家具廠的信賴利益應(yīng)依法保護。夢里達家具廠在一審答辯時提交的《河南省人民政府辦公廳關(guān)于土地專項清查中違法違規(guī)歷史遺留問題的處理意見》（豫政辦〔2006〕101號）可以證明即使找不到案涉土地的征收文件，但在2002年7月1日前政府已經(jīng)與開發(fā)商或者用地企業(yè)簽訂書面項目開發(fā)協(xié)議并實施建設(shè)的，可以繼續(xù)以協(xié)議方式供地。故二審裁定駁回張豐收的起訴，認定事實清楚，適用法律正確。
本院經(jīng)審理，對一、二審查明的事實予以確認。
本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規(guī)定，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。該法第七十六條規(guī)定，人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責(zé)令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。本案中，太康縣政府作出太政土〔2002〕9號《出讓通知》，同意將包括張豐收原承包地在內(nèi)的5236平方米土地出讓給夢里達家具廠作為建設(shè)用地，但未能提供證據(jù)證明已履行法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)和征地審批手續(xù)，亦未能證明已對張豐收依法補償。因此，太康縣政府作出的太政土〔2002〕9號《出讓通知》，違反上述法律規(guī)定，損害張豐收實體權(quán)益，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
太康縣政府作出太政土〔2002〕9號《出讓通知》后，夢里達家具廠已實際繳納土地出讓金110余萬元，并在該地塊建起樓房使用多年。如判決撤銷太政土〔2002〕9號《出讓通知》，案涉土地亦不具有恢復(fù)耕地的客觀條件，且會給城市規(guī)劃等公共利益造成損失。一審判決確認太康縣政府太政土〔2002〕9號《出讓通知》違法并責(zé)令太康縣政府在判決生效后三個月內(nèi)采取補救措施，并無不當(dāng)。二審裁定撤銷一審判決，駁回張豐收的起訴，認定事實不清，適用法律錯誤，本院予以糾正。
綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷河南省高級人民法院（2019）豫行終630號行政裁定；
二、維持河南省周口市中級人民法院（2018）豫16行初317號行政判決。
一、二審案件受理費100元，由河南省太康縣人民政府負擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 袁曉磊
審判員 聶振華
審判員 馬鴻達
二〇二〇年十一月十六日
法官助理 張海婷
書記員 王紹瑩