【201201107】最高人民法院研究室關(guān)于如何理解私分國有資產(chǎn)問題的研究意見
有關(guān)部門就如何理解私分國有資產(chǎn)問題征求最高人民法院研究室意見。最高人民法院研究室經(jīng)研究認(rèn)為：
縣交通局稽查隊(duì)代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款均屬于利用國家公權(quán)力收取的費(fèi)用，雖然系違法代收，但仍無法改變款項(xiàng)的公款性質(zhì)?？h交通局稽查隊(duì)收到的停車費(fèi)也屬于公款。因此，縣交通局稽查隊(duì)代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款及停車費(fèi)屬于刑法第三百九十六條第一款所規(guī)定的“國有資產(chǎn)”。
【解讀】
一、問題由來
被告人杜某于1993年7月至1995年3月在任某縣交通局稽查二隊(duì)副隊(duì)長、主持工作期間，擅自決定為稅務(wù)所代征車船使用稅，為工商所代辦個(gè)體工商管理費(fèi)，并從中收取返還款。杜某決定將收取的返還款以及稽查隊(duì)收取的停車費(fèi)3910元，合計(jì)72029．20元在稽查隊(duì)內(nèi)私分，其個(gè)人分得11972．20元。杜某于1998年1月以貪污罪被判處有期徒刑一年。判決發(fā)生法律效力后，杜某申訴。對(duì)于杜某的申訴應(yīng)當(dāng)如何處理，有三種意見：第一種意見認(rèn)為，杜某的行為應(yīng)當(dāng)定性為私分國有資產(chǎn)，因數(shù)額達(dá)不到10萬元的立案標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行再審，宣告無罪，第二種意見認(rèn)為，雖然1997年刑法修正后，設(shè)立了私分國有資產(chǎn)罪，但本案判決時(shí)，私分國有資產(chǎn)罪的立案標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，不能以后來的立案標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判之前的判決，且1997年刑法修正前，此類行為有以貪污罪追究的判例，而本案并未以私分總額進(jìn)行量刑，是以分得的數(shù)額從輕判處有期徒刑一年，已經(jīng)體現(xiàn)了從輕的原則。第三種意見認(rèn)為，杜某的行為應(yīng)當(dāng)定性為私分國有資產(chǎn)罪，考慮到判決當(dāng)時(shí)無數(shù)額較大的標(biāo)準(zhǔn)，可以再審改判免予刑事處罰。有關(guān)部門就本案中杜某在稽查隊(duì)內(nèi)私分的所代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款以及停車費(fèi)是否屬于刑法第三百九十六條第一款所規(guī)定的“國有資產(chǎn)”問題，向最高人民法院研究室征求意見。
二、主要爭議問題
根據(jù)刑法第三百九十六條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，違反國家規(guī)定，以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人，數(shù)額較大的，構(gòu)成私分國有資產(chǎn)罪。但是，本案杜某私分的所代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款以及停車費(fèi)是否屬于“國有資產(chǎn)”存在認(rèn)識(shí)分歧：
第一種意見認(rèn)為，稽查隊(duì)所代征代辦稅費(fèi)的返還款以及停車費(fèi)不屬于刑法第三百九十六條第一款所規(guī)定的“國有資產(chǎn)”。主要理由是：國有資產(chǎn)與國有財(cái)產(chǎn)是有所區(qū)別的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，財(cái)產(chǎn)和資產(chǎn)有嚴(yán)格的分野。財(cái)產(chǎn)，是指以物質(zhì)財(cái)富以及與物質(zhì)財(cái)富有直接關(guān)系的其他權(quán)益（如債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等）的總和。一般來說，財(cái)產(chǎn)具有相對(duì)靜態(tài)的意義。只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)作為生產(chǎn)要素進(jìn)入商品生產(chǎn)領(lǐng)域中，具有增值要求時(shí)，才被稱為資產(chǎn)。因此，資產(chǎn)具有鮮明的商品交換特征，是相對(duì)動(dòng)態(tài)的概念。一般將資產(chǎn)區(qū)分為廣義和狹義兩種：廣義的資產(chǎn)在內(nèi)涵和外延上與財(cái)產(chǎn)相同，泛指資產(chǎn)的權(quán)利主體所有的各種形態(tài)的物質(zhì)財(cái)富；狹義的資產(chǎn)，指資產(chǎn)的權(quán)利主體為取得一定的經(jīng)濟(jì)效益而投入到經(jīng)營性活動(dòng)中的各種形態(tài)的資產(chǎn)。因此，如果從狹義上理解資產(chǎn)，那么它只是財(cái)產(chǎn)中的組成部分，或是說用于生產(chǎn)經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)才是資產(chǎn)。國有資產(chǎn)也有廣義與狹義之分，廣義的國有資產(chǎn)與國有財(cái)產(chǎn)等同，泛指我國境內(nèi)外屬于全民所有（即國家所有）的各種形態(tài)的財(cái)產(chǎn)。狹義的國有資產(chǎn)，是指國家投入到生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)的各種形態(tài)的資產(chǎn)。1997年刑法直接使用國有資產(chǎn)的條文共有兩條，直接使用國有財(cái)產(chǎn)的條文共有四條?？梢娏⒎ㄕ咴诓煌臈l文中，分別使用了這兩個(gè)概念，這就表明國有財(cái)產(chǎn)與國有資產(chǎn)不能完全等同，刑法條文中的國有資產(chǎn)只能作狹義的理解，否則就無法解釋刑法為什么對(duì)同一概念使用兩個(gè)不同術(shù)語。最高人民檢察院1999年出臺(tái)的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》規(guī)定：“本規(guī)定中有關(guān)國有資產(chǎn)罪案中的‘國有資產(chǎn)’是指國家依法取得和認(rèn)定的，或者國家以各種形式對(duì)企業(yè)投資和投資收益、國家向行政事業(yè)單位撥款等形成的資產(chǎn)。”因此，認(rèn)定國有資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)是：國家對(duì)企業(yè)的投資和投資形成的收益，以及國家向行政事業(yè)單位撥款等形成的資產(chǎn)。區(qū)分國有企業(yè)中國有資產(chǎn)與國有財(cái)產(chǎn)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)在于，該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)是否是國有單位在生產(chǎn)經(jīng)營中使用的資產(chǎn)，或者是使用生產(chǎn)經(jīng)營資產(chǎn)時(shí)形成的收益。而區(qū)分行政事業(yè)單位中國有資產(chǎn)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)在于，該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)是否屬于國家向行政事業(yè)單位撥款等形成。本案中交通局稽查隊(duì)代征代辦稅費(fèi)的返還款以及停車費(fèi)，既不是國家的撥款，也不是國家的投資，故不應(yīng)認(rèn)定為國有資產(chǎn)。
第二種意見認(rèn)為，稽查隊(duì)所代征代辦稅費(fèi)的返還款以及停車費(fèi)屬于“國有資產(chǎn)”。主要理由是：雖然根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)并非同一概念，只有作為生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，才稱得上資產(chǎn)，資產(chǎn)通常意味著具有增值的功能和動(dòng)機(jī)，財(cái)產(chǎn)一般不具有增值的意思。但是，在實(shí)際生活中，人們運(yùn)用這兩個(gè)詞并沒有作這樣的區(qū)分，甚至認(rèn)為資產(chǎn)包括了財(cái)產(chǎn)。如《辭?！飞险f：資產(chǎn)是“負(fù)債”的對(duì)稱；資金運(yùn)用的同義語，指單位所擁有的各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他將會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。我國1992年公布的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則一基本準(zhǔn)則》也規(guī)定：“資產(chǎn)是企業(yè)擁有或者控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利?！笨梢?，財(cái)產(chǎn)屬于資產(chǎn)。國有資產(chǎn)，是指國家基于國家權(quán)力的行使而依法取得和認(rèn)定的，或者國家以各種形式對(duì)企業(yè)投資及投資收益形成的，以及國家撥款、接受贈(zèng)與等形成的各種財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。也就是說，國有資產(chǎn)是屬于國家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和。1991年3月26日國有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部和國家工商總局聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)界定的暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“本規(guī)定所稱企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家以各種形式對(duì)企業(yè)的投資和投資收益形成的資產(chǎn)。沒有法律依據(jù)歸集體、個(gè)人或外國政府、法人、公民所有的資產(chǎn)均屬國有資產(chǎn)?！薄镀髽I(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對(duì)企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益?！笨梢?，根據(jù)我國目前的實(shí)際情況和實(shí)踐中的習(xí)慣用法，國有資產(chǎn)和國有財(cái)產(chǎn)基本上沒有明確劃分，大都是在同一意義上使用，而且，前者的外延似乎更加廣泛。這無疑與加大對(duì)國有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度的國家政策是一致的。因此，國有資產(chǎn)在法律意義上一般可以包括國有財(cái)產(chǎn)以及財(cái)產(chǎn)性利益。本案稽查隊(duì)所代征代辦稅費(fèi)的返還款以及停車費(fèi)均屬于公款，可以認(rèn)定為“國有資產(chǎn)”。
三、研究意見及其理由
經(jīng)認(rèn)真研究，最高人民法院研究室認(rèn)為：縣交通局稽查隊(duì)代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款均屬于利用國家公權(quán)力收取的費(fèi)用，雖然系違法代收，但仍無法改變款項(xiàng)的公款性質(zhì)?？h交通局稽查隊(duì)收到的停車費(fèi)也屬于公款。因此，縣交通局稽查隊(duì)代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款及停車費(fèi)屬于刑法第三百九十六條第一款所規(guī)定的“國有資產(chǎn)”。主要考慮如下：
1．刑法規(guī)定中行政單位的“國有資產(chǎn)”與“國有財(cái)產(chǎn)”、“公共財(cái)產(chǎn)”含義基本相同。對(duì)于什么是國有資產(chǎn)，刑事法律及司法解釋均沒有明確規(guī)定。財(cái)政部《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱的行政單位國有資產(chǎn)，是指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即行政單位的國有（公共）財(cái)產(chǎn)?！薄靶姓挝粐匈Y產(chǎn)包括行政單位用國家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等?！倍吨腥A人民共相國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“本法所稱企業(yè)國有資產(chǎn)（以下稱國有資產(chǎn)），是指國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益?！笨梢?，在企業(yè)和行政單位，國有資產(chǎn)的內(nèi)涵不完全一致。根據(jù)《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的規(guī)定，在行政單位，國有資產(chǎn)和國有財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)是同一概念。對(duì)于什么是公共財(cái)產(chǎn)，刑法第九十一條規(guī)定：“本法所稱公共財(cái)產(chǎn)，是指下列財(cái)產(chǎn)：（一）國有財(cái)產(chǎn)；（二）勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)；（三）用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)?！薄霸趪覚C(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)，以公共財(cái)產(chǎn)論?！惫藏?cái)產(chǎn)是與私人財(cái)產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的概念。刑法第九十二條規(guī)定：“本法所稱公民私人所有的財(cái)產(chǎn)，是指下列財(cái)產(chǎn)：（一）公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他生活資料；（二）依法歸個(gè)人、家庭所有的生產(chǎn)資料；（三）個(gè)體戶和私營企業(yè)的合法財(cái)產(chǎn)；（四）依法歸個(gè)人所有的股份、股票、債券和其他財(cái)產(chǎn)?！备鶕?jù)刑法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn)的界定，可以明確作為行政單位縣交通局稽查隊(duì)代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款及停車費(fèi)不屬于公民和集體的合法收入，不屬于私人財(cái)產(chǎn)，也不屬于集體財(cái)產(chǎn)，而是屬于國有財(cái)產(chǎn)，即俗稱的“公款”。由于在刑法中，行政單位的“國有資產(chǎn)”與“國有財(cái)產(chǎn)”、“公共財(cái)產(chǎn)”含義基本相同，因此，縣交通局稽查隊(duì)代征的車船使用稅、代辦的個(gè)體工商管理費(fèi)的返還款及停車費(fèi)可以認(rèn)定為刑法第三百九十六條第一款所規(guī)定的“國有資產(chǎn)”。
2．私分“小金庫”中公款的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為私分國有資產(chǎn)。“小金庫”是阻礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的毒瘤，是滋生腐敗的溫床。目前，許多地方由于缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)督，預(yù)算外資金的使用和管理存在脫離財(cái)政管理和監(jiān)督的問題，私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象十分普遍。對(duì)單位私分“小金庫”的行為，如果“小金庫”中的財(cái)物屬于國有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)以私分國有資產(chǎn)罪論處。比如，行政單位以經(jīng)費(fèi)緊張等名義向有關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位索要的“贊助費(fèi)”，單位隱瞞、截留應(yīng)當(dāng)上交國家的行政收費(fèi)或其他收入，單位虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取國家財(cái)政撥款或補(bǔ)貼等等，而后予以私分的行為，所私分的對(duì)象實(shí)質(zhì)均是國有資產(chǎn)，故對(duì)有關(guān)責(zé)任人員應(yīng)以私分國有資產(chǎn)罪追究刑事責(zé)任。本案中，稽查隊(duì)私設(shè)小金庫予以私分的行為，實(shí)際上是私分“小金庫”中的公款，對(duì)杜某應(yīng)當(dāng)以私分國有資產(chǎn)罪論處。
作者簡介：黃應(yīng)生，最高人民法院研究室。