最高 最高人民法院（2020） 最高法行再276號 行政 張昊權(quán)
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2020）最高法行再276號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王賢武，男，1956年6月28日出生，漢族，住貴州省安順市西秀區(qū)。
委托訴訟代理人：劉博韜，北京在明律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：貴州省安順市西秀區(qū)人民政府。住所地：貴州省安順市西秀區(qū)行政綜合辦公大樓。
法定代表人：陳天一，該區(qū)區(qū)長。
出庭負責人：劉可立，該區(qū)副區(qū)長。
委托訴訟代理人：譚剛，貴州省安順市西秀區(qū)東關(guān)辦事處主任。
委托訴訟代理人：肖仕剛，貴州上運瀟榮律師事務(wù)所律師。
再審申請人王賢武因訴被申請人貴州省安順市西秀區(qū)人民政府（以下簡稱西秀區(qū)政府）房屋征收決定一案，貴州省安順市中級人民法院于2018年8月10日作出（2018）黔04行初115號行政判決，駁回王賢武的訴訟請求。王賢武不服提起上訴后，貴州省高級人民法院于2019年4月16日作出（2018）黔行終2293號行政判決，撤銷一審判決，確認西秀區(qū)政府針對王賢武作出的西府房征決〔2017〕19號《關(guān)于西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項目紅線范圍內(nèi)房屋征收決定書》（以下簡稱19號征收決定）違法。王賢武仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院于2019年12月21日作出（2019）最高法行申10669號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2020年9月1日依法公開開庭審理了本案。王賢武及其委托訴訟代理人劉博韜，西秀區(qū)政府副區(qū)長劉可立，西秀區(qū)政府的委托訴訟代理人譚剛、肖仕剛到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
貴州省安順市中級人民法院一審查明，2007年1月26日，貴州省人民政府以黔府用地函〔2007〕56號《關(guān)于西秀區(qū)2006年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復》（以下簡稱56號批復）文件，批復同意將西秀區(qū)東關(guān)辦事處麒麟村、頭鋪村的集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時批準將該集體農(nóng)用地、兩村的集體建設(shè)用地及集體未利用地征收為國有，作為西秀區(qū)2006年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2014年4月29日，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳向國家開發(fā)銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75號《關(guān)于安順市城投南出口棚戶區(qū)改造等六個城市棚戶區(qū)項目情況說明的函》，證明頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項目（一期）已納入2014年全國城市棚戶區(qū)改造計劃。2015年5月20日，西秀區(qū)政府向西秀區(qū)棚改辦作出西府函〔2015〕115號《關(guān)于同意西秀區(qū)棚戶區(qū)改造項目2015年度計劃的批復》，告知其經(jīng)西秀區(qū)政府研究，原則同意將包括頭鋪麒麟一期棚戶區(qū)改造項目在內(nèi)的22個城市棚戶區(qū)作為西秀區(qū)2015年度棚戶區(qū)改造項目計劃。2017年4月28日，西秀區(qū)政府通過在頭鋪村村務(wù)財務(wù)公示欄、麒麟社區(qū)居民委員會張貼的方式發(fā)布《關(guān)于2017年頭鋪、麒麟片區(qū)城市棚戶區(qū)改造項目范圍內(nèi)房屋調(diào)查登記的通告》（第9號），告知：經(jīng)研究決定，西秀區(qū)政府將組織相關(guān)單位對頭鋪、麒麟片區(qū)城市棚戶區(qū)改造項目范圍內(nèi)房屋的建筑面積、權(quán)屬狀況、功能用途、二次裝修、家庭人口、安置意向等進行調(diào)查登記，調(diào)查登記時間為2017年4月28日至2017年5月27日，請相關(guān)單位、房屋所有人配合調(diào)查登記工作開展。同日，西秀區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于對〈西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償方案〉征求意見的通告》，對《西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償方案（征求意見稿）》進行通告并征求意見，并告知公示期為30日，即2017年4月28日至2017年5月27日，公示期內(nèi)，如有反饋意見或建議，請?zhí)峤恢令^鋪、麒麟棚戶區(qū)改造建設(shè)項目指揮部。同年7月30日，貴州省安順市西秀區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱西秀區(qū)住建局）制作了《西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項目社會穩(wěn)定風險評估報告》，提交西秀區(qū)政府。同年8月8日，西秀區(qū)政府作出19號征收決定及《西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償安置方案》（以下簡稱補償安置方案）并予以公示。同年8月9日，貴州省安順市西秀區(qū)東關(guān)辦事處（以下簡稱東關(guān)辦事處）對《東關(guān)辦關(guān)于推選房地產(chǎn)估價機構(gòu)的通知》及附件《安順市房屋征收評估服務(wù)機構(gòu)名錄庫》予以張貼公示。同年8月18日，東關(guān)辦事處組織召開頭鋪、麒麟城市棚戶改造區(qū)評估機構(gòu)公司推選會議，通過抽簽推選貴州偉元房地產(chǎn)資產(chǎn)評估事務(wù)所有限公司作為西秀區(qū)頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項目的評估機構(gòu)，并對選定的評估機構(gòu)予以公示。同年8月24日，貴州省安順市黃果樹公證處作出（2017）黔安市黃證民字第985號《公證書》，對東關(guān)辦事處2017年8月18日進行的頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項目評估機構(gòu)公司推選的程序及推選結(jié)果經(jīng)現(xiàn)場監(jiān)督后作出公證。王賢武認為，其房屋在19號征收決定的征收范圍內(nèi)，西秀區(qū)政府作出的征收決定在實體和程序上違法，損害其合法權(quán)益，遂提起訴訟，請求判決撤銷19號征收決定。
一審法院認為，本案的爭議焦點是：一、原告主體是否適格；二、本案是否屬于征收集體土地上的房屋；三、19號征收決定是否符合公共利益；四、19號征收決定是否符合法定程序。
關(guān)于原告主體是否適格的問題。本案王賢武提交的農(nóng)民建房審批表，足以證明王賢武對案涉房屋征收決定征收范圍內(nèi)的房屋享有合法權(quán)利。王賢武作為被征收人是案涉房屋征收決定的行政相對人，是本案適格原告。
關(guān)于本案是否屬于征收集體土地上的房屋問題。貴州省人民政府于2007年1月26日作出56號批復，將19號征收決定涉及的集體土地征收為國有，作為城鎮(zhèn)建設(shè)使用土地。自該批復生效之日起，王賢武的被征收土地已經(jīng)屬于國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的國有土地，故西秀區(qū)政府征收王賢武的房屋屬于對國有土地上房屋進行征收。因此，王賢武訴稱西秀區(qū)政府征收集體土地和集體土地上的房屋違反《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的理由不能成立，不予采納。
關(guān)于西秀區(qū)政府作出的19號征收決定是否符合公共利益的問題。頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項目已納入2014年全國城市棚戶區(qū)改造計劃，并經(jīng)西秀區(qū)政府研究同意列入西秀區(qū)2015年度棚戶區(qū)改造項目計劃，故西秀區(qū)政府作出的19號征收決定符合公共利益。
關(guān)于西秀區(qū)政府作出的19號征收決定是否符合法定程序的問題。一、西秀區(qū)政府提交的委托書上雖寫的是“西秀區(qū)2018年頭鋪片區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目”，但在西秀區(qū)政府的批復、征收決定、補償安置方案及貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的文件中，項目名稱均為頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項目，西秀區(qū)政府稱委托書包含頭鋪及麒麟棚戶區(qū)改造項目的委托事項合理有據(jù)，予以采納。西秀區(qū)政府作出的19號征收決定，房屋征收主體為西秀區(qū)政府，房屋征收部門為西秀區(qū)住建局，房屋征收實施單位為東關(guān)辦事處，西秀區(qū)住建局作為房屋征收部門委托東關(guān)辦事處組織實施房屋征收與補償?shù)木唧w工作。西秀區(qū)住建局作出社會穩(wěn)定風險評估報告，提交西秀區(qū)政府，符合法律規(guī)定。二、《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當足額到位、專戶存儲、專款專用。本案中，19號征收決定涉及被征收人數(shù)量較多，西秀區(qū)政府作出19號征收決定除應(yīng)進行社會穩(wěn)定風險評估外，還應(yīng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。西秀區(qū)政府未提交證據(jù)證明房屋征收決定經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定，也未提交證據(jù)證明征收補償費用已足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?，程序上存在瑕疵，予以指正。三、西秀區(qū)政府提交的聽證簽到冊等證據(jù)雖寫的是“房屋征收工作聽證會”，但從情況說明及聽證記錄的內(nèi)容來看，聽證會的內(nèi)容包含對補償安置方案的聽證。西秀區(qū)政府已依法對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。四、《國有土地上房屋征收與補償條例》第九條第一款規(guī)定，依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。本案中，19號征收決定涉及的項目是棚戶區(qū)改造項目，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。但西秀區(qū)政府未提交經(jīng)批準的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃證明其作出的房屋征收決定符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，程序上存在瑕疵，予以指正。五、《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。本案中，西秀區(qū)政府已委托具備資質(zhì)的機構(gòu)進行調(diào)查登記，符合法律規(guī)定。六、西秀區(qū)政府未提供證據(jù)證明作出房屋征收決定前，已依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定，組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理，程序上存在瑕疵，予以指正。
綜上，西秀區(qū)政府作出的19號征收決定，征收主體合法，符合公共利益需要，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，并納入全國棚戶區(qū)改造計劃，且依法進行了社會穩(wěn)定風險評估，對征收補償方案進行了論證、公布、征求公眾意見，雖然程序上存在瑕疵，但不足以影響房屋征收決定的整體合法性。因此，王賢武訴請撤銷西秀區(qū)政府作出的19號征收決定的理由不能成立，不予支持。一審法院遂判決駁回王賢武的訴訟請求。
王賢武不服，向貴州省高級人民法院提起上訴。
貴州省高級人民法院二審對一審查明的“2014年4月29日，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳向國家開發(fā)銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75號《關(guān)于安順市城投南出口棚戶區(qū)改造等六個城市棚戶區(qū)改造項目情況說明的函》，證明頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項目（一期）已納入2014年全國城市棚戶區(qū)改造計劃”以外的事實予以確認。
二審法院另查明，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳向國家開發(fā)銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75號《關(guān)于安順市城投南出口棚戶區(qū)改造等六個城市棚戶區(qū)改造項目情況說明的函》中寫明此函僅用于融資貸款，不作為其他事項的證明材料。因此，該份函不能作為西秀區(qū)政府立項的證明，不能達到其證明目的，對該份證據(jù)不予采信。對一審法院查明的該部分事實予以糾正。
二審法院再查明，自2007年1月26日貴州省人民政府作出56號批復至今，涉案地塊的征收工作仍未完成。
二審法院認為，本案的爭議焦點為：一、涉案土地征收程序應(yīng)當適用何種程序；二、西秀區(qū)政府作出的19號征收決定是否合法。
關(guān)于本案應(yīng)當適用集體土地征收程序還是國有土地上房屋征收程序?qū)ι姘傅恼魇諞Q定進行審查的問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當扣除已經(jīng)取得的土地補償費。本案中，西秀區(qū)政府在2017年發(fā)布征收決定時，該區(qū)域已經(jīng)納入城市規(guī)劃，所屬村民已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民，且西秀區(qū)政府在征收時適用的補償標準不僅依照前述規(guī)定參照《國有土地上房屋征收與補償條例》對被征收居民進行安置補償，其適用的征收程序也是參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，因此，綜合考慮本案的實際情形，適用國有土地上房屋征收程序進行審查，不損害公共利益和當事人的利益，可以依照國有土地上房屋征收程序?qū)彶樯姘?9號征收決定。
關(guān)于19號征收決定是否應(yīng)予撤銷的問題，主要審查19號征收決定中涉及的項目是否符合公共利益、是否符合四規(guī)劃一計劃以及該征收決定作出的程序是否合法三個方面。
對于是否符合公共利益的問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對符合公共利益的需要以列舉的方式規(guī)定了六種情形，其中，該條第一款第四項和第五項規(guī)定，由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要。涉案項目屬于西秀區(qū)政府2015年度棚戶區(qū)改造項目計劃，麒麟社區(qū)屬于典型的城中村，該地塊的征收符合上述法條所列的情形，一審法院認定該項目符合公共利益的需要準確合理。
對于是否符合四規(guī)劃一計劃的問題，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第九條之規(guī)定，西秀區(qū)政府應(yīng)當向法院提供市、縣級人民代表大會常務(wù)委員會批準的市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展上一年度的計劃。在其未提交相關(guān)證據(jù)的情形下，一審法院據(jù)此認定其在該問題上存在違法并無不當。
對于19號征收決定作出的程序是否合法的問題，經(jīng)二審法院審查，涉案征收決定的作出在以下幾個方面違反了法定程序。
首先，根據(jù)西秀區(qū)政府提交的〔2017〕702號《關(guān)于對西秀區(qū)2018年城中村棚戶區(qū)改造項目（關(guān)腳片區(qū)、頭鋪片區(qū)、虹軸片區(qū)）立項的批復》，該批復作出時間為2017年12月31日，明顯晚于征收決定作出的時間，違反了征收決定作出的合理順序和步驟，屬于程序錯誤。
其次，《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條第二款規(guī)定，作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當足額到位、專戶專儲、?？顚Ｓ?。本案中，政府部門未提供任何證據(jù)證明涉案征收補償費用已實現(xiàn)了足額到位、專戶專儲，因此，一審法院認定西秀區(qū)政府沒有實現(xiàn)征收補償費用足額到位、專戶專儲、?？顚Ｓ?，屬于違法的認定也無不當。
綜上，二審法院認為涉案征收決定的作出違反了重大法定程序，應(yīng)當予以撤銷。但是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項之規(guī)定，行政行為依法應(yīng)當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。本案涉案征收項目為安順市西秀區(qū)棚戶改造項目，是政府重要的安居保障性工程，公益屬性明顯，一旦撤銷將會損害更大的公共利益，因此，在綜合考慮涉案征收項目的性質(zhì)、實施進度、被征收區(qū)域?qū)傩缘惹樾魏?，認為涉案征收決定應(yīng)當確認違法。王賢武請求撤銷19號征收決定的理由不充分，不予支持。一審判決認定事實基本清楚，但適用法律不當，依法予以改判。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項、第八十九條第一款第（二）項之規(guī)定，判決：一、撤銷一審行政判決；二、確認西秀區(qū)政府針對王賢武作出的19號征收決定違法。
再審申請人王賢武向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政判決，撤銷西秀區(qū)政府作出的19號征收決定。主要理由為：（一）王賢武有新的證據(jù)證明其房屋所在的土地為集體土地，原審法院以貴州省人民政府56號批復將集體土地征收為國有土地的認定是錯誤的。王賢武已針對56號批復向貴州省人民政府申請行政復議，貴州省人民政府于2019年5月6日作出黔府行復駁字〔2019〕14號《駁回行政復議申請決定書》（以下簡稱14號復議決定）認為，2019年4月25日，西秀區(qū)政府出具了《關(guān)于董天勇等38人的土地位置不在西秀區(qū)2006年第三批次批準范圍內(nèi)的情況》，確認該批復不涉及王賢武的土地。由此可以看出，王賢武的土地還是屬于集體土地，一、二審法院認定案涉土地的性質(zhì)錯誤。（二）二審法院認為撤銷19號征收決定將損害重大公共利益，因此確認19號征收決定違法，但鑒于王賢武的土地屬于集體土地，本案適用《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的程序?qū)ν踬t武的房屋實施征收，違反了我國根本的土地制度，19號征收決定應(yīng)予撤銷。一、二審法院認定事實和適用法律均錯誤。
西秀區(qū)政府提交答辯意見稱，（一）19號征收決定所征收土地系經(jīng)過貴州省人民政府批準征收為國有，作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，程序合法。（二）西秀區(qū)政府所作19號征收決定，系建立在依法進行房屋調(diào)查登記通告、補償安置方案征求意見的通告、摸底調(diào)查、聽證、社會風險評估，公布征收補償方案并征求公眾意見等客觀事實的基礎(chǔ)上，案涉征收決定即便在征收程序上存在程序瑕疵或程序不完善之處，也不應(yīng)當撤銷。（三）二審判決事實認定清楚，適用法律正確，應(yīng)予以維持。案涉征收決定被撤銷將會損害更大的社會公共利益。（四）安順市西秀區(qū)自然資源局出具的《關(guān)于麒麟村、頭鋪村董天勇、王二國等38人訴訟案件及行政復議調(diào)查的情況說明》可知，《西秀區(qū)政府關(guān)于董天勇等38人的土地位置不在西秀區(qū)2006年第三批次批準范圍內(nèi)的情況》系調(diào)查情況有誤，導致數(shù)據(jù)不清，王賢武案涉房屋土地位置是在批復范圍內(nèi)，王賢武的再審理由不成立。
王賢武向本院提交了以下新的證據(jù)：貴州省人民政府于2019年5月6日作出的14號復議決定，擬證明王賢武的案涉房屋不在56號批復范圍內(nèi)，案涉土地仍系集體土地。
西秀區(qū)政府向本院提交了以下新的證據(jù)：1.《關(guān)于麒麟村、頭鋪村董天勇、王二國等38人訴訟案及行政復議的情況說明》和征收紅線圖、頭鋪村39戶房屋坐落位置示意圖，擬證明嚴達興、吳發(fā)明的房屋不在56號批復范圍內(nèi)，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會的案涉房屋在56號批復范圍內(nèi)；2.貴州省安順市中級人民法院（2019）黔04行初164號行政判決書，擬證明即便存在少批多用的情形，貴州省人民政府的14號復議決定作為證據(jù)后，其他同案發(fā)回重審案件的生效行政判決已認定被征收房屋不在批復范圍內(nèi)，但屬于征收紅線范圍內(nèi)，19號征收決定違反法定程序，但撤銷會損害公共利益，故應(yīng)確認違法，不予撤銷；3.視頻資料（光盤），擬證明當前被征收房屋片區(qū)現(xiàn)狀，被訴征收決定符合公共利益的需要；4.安順市西秀區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要，安順市“十三五”棚戶區(qū)改造專項規(guī)劃（2016-2020），及（2019）黔04行初164號行政判決書中25-29號證據(jù)，擬證明被訴19號征收決定符合“四規(guī)劃一計劃”。
經(jīng)庭審質(zhì)證，西秀區(qū)政府對王賢武舉示的14號復議決定的真實性無異議，但對其證明目的不予認可，并認為經(jīng)過再次核實后，因調(diào)查情況有誤，數(shù)據(jù)不清，導致在復議程序中出具的情況說明有誤，應(yīng)以新出具的情況說明為準。王賢武對西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)1形式上的真實性無異議，但對其內(nèi)容的真實性和合法性不予認可；對證據(jù)2的真實性無異議，但認為該判決確認違法沒有判決撤銷是因為該案與本案是一樣的，為減輕當事人訴累，本案與其余32戶的案子都是針對同一征收決定，是可以相同適用的；對證據(jù)3的真實性無異議，但對其合法性、關(guān)聯(lián)性不認可；對證據(jù)4有異議，認為不符合新證據(jù)要求，不能作為本案裁判依據(jù)。
本院認為，王賢武提交的14號復議決定，證據(jù)形式真實、合法，與本案具有一定關(guān)聯(lián)性，能夠反映王賢武等人對56號批復申請行政復議的情況，但西秀區(qū)政府已舉示新的證據(jù)推翻該復議決定所認定的內(nèi)容，故無法達到王賢武的證明目的。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)1中的情況說明載明的內(nèi)容能夠反映之前訴訟和復議期間出具的情況說明與實際情況不符，并由西秀區(qū)自然資源局組織相關(guān)部門和當事人代表進行再次核實的過程，與征收紅線圖、房屋坐落位置示意圖標注的內(nèi)容相互印證，能夠證明包括王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會、吳發(fā)明、嚴達興在內(nèi)的38戶房屋均在19號征收決定確定的征收紅線范圍內(nèi)，其中嚴達興、吳發(fā)明等12戶的房屋不在56號批復范圍內(nèi)，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會等26戶的房屋在56號批復范圍內(nèi)。同時，根據(jù)房屋坐落位置示意圖標注的征收紅線圖和56號批復范圍，能夠反映19號征收決定所確定的征收范圍內(nèi)集體土地上的房屋，絕大部分未在56號批復范圍內(nèi)。該組證據(jù)真實、合法，與本案具有關(guān)聯(lián)性，予以采信。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)2，能夠反映同片區(qū)其他被征收人對19號征收決定提起訴訟及法院裁判的情況，但該案裁判結(jié)果與本案二審判決裁判結(jié)果一致，而本案已啟動再審對19號征收決定的合法性進行審查，故無法達到其證明目的。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)3，與案涉征收項目是否符合公共利益不具有關(guān)聯(lián)性，不予采信。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)4，不符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”要求，本院不予接納。
庭審中，本院對案涉征收項目推進情況進行了核實，西秀區(qū)政府庭審中稱因受貸款政策影響存在資金缺口，導致案涉征收項目已暫緩推進，被訴19號征收決定涉及505戶，已簽訂補償協(xié)議100余戶，但實際拆除房屋較少。王賢武對案涉征收項目推進情況及房屋拆除現(xiàn)狀無異議。
為查明撤銷19號征收決定是否會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，本院結(jié)合庭審中當事人雙方的訴辯意見，責令西秀區(qū)政府庭后提交案涉征收項目的資金投入、簽約情況，案涉征收項目現(xiàn)狀和推進計劃等證據(jù)。西秀區(qū)政府庭后提交了關(guān)于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說明、西秀區(qū)頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造高清影像圖、西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目融資進度匯總表、房屋調(diào)查摸底報告統(tǒng)計匯總表、簽約兌付金額匯總情況、頭鋪卡口投入資金情況（北四號路投入支付情況、永鑫房開支付明細表、頭鋪三角花園付款明細）等相關(guān)證據(jù)。
西秀區(qū)政府提交的該組證據(jù)材料顯示，（一）西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項目于2014年納入全國城市棚戶區(qū)改造計劃，包括頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項目（一期三角花園、頭鋪卡口）；2017年頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項目（二期），即本案被訴征收決定涉及的征收項目。因城市公共道路交通建設(shè)需要，一期項目已于2014年完成該片區(qū)房屋征收、補償安置及市政道路、公共設(shè)施建設(shè)工作。一期項目已完成征收503戶。二期項目紅線范圍內(nèi)摸底計劃征收改造518戶，其中頭鋪村213戶，麒麟社區(qū)居委會305戶。二期項目紅線范圍已簽約117戶，征收補償款實際兌付92戶，使用安置房源67套。（二）項目資金投入情況，包括房屋拆遷補償費用、相關(guān)工程建設(shè)費用（頭鋪麒麟如意廣場地塊投資、頭鋪卡口地塊投資、頭鋪安置房小區(qū)建設(shè)投資）。（三）項目開展情況及下一步工作計劃。由于國家金融政策發(fā)生變化，融資收緊，導致項目融資難，銀行已批準未放款的資金不再發(fā)放。西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目融資進度匯總表顯示：頭鋪片區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目計劃改造505戶；改造方式為貨幣安置85戶、實物安置420戶，該項目與另兩個項目共擬申貸規(guī)模140,000萬元，因受政策影響，該筆業(yè)務(wù)已取消。二期項目房屋征拆所需的安置房正在有序建設(shè)，下一步將同步配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸收開發(fā)企業(yè)參與該棚戶區(qū)改造。（四）被訴19號征收決定被撤銷導致社會公共利益受損的具體表現(xiàn)，包括制約城市發(fā)展；前期項目內(nèi)建設(shè)投入的資金得不到有效收回；已經(jīng)完成建設(shè)的廣場、市政道路，已經(jīng)完成征收補償安置的家庭及正在建設(shè)的安置房將嚴重受到影響；存在重大公共安全隱患等。
除“2007年1月26日，貴州省人民政府以56號文件，批復同意將西秀區(qū)東關(guān)辦事處麒麟村、頭鋪村的集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時批準將該集體農(nóng)用地、兩村的集體建設(shè)用地及集體未利用地征收為國有，作為西秀區(qū)2006年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地”以外，本院對一、二審查明的其他事實予以確認。
本院另查明，西秀區(qū)政府作出的19號征收決定所確定的征收范圍內(nèi)均為集體土地上的房屋，且絕大部分集體土地未經(jīng)省級人民政府批準征收為國有，雖有小部分在貴州省人民政府作出的56號批復范圍內(nèi)，但并未按集體土地征收法定程序組織實施征收和補償。其中，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會、吳發(fā)明、嚴達興的房屋均在19號征收決定所附西秀區(qū)頭鋪麒麟臨街城市棚戶區(qū)改造項目擬改造紅線范圍內(nèi)，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會的房屋在56號批復范圍內(nèi)，吳發(fā)明、嚴達興的房屋未在56號批復范圍內(nèi)。
本院認為，本案的爭議焦點為：（一）19號征收決定對集體土地上房屋實施征收是否具有法律依據(jù)。（二）19號征收決定是否應(yīng)予撤銷。
（一）關(guān)于19號征收決定對集體土地上房屋實施征收是否具有法律依據(jù)的問題。
我國土地性質(zhì)分為國有土地和集體土地。因土地性質(zhì)不同，行政機關(guān)實施征收時所適用的征收程序受不同的法律、法規(guī)調(diào)整。國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國法律法規(guī)，二者在征收主體、征收對象、征收程序、征收補償安置內(nèi)容和方式等方面均存在明顯區(qū)別。從征收主體看，國有土地上房屋征收主體由市、縣級人民政府作出征收決定；集體土地征收需省級人民政府或國務(wù)院批準，由市、縣級人民政府予以公告并組織實施。從征收對象看，國有土地上房屋征收針對的是房屋，國有土地使用權(quán)一并征收，即“地隨房走”；集體土地征收針對的是土地，地上房屋隨集體土地一并收回，即“房隨地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況。從征收程序看，國有土地上房屋征收主要依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的程序進行；而集體土地征收主要依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定的程序進行。從征收補償安置的內(nèi)容、方式來看，國有土地上房屋征收主要是通過評估的方式確定被征收房屋的價值，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條和第二十五條確定的項目進行補償；而集體土地征收涉及土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償標準以及住房安置等，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十七條規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市確定。因此，行政機關(guān)針對不同征收對象實施征收時，應(yīng)當區(qū)分土地性質(zhì)適用不同的征收程序。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十五條第一、二款“征收下列土地的，由國務(wù)院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案?！钡囊?guī)定，集體土地征收需由省級人民政府或國務(wù)院批準。本案中，19號征收決定確定的征收范圍涉及兩類土地。一是絕大部分未取得省級人民政府征地批復的集體土地，對此，西秀區(qū)政府直接按國有土地上房屋征收的程序?qū)w土地實施征收，已超越法定職權(quán)且缺乏法律依據(jù)。原審法院認定貴州省人民政府作出的56號批復將19號征收決定涉及的集體土地征收為國有，與本院查明的事實不符，屬認定事實不清，應(yīng)予糾正。二是少部分在省級人民政府征地批復范圍的土地。根據(jù)已查明的事實，該部分土地雖經(jīng)56號批復批準征收為國有，但此前并未進行土地征收程序，西秀區(qū)政府直接實施房屋征收，誤將國有土地上房屋征收程序適用于集體土地征收，屬適用法律錯誤。退一步講，即便按照《國有土地上房屋征收與補償條例》相關(guān)規(guī)定對已獲得省級人民政府征地批復部分實施征收，被訴19號征收決定也存在二審法院所認定的違反重大法定程序的問題，即存在不符合經(jīng)批準的市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，棚戶區(qū)改造項目立項時間晚于征收決定作出時間，違反征收決定作出的合理順序和步驟，征收補償費用未足額到位等問題。故，西秀區(qū)政府所作19號征收決定超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)。原審判決認定事實不清，適用法律錯誤。
關(guān)于西秀區(qū)政府辯稱案涉征收范圍已納入城市規(guī)劃區(qū)，可以參照適用《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當扣除已經(jīng)取得的土地補償費”的規(guī)定，按國有土地上房屋征收程序?qū)嵤┱魇盏囊庖?。本院認為，一方面，該司法解釋的規(guī)定主要適用于已經(jīng)實施的集體土地征收程序中，因行政機關(guān)的原因?qū)е挛醇皶r對集體土地上房屋及不動產(chǎn)進行補償，且補償時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)的情形，其目的是為了充分保障被征收土地農(nóng)民的補償權(quán)益；另一方面，該司法解釋的規(guī)定僅指對被征收人進行補償時可以參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償?shù)臉藴?，但征收程序仍然?yīng)當經(jīng)過法定的集體土地征收程序進行。故西秀區(qū)政府辯稱的理由不能成立，本院不予支持。
（二）關(guān)于19號征收決定是否應(yīng)予撤銷的問題。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當?shù)??！钡谄呤臈l第一款規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應(yīng)當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的?！备鶕?jù)前述規(guī)定，人民法院對行政行為的合法性進行判斷后，對案件作出最終處理時，還需考慮平衡依法行政原則和行政相對人信賴利益及國家利益、社會公共利益的保護。
公共利益屬于抽象的法律概念，在行政征收領(lǐng)域的個案中往往呈現(xiàn)出不同目的和表現(xiàn)形式。因行政行為具有公定力，人民法院對征收決定進行司法審查時，行政機關(guān)往往已開展了具體的征收工作，且多以推進征收工作進度、服務(wù)地方發(fā)展大局、涉及面較廣等作為涉及公共利益的理由。但人民法院在司法審查中不宜簡單將該類事由歸入公共利益的法定范疇，而應(yīng)考慮撤銷征收決定是否將真正損害公共利益及是否具備撤銷征收決定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。一般而言，在征收范圍內(nèi)的大多數(shù)當事人已經(jīng)達成補償協(xié)議，或者多數(shù)已實際履行的情況下，可以判決確認征收決定違法，但不撤銷征收決定，這樣既避免已穩(wěn)定的征收法律關(guān)系出現(xiàn)新的矛盾，又有利于保護當事人合法權(quán)益，平衡二者之間的沖突，進而實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。相反，在征收決定尚未具體實施，或者雖已啟動實施但因各種原因而停滯的情況下，則可以予以撤銷。本案中，結(jié)合西秀區(qū)政府提交的相關(guān)證據(jù)材料，本案具有如下特點：第一，案涉征收項目推進困難。西秀區(qū)政府提交的關(guān)于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說明、西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目融資進度匯總表、房屋調(diào)查摸底報告統(tǒng)計匯總表等顯示，案涉征收項目計劃征收改造518戶，已簽約117戶，實際兌付92戶征收補償款，使用安置房源67套。西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目融資進度匯總表顯示，包含頭鋪片區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目在內(nèi)的三個項目申請貸款140,000萬元的業(yè)務(wù)，因受政策影響已取消。再根據(jù)庭審核實的情況，進一步印證了西秀區(qū)政府作出19號征收決定后，案涉征收決定紅線范圍內(nèi)，大多數(shù)被征收人并沒有簽訂征收補償協(xié)議，簽約率低，因資金缺口大，導致項目無法繼續(xù)推進，已經(jīng)停滯較長時間。第二，案涉征收項目范圍內(nèi)實際拆除房屋較少。如前所述，因案涉征收項目推進困難，而實際簽約并兌付的戶數(shù)并不多。結(jié)合西秀區(qū)政府提交的影像圖可以看出，實際被拆除的房屋較少，西秀區(qū)政府在庭審中也陳述簽訂補償協(xié)議的房屋并未全部拆除。第三，案涉征收項目無明確推進計劃。西秀區(qū)政府提交的關(guān)于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說明顯示，案涉征收項目工作計劃表現(xiàn)為同步配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸收開發(fā)企業(yè)參與該棚戶區(qū)改造，均系宏觀的計劃和打算，并無針對性解決當前案涉征收項目停滯困境的具體方案和舉措。第四，就社會效果來看，判決撤銷西秀區(qū)政府作出的19號征收決定，既有利于保護當事人的合法權(quán)益，又有利于化解項目久拖不決的困境。因此，本案被訴19號征收決定具備撤銷的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
關(guān)于西秀區(qū)政府辯稱撤銷19號征收決定會導致公共利益嚴重受損的意見。經(jīng)查，西秀區(qū)政府所稱公共利益嚴重受損，主要體現(xiàn)在制約城市交通發(fā)展、前期項目建設(shè)投入的資金得不到有效收回、存在重大公共安全隱患等方面。本院認為，盡管當?shù)乜陀^存在改善城市交通、改善人居環(huán)境和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要，但不足以證實其不經(jīng)過法定的省級人民政府審批即進行集體土地征收的正當性和緊迫性，且案涉征收項目因資金缺口導致停滯后，西秀區(qū)政府至今未提供項目繼續(xù)推進的有效方案和計劃。而西秀區(qū)政府根據(jù)本院責令其庭后提交的前期項目建設(shè)投入的資金情況，也主要是針對2014年啟動并實際完成的一期征收項目，其涉及的三角花園、麒麟廣場、頭鋪卡口建設(shè)均已建成，與本案被訴征收決定涉及事項并無直接的關(guān)聯(lián)性。而案涉征收決定涉及已簽訂補償協(xié)議和實際拆除房屋較少，撤銷征收決定對其影響也較小。此外，征收決定是否被撤銷與案涉被征收房屋是否存在公共安全隱患并無直接聯(lián)系。故西秀區(qū)政府現(xiàn)有證據(jù)并不足以證明撤銷19號征收決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害。西秀區(qū)政府的該辯稱理由不能成立，本院不予支持。
綜上所述，西秀區(qū)政府所作19號征收決定，超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)，西秀區(qū)政府并未提供足夠證據(jù)證明撤銷案涉征收決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，被訴征收決定具備撤銷的現(xiàn)實基礎(chǔ)。一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤，應(yīng)予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（四）項、第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷貴州省高級人民法院（2018）黔行終2293號行政判決和貴州省安順市中級人民法院（2018）黔04行初115號行政判決；
二、撤銷貴州省安順市西秀區(qū)人民政府于2017年8月8日作出的西府房征決〔2017〕19號《關(guān)于西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項目紅線范圍內(nèi)房屋征收決定書》。
一、二審案件受理費共計100元，由貴州省安順市西秀區(qū)人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 王海峰
審判員 張昊權(quán)
審判員 樂 敏
二〇二〇年九月二十九日
法官助理張林波
書記員程怡