深圳市律師協(xié)會
律師辦理城市更新項目土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實業(yè)務(wù)操作指引
第一章 概述
第一條 目的意義
廣東省“三舊”改造綱領(lǐng)性文件《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》中將“明晰產(chǎn)權(quán)，保障權(quán)益”作為基本原則之一，要求調(diào)查摸清“三舊”現(xiàn)狀，做好“三舊”土地的確權(quán)登記工作；屬于“三舊”改造的房屋和土地，未經(jīng)確權(quán)、登記，不得改造；正確處理“三舊”改造過程中的經(jīng)濟、法律關(guān)系，切實保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定。
深圳城市更新政策法規(guī)體系中，土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實是深圳市拆除重建類城市更新項目審批流程中兩項核心基礎(chǔ)性工作。由于深圳在過去短短40余年復(fù)雜的土地制度變遷以及房屋產(chǎn)權(quán)登記政策存在與眾不同的地方特色，無論是剛剛接觸城市更新法律服務(wù)的律師同行，還是經(jīng)驗尚不成熟的參與城市更新項目活動的市場主體，對于土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實都存在部分概念上的識別困境和操作疑問。
作為深圳市律師協(xié)會首屆城市更新法律專業(yè)委員會，我們編制本操作指引的初衷在于：一方面為新入行法律從業(yè)者提供簡要指引，另一方面為客戶提供土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實過程中存在的若干法律風(fēng)險分析和防控實操建議。故本操作指引將就土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實兩項工作涉及的基本概念和特殊的政策規(guī)定進行簡要介紹，結(jié)合深圳市現(xiàn)行城市更新法律法規(guī)規(guī)定和政策要求，就主要工作流程附帶相關(guān)圖表進行解釋說明。另外，本操作指引以問題為導(dǎo)向，就律師同行提供相關(guān)法律服務(wù)需注意的若干要點問題進行介紹；以服務(wù)客戶為宗旨，就各類市場主體可能面臨的相關(guān)爭議糾紛如何解決提供簡要法律分析和處理建議。
第二條 編制思路
土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實兩項工作涉及很多基礎(chǔ)性政策概念和術(shù)語，按照偏重于實操的原則，這些概念和術(shù)語背后存在的法學(xué)理論基礎(chǔ)我們不過于深究探討，僅就關(guān)鍵概念術(shù)語的來源和分類進行簡述。
盡管本操作指引著重于實務(wù)操作介紹，但對于部分存在制度空白問題，如歷史違建物業(yè)權(quán)利人核實利害關(guān)系人權(quán)利救濟問題進行合理理論探討，以期為城市更新法規(guī)政策的不斷完善提供基礎(chǔ)性論證。
城市更新業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，考慮到深圳市各區(qū)城市更新政策因為“強區(qū)放權(quán)”的原因部分存在“一區(qū)一策”特點，部分工作流程可能以市級政策為指導(dǎo)，并以某區(qū)具體實務(wù)操作為樣本進行介紹。
第三條 編制依據(jù)
考慮到土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實兩項工作法律法規(guī)政策變遷較大，相關(guān)政策時效性較強，本操作指引以最新有效的法律、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件和主管部門的政策文件為依據(jù)，主要如下：
（一）《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》（深圳市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第228號）；
（二）《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令第290號）；
（三）《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》（深府〔2012〕1號）；
（四）《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》（深規(guī)土規(guī)〔2018〕15 號）；
（五）《深圳市拆除重建類城市更新單元舊屋村范圍認(rèn)定辦法》（深規(guī)土規(guī)〔2018〕1 號）
（六）《關(guān)于加強房地產(chǎn)登記歷史遺留問題處理工作的若干意見》（深府〔2010〕66 號）
（七）《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實施管理規(guī)定》（深府辦規(guī)〔2018〕11 號）；
（八）《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規(guī)定》（深規(guī)劃資源規(guī)〔2019〕4 號）；
（九）《市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于做好城市更新項目歷史遺留違法建筑物業(yè)權(quán)利人核實有關(guān)工作的通知》（深規(guī)劃資源〔2021〕508 號）。
第四條 指引約束力
本操作指引作為業(yè)務(wù)參考性文件，不具有強制性，不應(yīng)作為評價具體工作成效相關(guān)工作內(nèi)容、方式及成果的依據(jù)。即使本操作指引使用了“應(yīng)當(dāng)”“必須”等表述，也僅是表達(dá)建議程度的不同。相關(guān)建議僅供律師同行和客戶在解決具體實務(wù)時進行參考，不應(yīng)理解為法律顧問未如此操作即屬執(zhí)業(yè)過失或重大錯誤。
第二章 土地信息核查指引
第一節(jié) 土地信息核查范圍
第五條 拆除范圍內(nèi)“五類合法用地”
根據(jù)《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規(guī)定》第十二條規(guī)定，拆除范圍內(nèi)權(quán)屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例（以下簡稱合法用地比例）應(yīng)符合以下要求：坪山中心區(qū)范圍內(nèi)的更新單元，其合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于 50%；重點更新單元的合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于 30%；其他更新單元的合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于60%。
我國土地管理法將合法土地使用權(quán)分為兩類即國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，深圳作為全國范圍內(nèi)目前為止唯一一個全域土地國有化城市，合法土地類別受到征（轉(zhuǎn)）地政策影響而有其自身特色。具體而言，城市更新項目中前述合法土地主要有五類：
（一）國有已出讓（劃撥）用地；
（二）城中村用地；
（三）舊屋村用地；
（四）房地產(chǎn)登記歷史遺留處理用地；
（五）農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理用地。
其中，第1類“國有已出讓（劃撥）用地”包括合同產(chǎn)權(quán)用地、協(xié)議出讓用地、行政劃撥用地；第2類“城中村用地”包括非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、原農(nóng)村紅線用地等；第3類“舊屋村用地”中的“舊屋村”是指符合《深圳市拆除重建類城市更新單元舊屋村范圍認(rèn)定辦法》的特定區(qū)域用地；第4類“房地產(chǎn)登記歷史遺留處理用地”主要指符合《關(guān)于加強房地產(chǎn)登記歷史遺留問題處理工作的若干意見》規(guī)定的用地；第5類“農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理用地”是指符合深圳市兩次農(nóng)村城市化征轉(zhuǎn)地相關(guān)特殊政策法規(guī)進行處理的用地，相關(guān)政策法規(guī)主要包括“兩規(guī)”“三規(guī)”相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，即《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》《深圳市人民政府關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留產(chǎn)業(yè)類和公共配套類違法建筑的處理辦法》及其配套文件。
需要說明的是，除以上“五類合法用地”外，土地信息核查還涉及“國有未出讓用地”以及“未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)用地”，其中“未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)用地”是指未簽訂征（轉(zhuǎn)）協(xié)議用地、已簽訂征（轉(zhuǎn)）協(xié)議但土地或建筑物未作補償用地。雖然該兩類土地不計入合法用地面積及比例計算，但在土地信息核查環(huán)節(jié)也至關(guān)重要。
第六條 簡易程序處理的合法用地
根據(jù)《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》第四條規(guī)定，城市更新單元計劃批準(zhǔn)后，在開展土地信息核查和歷史用地處置前，城市更新單元拆除范圍內(nèi)土地、建筑物具備下列情形之一的，相關(guān)權(quán)利主體可向區(qū)城市更新職能部門申請核發(fā)權(quán)屬認(rèn)定的處理意見書，無需辦理規(guī)劃確認(rèn)、土地權(quán)屬證明、房屋安全鑒定、消防驗收或備案、房地產(chǎn)權(quán)屬登記等手續(xù)：
（一）屬于《關(guān)于加強房地產(chǎn)登記歷史遺留問題處理工作的若干意見》規(guī)定的處理對象且符合補辦規(guī)劃確認(rèn)文件或補辦土地權(quán)屬證明文件要求的；
（二）國有已出讓（劃撥）土地的建筑物未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)、未辦理規(guī)劃驗收手續(xù)，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《深圳市城市規(guī)劃條例》等有關(guān)規(guī)定，屬于不影響城市規(guī)劃或者影響城市規(guī)劃但尚可采取改正措施，可以補辦手續(xù)的。
經(jīng)過簡易程序處理區(qū)城市更新職能部門核發(fā)的《關(guān)于XXX城市更新單元拆除范圍內(nèi)土地、建筑物處理意見書》涉及的土地、建筑物視為權(quán)屬清晰的土地、建筑物。
第七條 拆除范圍外外部移交用地
根據(jù)《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實施管理規(guī)定》第八條規(guī)定，申報拆除重建類城市更新單元計劃時，拆除范圍內(nèi)合法用地比例不低于30%的，外部移交用地面積可按以下方式計入拆除范圍內(nèi)合法土地面積：1.手續(xù)完善的各類用地，其土地面積全部計入。2.未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)的用地，按其土地面積的55%計入。計入后的拆除范圍內(nèi)合法用地比例應(yīng)符合城市更新單元計劃申報的相關(guān)要求。計入后的合法土地面積按等面積安排于拆除范圍內(nèi)未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)的用地上。也就是部分合法用地權(quán)屬不足60%的常規(guī)城市更新項目而言，如果能夠利用外部移交用地也能用于補足合法用地面積，滿足立項“門檻”。
同時，根據(jù)《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實施管理規(guī)定》第三條規(guī)定，外部移交用地可包含以下情形：
（一）法定圖則或其他法定規(guī)劃確定的文體設(shè)施用地（GIC2）、醫(yī)療衛(wèi)生用地（GIC4）、教育設(shè)施用地（GIC5）、社會福利用地（GIC7）、公用設(shè)施用地（U）、綠地與廣場用地（G）、交通場站用地（S4）。
涉及法定規(guī)劃未覆蓋區(qū)域或因《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（以下簡稱《深標(biāo)》）調(diào)整導(dǎo)致其用地類別與現(xiàn)行用地類別不一致的，應(yīng)先取得規(guī)劃主管部門的相關(guān)意見。
（二）各區(qū)政府（含新區(qū)管委會，下同）亟需實施的道路、河道等線性工程的重要節(jié)點用地。
（三）基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)（不含一級水源保護區(qū)）手續(xù)完善的各類用地。其中現(xiàn)狀為符合基本生態(tài)控制線有關(guān)規(guī)定且與環(huán)境保護相適宜的重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、教育科研等項目用地除外。
第二節(jié) 土地信息核查流程
第八條 核查申請資料
根據(jù)《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》第五條規(guī)定，城市更新單元計劃批準(zhǔn)后，申報主體應(yīng)在城市更新單元規(guī)劃申報前向區(qū)城市更新職能部門申請對拆除范圍內(nèi)的土地信息進行核查，并提交下列材料：
（一）土地信息核查申請表；
（二）申請人身份證明；
（三）土地權(quán)屬證明材料或處理意見書；
（四）土地信息一覽表及相關(guān)圖示；
（五）土地征（轉(zhuǎn)）情況證明材料等其他必要材料。
因城市更新單元規(guī)劃統(tǒng)籌、技術(shù)誤差或計入外部移交用地等原因，申請核查范圍可與城市更新單元拆除范圍不一致。
上述申請材料中，土地權(quán)屬證明文件具體包括房地產(chǎn)證、國有土地使用證、土地使用權(quán)出讓合同、深圳市各區(qū)歷史用地遺留問題處理決定、歷史遺留違法建筑用地認(rèn)定文件、非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù)、征地返還用地批復(fù)、舊屋村認(rèn)定文件、房地產(chǎn)登記歷史遺留問題處理意見書等。另外，土地信息核查申請表、土地信息一覽表、土地權(quán)屬圖參考格式如下：
第九條 核查流程
申報主體應(yīng)在城市更新單元規(guī)劃申報前向區(qū)城市更新職能部門申請對拆除范圍內(nèi)的土地信息進行核查；
區(qū)城市更新職能部門應(yīng)當(dāng)在受理之日起 20 個工作日內(nèi)對土地權(quán)屬、用地面積等內(nèi)容進行核查，并將核查結(jié)果函復(fù)申報主體。
第十條 核查結(jié)果
區(qū)城市更新職能部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)檔案、地籍產(chǎn)權(quán)管理系統(tǒng)等記載的基礎(chǔ)資料，結(jié)合申報主體提交的申請材料完成城市更新單元拆除范圍內(nèi)土地面積、征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議簽訂及補償情況、土地權(quán)屬情況及利用現(xiàn)狀等土地信息核查，形成核查和匯總意見。具體核查結(jié)果的樣式如下：
第三節(jié) 土地信息核查法律服務(wù)注意事項
第十一條 合法用地比例計算特殊情形處理
根據(jù)《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規(guī)定》第十二條規(guī)定，合法用地比例的計算應(yīng)符合以下要求：
（一）適用于城市更新清退用地處置規(guī)定政策的清退用地，不參與合法用地比例的計算。
（二）拆除范圍內(nèi)涉及非農(nóng)建設(shè)用地與農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理用地重疊的，按照以下規(guī)則處理：
1.非農(nóng)建設(shè)用地在農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理用地處理完成前已經(jīng)劃定的，重疊部分僅按非農(nóng)建設(shè)用地計入合法用地指標(biāo)。
2.非農(nóng)建設(shè)用地在農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理用地處理完成后調(diào)入的，非農(nóng)建設(shè)用地可在拆除范圍內(nèi)另行計入合法用地指標(biāo)，無需再調(diào)整非農(nóng)建設(shè)用地方案。
3.非農(nóng)建設(shè)用地與舊屋村用地重疊的，非農(nóng)建設(shè)用地可在拆除范圍內(nèi)另行計入合法用地指標(biāo)，無需再調(diào)整非農(nóng)建設(shè)用地方案。
4.涉及城市更新外部移交公共設(shè)施用地的，按照《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實施管理規(guī)定》進行計算。
第十二條 土地信息核查結(jié)果的法律性質(zhì)
首先，土地信息核查結(jié)果批復(fù)文件中一般會明確說明有關(guān)核查結(jié)果作為該城市更新單元實施過程中規(guī)劃審批、完善土地征（轉(zhuǎn)）手續(xù)、歷史用地處置和項目地價測算的基礎(chǔ)，不作為土地性質(zhì)、權(quán)屬、面積等的證明材料。城市更新單元拆除范圍內(nèi)土地和建筑物需完善手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)盡快按照相關(guān)程序加以完善。
其次，在合法用地權(quán)屬簡易認(rèn)定程序中，區(qū)城市更新職能部門在受理之日起 20 個工作日內(nèi)進行審查，并對符合條件的核發(fā)處理意見書。取得處理意見書的土地、建筑物視為權(quán)屬清晰的土地、建筑物；土地、建筑物被調(diào)出城市更新單元計劃拆除范圍的，處理意見書自動失效。
第十三條 合法用地外的歷史用地處置
土地信息核查完成后，除前文提到的“五類合法用地”外，拆除重建范圍內(nèi)的合法用地外的未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)用地符合條件的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位在城市更新單元規(guī)劃申報時或申報前可向區(qū)城市更新職能部門申請歷史用地處置。城市更新單元進行歷史用地處置后，政府將處置土地的一定比例交由繼受單位進行城市更新，具體比例區(qū)分一般更新單元與重點更新單元分別確定（詳見下表）。需要特別注意的是，合法用地處置并不增加合法用地比例計算，僅對相應(yīng)地塊地價計算有一定影響。
第四節(jié) 相關(guān)糾紛爭議解決
第十四條 土地糾紛爭議解決主要法律依據(jù)
（一）土地管理法相關(guān)規(guī)定
《中華人民共和國土地管理法》第十四條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。
（二）民法典相關(guān)規(guī)定
《中華人民共和國民法典》第二百三十三條規(guī)定，物權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決；第二百三十四條規(guī)定，因物權(quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭議的，利害關(guān)系人可以請求確認(rèn)權(quán)利。
第十五條 土地權(quán)屬簡易認(rèn)定權(quán)利救濟問題
（一）關(guān)于申請人權(quán)利救濟
關(guān)于城市更新單元拆除范圍內(nèi)土地、建筑物權(quán)屬認(rèn)定程序，《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》只作了簡單的規(guī)定。對于符合規(guī)定條件的，核發(fā)處理意見書，對于不符合條件的，沒有作出明確規(guī)定。如果權(quán)力主體申請核發(fā)處理意見書的行為沒有獲得城市更新職能部門的行政確認(rèn)，那么權(quán)力主體是否還有其他救濟手段？
是否存在行政復(fù)議或者行政訴訟的救濟途徑。我們認(rèn)為，相關(guān)權(quán)利主體依法不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟，理由如下：上述土地、建筑物權(quán)屬認(rèn)定特指區(qū)城市更新職能部門基于城市更新活動的需要，依據(jù)權(quán)利主體的申請對符合特定范圍、特定情形的土地、建筑物作出簡易權(quán)屬處理的行政行為。區(qū)城市更新職能部門對權(quán)利主體的申請不作處理的行政不作為行為僅對城市更新活動的進一步開展產(chǎn)生影響，對相關(guān)權(quán)利主體特定范圍內(nèi)的土地、建筑物的實體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)改變或影響，因此相關(guān)權(quán)利主體依法不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
是否可以通過補辦相關(guān)手續(xù)進行確權(quán)。符合上述情形的相關(guān)權(quán)利主體可向土地主管部門及房地產(chǎn)登記機構(gòu)通過補辦規(guī)劃確認(rèn)、土地權(quán)屬證明、房屋安全鑒定、消防驗收或備案、房地產(chǎn)權(quán)屬登記等手續(xù)進行確權(quán)并在此基礎(chǔ)上開展后續(xù)城市更新活動。
（二）關(guān)于利害關(guān)系人權(quán)利救濟
利害關(guān)系人是否可以提起依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。利害關(guān)系人是指除申請人之外對符合特定情形的土地、建筑物主張權(quán)利的其他當(dāng)事人。據(jù)此，權(quán)利主體取得的處理意見書的效力是其記載的土地、建筑物視為權(quán)屬清晰的土地、建筑物，即土地使用權(quán)及建筑物所有權(quán)歸申請人所有。由此可見，若申請人與利害關(guān)系人對同一不動產(chǎn)標(biāo)的的歸屬產(chǎn)生了爭議，區(qū)城市更新職能部門合法的處理意見書必然對利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)影響，因此，利害關(guān)系人可依法對區(qū)城市更新職能部門作出處理意見書的行政行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。
行政復(fù)議的被申請人或行政訴訟的被告人的身份確定問題。區(qū)城市更新職能部門核發(fā)處理意見書的行政行為，其職權(quán)來源不是法律、法規(guī)的授權(quán)，而是市規(guī)劃國土管理部門的委托，是基于委托作出的行政行為。因此，行政復(fù)議的被申請人或行政訴訟的被告人應(yīng)當(dāng)是市規(guī)劃土地管理部門或其轄區(qū)派出機構(gòu)。
第十六條 土地信息核查結(jié)果權(quán)利救濟問題
（一）關(guān)于行政不作為的救濟問題
申報主體對區(qū)城市更新職能部門對土地信息核查申請不予處理的行為是否可以提起行政復(fù)議或行政訴訟？我們認(rèn)為，申報主體依法不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟，理由如下：土地信息核查是區(qū)城市更新職能部門依據(jù)申請對城市更新單元拆除范圍內(nèi)的土地信息進行核查、收集、匯總的行為，其核查結(jié)果可作為該城市更新單元實施過程中規(guī)劃審批、完善土地征（轉(zhuǎn)）手續(xù)、歷史用地處置和項目地價測算的基礎(chǔ)，但不作為土地性質(zhì)、權(quán)屬、面積等的證明材料。因此，該不作為行為對申報主體的實際權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，依法不屬于行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍。
（二）關(guān)于行政作為的救濟問題
申報主體對區(qū)城市更新職能部門作出《土地信息核查意見的復(fù)函》的行為不服，是否可以提起行政復(fù)議或行政訴訟？我們認(rèn)為，申報主體依法不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟，理由如下：《土地信息核查意見的復(fù)函》的內(nèi)容僅涉及各類土地信息，不涉及土地權(quán)利歸屬，屬于告知性復(fù)函，對申報主體的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。因此，依法不屬于行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍。
第三章 物業(yè)權(quán)利人核實指引
第一節(jié) 物業(yè)權(quán)利人核實工作的必要性
第十七條 物業(yè)權(quán)利人核實法律依據(jù)
《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》中第七條規(guī)定，城市更新項目由物業(yè)權(quán)利人、具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)（以下簡稱市場主體）或者市、區(qū)人民政府組織實施。符合規(guī)定的，也可以合作實施。該條款明確將物業(yè)權(quán)利人作為與開發(fā)商、政府并列的主體，作為城市更新中的三大主體之一。
另外，條例第三十條規(guī)定，區(qū)城市更新部門負(fù)責(zé)對物業(yè)權(quán)利人更新意愿進行核實。屬于本條例第二十五條第一款第三項規(guī)定情形的，區(qū)城市更新部門應(yīng)當(dāng)在物業(yè)權(quán)利人更新意愿核實階段組織區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察機構(gòu)、轄區(qū)街道辦事處和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位對歷史違建物業(yè)權(quán)利人進行核實，由經(jīng)核實的物業(yè)權(quán)利人與市場主體簽訂搬遷補償協(xié)議。
第十八條 物業(yè)權(quán)利人核實實踐意義
就物業(yè)權(quán)利人的核查這一工作，首先在城市更新中屬于“城市更新單元計劃制定”。物業(yè)權(quán)利人的核查實際上是確立了城市更新意愿征集的主體和搬遷補償安置的對象。
物業(yè)權(quán)利人核實是城市更新項目范圍內(nèi)物業(yè)進行物業(yè)權(quán)利人核實，核實結(jié)果用于城市更新項目搬遷補償協(xié)議簽訂資格的確認(rèn)。建筑物信息核查本身并非是確權(quán)的過程，其結(jié)果也不能作為建筑物權(quán)屬證明，但實操中通常認(rèn)為核查結(jié)果對建筑物的確權(quán)有較大的參考意義。
第二節(jié) 核查物業(yè)性質(zhì)分類
第十九條 產(chǎn)權(quán)登記類房屋
（一）紅本商品房
已取得房地產(chǎn)證，并具有完全產(chǎn)權(quán)的建筑物
（二）非市場商品房（綠本房）
一類是“政策性住房”，如各類保障房、經(jīng)濟適用房等。另一類則屬于“歷史遺留違法建筑”，通過政策規(guī)定獲得限制轉(zhuǎn)讓的房屋。
（三）歷史違建
1.住宅類歷史遺留違法建筑（含小產(chǎn)權(quán)房以及有證物業(yè)加擴建的部分），即原村民或非原村民非法或未經(jīng)批準(zhǔn)在國有土地或原農(nóng)村用地紅線內(nèi)外新建、改建、擴建的私房。
2.生產(chǎn)經(jīng)營性歷史遺留違法建筑，包括廠房類、倉儲類歷史遺留違法建筑。
3.商業(yè)、辦公類歷史遺留違法建筑，是指實際用于商業(yè)批發(fā)與零售、商業(yè)性辦公、服務(wù)（含餐飲/娛樂）、旅館、商業(yè)性文教體衛(wèi)等營利性用途的建筑物及生活配套設(shè)施。
4.公共配套類歷史遺留違法建筑，是指實際用于非商業(yè)性文教體衛(wèi)、行政辦公及社區(qū)服務(wù)等非營利性用途的建筑物及生活配套設(shè)施。
5.以上多種用途結(jié)合的歷史遺留違法建筑。
第三節(jié) 物業(yè)權(quán)利人核實流程
第二十條 核查資料
房產(chǎn)證（包括房地產(chǎn)證、房屋所有權(quán)證、房屋共有權(quán)保持證、國有土地使用證）、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、歷史遺留申報回執(zhí)、“兩規(guī)”回執(zhí)、房屋轉(zhuǎn)讓合同/協(xié)議、繼承/遺囑公證文書、司法裁判文書等。
針對有房產(chǎn)證的業(yè)主，應(yīng)帶齊有效身份證明（身份證、香港身份證、回鄉(xiāng)證、護照、臺胞證等）。如無法親自到場辦理，需委托代理人辦理相關(guān)事項的，需出具委托書，并且提供簽署授權(quán)委托書的同步錄像視頻資料。如未滿十八周歲需要由合法監(jiān)護人辦理，提供戶口本、婚姻證明、監(jiān)護人公證書等資料。
針對沒有房產(chǎn)證的業(yè)主，需準(zhǔn)備好普查或“兩規(guī)”回執(zhí)（即歷史遺留申報回執(zhí)）、購房發(fā)票、房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、村鎮(zhèn)住宅建筑許可證、建設(shè)工程項目施工許可證、開工證、離婚財產(chǎn)分割公證書等。
第二十一條 核查流程
從實務(wù)的角度來看，在《深圳市經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》出臺之前，深圳范圍內(nèi)城市更新項目對更新范圍內(nèi)建筑物進行確權(quán)的，對于未取得合法產(chǎn)權(quán)證書的建筑物在與開發(fā)商簽署拆遷補償安置協(xié)議前須進行權(quán)屬核查，即由建筑物所在地的街道辦事處核查建筑物的權(quán)利人。按操作慣例，街道辦在核查權(quán)利人時，一般會先要求村股份公司對建筑物的權(quán)利人進行蓋章確認(rèn)，同時部分街道辦會查詢“兩規(guī)系統(tǒng)”的申報權(quán)利人并進行比對，這兩項即為街道辦出具核查初步結(jié)果的重要依據(jù)。街道辦公示核查的初步結(jié)果后，如有其他人對該結(jié)果提出異議的，這時候街道辦則會查閱建筑物的相關(guān)材料。此時，街道辦一般會根據(jù)異議方提供的材料、建筑物的相關(guān)材料，同時再次詢問村股份公司及居委會的意見，最后綜合判定建筑物的權(quán)利人。但2021年3月22日發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》中，已明確規(guī)定了“區(qū)城市更新部門負(fù)責(zé)對物業(yè)權(quán)利人更新意愿進行核實。屬于本條例第二十五條第一款第三項規(guī)定情形的，區(qū)城市更新部門應(yīng)當(dāng)在物業(yè)權(quán)利人更新意愿核實階段組織區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察機構(gòu)、轄區(qū)街道辦事處和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位對歷史違建物業(yè)權(quán)利人進行核實，由經(jīng)核實的物業(yè)權(quán)利人與市場主體簽訂搬遷補償協(xié)議。”9月27日深圳發(fā)布的《關(guān)于做好城市更新項目歷史遺留違法建筑物業(yè)權(quán)利人核實有關(guān)工作的通知》再次明確了上述要求，對歷史遺留違法建筑及無證物業(yè)的確權(quán)提出了更高的要求，也將確權(quán)工作放在了更加突出的位置。
根據(jù)《深圳市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于做好城市更新項目歷史遺留違法建筑物業(yè)權(quán)利人核實有關(guān)工作的通知》有關(guān)規(guī)定，核實工作的部門為各區(qū)城市更新和土地整備部門、區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察機構(gòu)、轄區(qū)街道辦事處和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位等部門。
根據(jù)龍崗區(qū)、龍華區(qū)、寶安區(qū)發(fā)布的歷史違建權(quán)利人核實工作流程，三個區(qū)域?qū)ι陥罅鞒痰囊蠡鞠嗤从缮陥笾黧w向轄區(qū)街道辦提出申請，街道辦受理申請并向區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局征求意見，區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局對項目范圍內(nèi)已完成歷史遺留違法建筑處理情況出具意見，街道辦根據(jù)區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局意見組織核實工作，核實工作完成后街道辦公示結(jié)果，公示部門形成核實情況公示表公示，公示時間不少于10個自然日；公示期間相關(guān)主體就核實結(jié)果提出異議的，公示部門應(yīng)當(dāng)自公示結(jié)束之日起10個工作日內(nèi)完成公示異議處理，并書面告知異議主體處理結(jié)果；公示異議處理完成后，區(qū)城市更新和土地整備部門應(yīng)在區(qū)政府網(wǎng)站將歷史違建物業(yè)權(quán)利人核實情況匯總表予以公布。
根據(jù)目前區(qū)級（龍崗、龍華、寶安）公布的核實工作流程，核實流程如下：
（一）核實階段：更新項目進入更新意愿核實階段
（二）申請?zhí)崞穑荷暾埲嘶蛏陥笾黧w就建筑物情況向街道辦提出核實申請
（三）申請受理：轄區(qū)街道辦受理申請，并啟動核實程序
（四）部門意見出具：轄區(qū)街道辦向區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局征求意見，區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局需出具書面意見
（五）核實階段：轄區(qū)街道辦根據(jù)區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局的意見，梳理建筑物情況，并組織原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位組織進行核實工作
（六）結(jié)果公示：完成核實工作后，轄區(qū)街道辦公示核實結(jié)果。公示內(nèi)容需在項目現(xiàn)場、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位、轄區(qū)街道辦事處、區(qū)政務(wù)網(wǎng)站進行公示，并在深圳商報或深圳特區(qū)報，以及深圳僑報進行公示
（七）異議期及備案：公示期內(nèi)未收到意見或者有關(guān)異議經(jīng)核實不成立的，轄區(qū)街道辦應(yīng)自公示期滿或異議處理完畢之日起10個工作日內(nèi)將核實結(jié)果報送更新局備案
（八）告知申請人：公示期滿后，相關(guān)核實結(jié)果告知申請人。
第二十二條 核查結(jié)果
核查結(jié)果公示完成后，區(qū)城市更新和土地整備部門應(yīng)在區(qū)政府網(wǎng)站將歷史違建物業(yè)權(quán)利人核實情況匯總表予以公布。
第四節(jié) 物業(yè)權(quán)利人核實法律服務(wù)注意事項
第二十三條 登記權(quán)利人與實際權(quán)利人不一致
在實務(wù)中，存在禁止轉(zhuǎn)讓的商品房（綠本房）買賣的情況，登記的權(quán)利人與實際的權(quán)利人不一致，這會給核實物業(yè)權(quán)利人帶來很大的困難。同時在處理上述問題中，面臨房屋交付及房產(chǎn)證注銷需不同的主體配合，給后面拆遷補償帶來很大的不確定性。甚至有些登記的權(quán)利人以綠本房買賣合同無效為由，向人民法院提起訴訟請求返還房屋，這樣一來無疑會給物業(yè)權(quán)利人核實工作造成嚴(yán)重阻礙。
第二十四條 未完善房改手續(xù)房屋
在實務(wù)中，由于房改手續(xù)未完成，存在大量員工福利房由員工實際居住占有，但是房產(chǎn)證登記在企業(yè)名下的情形，實踐中甚至還存在企業(yè)已經(jīng)注銷并且沒有繼受單位的情形，這都給未來確權(quán)及回遷補償帶來很大的問題。
第二十五條 繼承及析產(chǎn)
在實務(wù)中，歷史遺留建筑存在繼承及析產(chǎn)等問題，尤其離婚，涉及共同財產(chǎn)分割但無法落實的情況，在核實過程中存在困難。對于繼承問題，若綠本房的證載權(quán)利人已經(jīng)死亡，并且沒有留有遺囑，而該證載權(quán)利人的法定繼承人較多的情況下，則存在確權(quán)困難，需在法定繼承人內(nèi)部進行充分溝通并完善房屋繼承公證等手續(xù)。更為甚者，由于中國傳統(tǒng)的重男輕女思想影響深遠(yuǎn)，老人認(rèn)為在其去世后按照村規(guī)民俗應(yīng)當(dāng)由兒子完全繼承財產(chǎn)，因此老人也沒有留有遺囑，女兒在老人在世的時候一直沒有主張將來繼承財產(chǎn)的權(quán)利。一旦老人去世后，女兒便主張享有法定繼承權(quán)，此時子女之間存在糾紛，也給權(quán)利人核實工作造成阻礙。
第二十六條 無產(chǎn)權(quán)登記房屋轉(zhuǎn)讓
實務(wù)中，存在大量合作建房、房屋轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的建筑物均沒有產(chǎn)權(quán)登記。但是存在多次轉(zhuǎn)讓，占有房屋與原房屋出讓人均主張房屋權(quán)利，核實存在困難。
第二十七條 土地侵占
由于特殊的歷史原因，大量的深圳原住民在60、70年代逃往香港，他們在原農(nóng)村所分得的土地也因此閑置，由于在香港回歸之前香港居民想回大陸手續(xù)繁雜，因此部分逃港的原住民多年未回大陸，其閑置的土地也因此遭鄰里或親戚侵占，甚至有的已經(jīng)在土地上建房。在遇到城市更新時，由于土地的巨大增值及城市更新帶來的巨大經(jīng)濟利益，此時會因土地被侵占而引發(fā)糾紛，存在土地與建筑物“分別確權(quán)”的情形，對權(quán)利人核實工作造成較大困難。
第二十八條 “綠本房”拆除后重建
實務(wù)中存在綠本房拆除重建后，原綠本房證載權(quán)利人與新建建筑物權(quán)利人不一致的情形。此時的核實工作可能需原綠本房的證載權(quán)利人配合，對權(quán)利人核實工作無疑造成困難。
第五節(jié) 相關(guān)糾紛爭議解決
第二十九條 行政訴訟
在意愿征集過程中，由于涉及物業(yè)權(quán)利人核查并進行公示，街道辦、區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局均在職能范圍內(nèi)履行職責(zé)。如對公示信息有異議會按程序提出異議，但是對于街道辦處理公示異議的行為，一般認(rèn)為上述行為只是過程性行為不具有可訴性，但是隨著《城市更新條例》對于物業(yè)權(quán)利人核實有嚴(yán)格的規(guī)定，以及增加了區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局出具意見的程序，區(qū)土地規(guī)劃監(jiān)察局出具意見及街道辦的處理異議行為是否可以進行行政訴訟有待探討。
第三十條 民事訴訟
對于物業(yè)權(quán)利人核查過程中，涉及核查的結(jié)果，權(quán)利人可以就權(quán)屬情況提起民事訴訟，以維護合法權(quán)益，通過民事判決推翻核查結(jié)果。但是，對于一些建筑物（如沒有無產(chǎn)權(quán)的建筑物、未完成房改的房產(chǎn)），法院有可能以需行政機關(guān)確定權(quán)屬等理由，裁定駁回起訴，權(quán)利人無法通過民事訴訟獲得救濟。
第三十一條 刑事控訴
根據(jù)《城市更新條例》第六十九條規(guī)定：有關(guān)單位和個人在開展物業(yè)權(quán)利人更新意愿征集、城市更新單元計劃申報、城市更新單元規(guī)劃編制、簽訂搬遷補償協(xié)議等城市更新工作中，有欺詐、脅迫、侵犯個人隱私、偽造或者變造文件、傳播虛假信息等行為的，五年內(nèi)禁止參與城市更新活動，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時查處，責(zé)令改正，并納入誠信檔案管理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。如在物業(yè)權(quán)利人核查中，參與人存在有欺詐、脅迫、侵犯個人隱私、偽造或者變造文件、傳播虛假信息等行為的，可以追究刑事責(zé)任。受害者在上述過程中，認(rèn)為自身遭受上述行為，造成損失的，可以向公安機關(guān)報案。
第四章 附則
第三十二條 用途
本指引僅作為律師辦理城市更新項目土地信息核查和物業(yè)權(quán)利人核實業(yè)務(wù)指導(dǎo)之用。
第三十三條 法規(guī)變化
本指引根據(jù)2022年12月以前實施的法規(guī)政策的規(guī)定，和律師業(yè)務(wù)實踐制定。如果相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及政策發(fā)生變化，應(yīng)以新的規(guī)定為依據(jù)。
第三十四條 生效
本指引經(jīng)深圳市律師協(xié)會批準(zhǔn)發(fā)布后生效。
本指引由第十一屆深圳市律師協(xié)會城市更新法律專業(yè)委員會負(fù)責(zé)起草。執(zhí)筆人：
程庭剛—廣東誠公律師事務(wù)所
馬海燕—廣東卓建律師事務(wù)所
李土炎—廣東普羅米修律師事務(wù)所
龍耀蘭—廣東連越（深圳）律師事務(wù)所