玩忽職守罪與濫用職權罪的界定
張建成 白林民
[基本案情]
近年來,國家為鼓勵林業(yè)生產(chǎn),從中央財政劃撥專項基金來扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)。按照中央有關規(guī)定,申請林業(yè)貸款中央財政貼息必須符合下列條件:從事林業(yè)生產(chǎn)或符合規(guī)定的林產(chǎn)品加工業(yè)、有真實的且達到規(guī)定數(shù)額的貸款、貸款用途必須是用于林業(yè)生產(chǎn)。這一政策在很大程度上促進了林業(yè)的生產(chǎn),但是由于在實際操作中缺乏有效的監(jiān)督,使得該行業(yè)內(nèi)職務犯罪現(xiàn)象時有發(fā)生。
近日,山東省聊城茌平縣檢察院就辦理了一起在業(yè)內(nèi)影響比較大的林業(yè)系統(tǒng)人員瀆職案件。該案犯罪嫌疑人許某某案發(fā)前擔任林業(yè)局總工程師,負責審核該市林業(yè)貸款中央財政貼息項目。按照相關規(guī)定,許某某應該審核貼息申請企業(yè)和個人提供的銀行貸款合同、用途及付息憑證的真?zhèn)?并實地考察其是否真正從事林業(yè)生產(chǎn)。但許某某審核過程中并沒有嚴格按照相關規(guī)定操作,既沒有認真審核貼息申請企業(yè)和個人提供的貸款等資料,也沒有實地考察,違反了審核程序,并利用職權向貼息申請企業(yè)(人)索取辦公經(jīng)費。事后查明,貼息申請企業(yè)和個人提供的貸款合同等資料全部系偽造,且真正從事林業(yè)生產(chǎn)的也不多。由于許某某的瀆職行為,給國家造成損失500余萬元。
[意見分歧]
本案中對許某某的行為如何認定,產(chǎn)生了兩種觀點:
第一種觀點認為:許某某的行為構成玩忽職守罪。犯罪嫌疑人許某某身為在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員,在工作中嚴重不負責任,不認真履行職責,致使國家利益遭受重大損失,其行為觸犯了《中華人民共和國刑法》第三百九十七條,涉嫌構成玩忽職守罪。
第二種觀點認為:許某某的行為構成濫用職權罪。犯罪嫌疑人許某某身為國家機關工作人員沒有依法履行自己的職責,故意不正當?shù)匦惺棺约郝殑辗秶鷥?nèi)的權力,以不當目的對有關事項作出不符合法律、法規(guī)規(guī)定的決定或處理,致使國家利益遭受重大損失,涉嫌構成濫用職權罪。
[評析意見]
筆者同意第二種觀點,原因在于:
一、濫用職權罪和玩忽職守罪的界定
從主觀罪過上來看,濫用職權罪的罪過形式為故意,包括直接故意和間接故意。[1]濫用職權罪作為保底普通條款,與其他特別條款的濫用職權犯罪形成法條競合關系,存在犯罪方式上的包容與被包容關系,主體條件、主觀方面應是一致的。從政治學范疇來看,“有意性”是權力行使的重要特點,通常被理解為包括參與者預料或者預見的一切后果。在刑法領域,為規(guī)范權力行使,將預期的和預見但容忍的結果與行使職權行為相聯(lián)系,即確定權力行使者在權力行使上的故意,從而在發(fā)生一定危害結果時將其作為濫用職權的犯罪來處罰,應該說并未擴大處罰的范圍。直接故意表現(xiàn)為行為人明知自己超越職權,違法決定、處理其無權處理事項的行為會發(fā)生危害社會的結果,而希望這種結果發(fā)生。間接故意表現(xiàn)為行為人明知自己超越職權,違法決定、處理其無權決定、處理事項的行為會發(fā)生危害社會的結果,雖不希望,但不防止,而是放任這種結果的發(fā)生,這種主觀心態(tài)在濫用職權犯罪中較為普遍。
玩忽職守罪的罪過形式是過失。[2]最高人民檢察院1987年制定的《關于正確認定和處理玩忽職守罪的若干意見(試行)》中指出,構成玩忽職守的國家工作人員主觀上處于過失。從刑法的修正完善來看,增設濫用職權罪就是為了解決如何處置故意危害國家機關正常管理活動的行為,即在保證玩忽職守罪是純粹的過失罪的情況下,將本不應由玩忽職守罪包含的故意瀆職行為放到濫用職權罪中。另外,從語義來看,“玩忽”本意是不嚴肅認真對待,是一種消極行為,即忽視了自己職責,出于疏忽而沒有履行自己職責或沒有履行好自己的職責,其中不應包含故意成分在內(nèi)。
從客觀行為上來看:濫用職權的行為應該包括:1.故意不正當?shù)匦惺棺约郝殑辗秶鷥?nèi)的權力,對有關事項作出不符合法律、法規(guī)規(guī)定的決定或處理。2.超越職務權限,處理了其無權處理的事項。3.故意不履行自己的職責,即表現(xiàn)為職務上的不作為。4.以權謀私、假公濟私,不正確的行使職責。而玩忽職守,是指行為人應當履行且有條件、有能力履行,但違背職責沒有履行,其中包括擅離職守行為;不正確履行,實質在履行職責過程中,違背職責規(guī)定,馬虎草率、粗心大意。玩忽職守的行為特征主要體現(xiàn)在“背職性”上。即行為人的行為系對工作嚴重不負責任的背職行為。玩忽職守罪的背職行為主要包括:1.不履行職責。“不履行職責”是指行為人違背職責要求,應為而不為、當作而不作的行為,如放棄職守、擅離職守。2.不認真履行職責。“不認真履行職責”是指行為人在履行職責過程中,沒有嚴肅對待、嚴格履行應盡的職責,或馬馬虎虎或粗心大意或草率從事或敷衍了事等不恪盡職守的行為。
由此可見,濫用職權行為和玩忽職守行為中均有“不履行職責”的行為方式。如何對該兩種行為方式進行嚴格區(qū)分?筆者認為應緊密聯(lián)系其主觀方面。結合二罪主觀罪過,濫用職權行為是“故意不履行職責”,玩忽職守行為是“過失不履行職責”。
另外,濫用職權罪和玩忽職守罪都是典型的結果犯。犯罪結果達不到一定程度不能構成此罪。但濫用職權在社會危害上要嚴重于玩忽職守,主觀上也惡劣于玩忽職守。因此,《瀆職侵權立案標準》中作了嚴格的規(guī)定。如:在造成公共財產(chǎn)直接經(jīng)濟損失的規(guī)定上,濫用職權要求在20萬元以上,而玩忽職守則要求在30萬元以上。
二、本案具體情況
本案中,爭議的焦點集中在許某某在本案中主觀上是否存在“故意”,即許某某對貼息申請企業(yè)和個人提供的貸款合同等資料及從事林業(yè)生產(chǎn)真實性的審核,是不認真履行審核職責還是故意不履行審核職責。筆者認為,許某某該行為是故意行為,也就是涉嫌濫用職權而非玩忽職守行為。理由如下:
1.許某某的主觀心態(tài)。兩個層次:首先,許某某長期在林業(yè)系統(tǒng)工作,與多數(shù)申請貼息的企業(yè)負責人關系密切。在案件偵查過程中,許某某也供述曾有多家企業(yè)負責人找過他,想申請貸款貼息,但又不符合申請條件。為此,許某某向他們透露此次貸款貼息申請只看貸款合同等資料的復印件,沒有符合要求的貸款自己想辦法弄。由此可以看出許某某在某些貼息申請企業(yè)提供偽造申請材料的事實是明知的,這就為以后許某某故意不審核這些材料的真?zhèn)温裣铝朔P,而對于實地考核,包括許某某供述,大量證據(jù)證明他也從來沒有執(zhí)行過。由此可見,許某某在主觀上應為故意;其次,許某某的工作職責是負責審核林業(yè)貸款中央財政貼息項目,其應當明確自己職務權限,對越權行事的違規(guī)性也應當明知,但在本案中許某某卻逾越職權,向申請貼息的企業(yè)索要貼息款的20%作為辦公經(jīng)費,并對造成國家損失的后果持無所謂態(tài)度?？梢?許某某主觀心態(tài)上應為故意,不應理解為過失。
2.許某某的客觀行為。兩個步驟:首先,許某某對于貼息申請企業(yè)和個人提供的申請材料只是簡單的將申請人身份證號碼輸入特定的系統(tǒng),只要申請人存在貸款,初步申請即能通過。而按照相關程序,在初步審核通過后,責任人還要對申請人貸款用途、金額、付息情況及申請人從事林業(yè)生產(chǎn)的真實性,但在實際操作工程中許某某并沒有按照相關規(guī)定對上述情況進行進一步審核,其理應仔細核實情況、報請領導批示,然后再做具體處理,但許某某卻“應為而不為、當作而不作”,即許某某不履行自己職責,這點看似與玩忽職守罪的“不履行職責”相同,但根本區(qū)別點在于許某某此時的“不履行職責”是建立在明知且有意志的故意基礎之上的,屬于“故意不履行職責”。其次,許某某在審核過程中,對貼息申請企業(yè)和個人提出將貼息款的20%上交林業(yè)局,作為辦公經(jīng)費,許某某的行為并不符合相關政策規(guī)定,無權作出上述規(guī)定,即許某某“應作為而不為,當作之而不作”,以權謀私,屬于典型的不正當行使自己職務范圍內(nèi)的權力,這與濫用職權罪的主客觀相符。因此,筆者認為許某某的行為屬于濫用職權行為,其給國家造成了500余萬元以上的重大損失,構成濫用職權犯罪。
綜上,筆者認為,許某某構成濫用職權罪。許某某的犯罪事實性質,應當從主、客觀角度分別來加以認定。法院審判也與筆者意見相符,認定許某某的行為構成濫用職權罪,并對許某某以涉嫌濫用職權罪作出有罪判決。
(作者單位:茌平縣檢察院)
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