檢察院第二十九批指導(dǎo)性案例
時間：2021-09-02 作者： 來源：高檢網(wǎng)
海南省?？谑腥嗣駲z察院訴海南A公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案
（檢例第111號）
【關(guān)鍵詞】
民事公益訴訟? 海洋傾廢? 聯(lián)合調(diào)查? 檢察建議? 二審出庭
【要旨】
對于海洋生態(tài)環(huán)境損害，行政機(jī)關(guān)的履職行為不能有效維護(hù)公益，又未提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起民事公益訴訟。公益訴訟案件二審開庭，上一級人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出庭，與下級檢察機(jī)關(guān)共同參加法庭調(diào)查、法庭辯論、發(fā)表意見等，積極履行出庭職責(zé)。
【基本案情】
2018年，海口B公司中標(biāo)美麗沙項目兩地塊土石方施工工程后，將土石方外運工程分包給海南A公司。陳某（A公司實際控制人）以A公司的名義申請臨時碼頭，虛假承諾將開挖的土石方用船運到湛江市某荒地進(jìn)行處置，實際上卻組織人員將工程固廢傾倒于?？谑忻利惿澈Ｓ?。
【發(fā)現(xiàn)線索和調(diào)查核實】
?？谑行阌^(qū)人民檢察院在“12345”平臺發(fā)現(xiàn)，群眾多次舉報有運泥船在美麗沙海域附近傾倒廢物，隨后通過多次蹲點和無人機(jī)巡查，拍攝到船舶向海洋傾倒建筑垃圾的行為。
海口市人民檢察院（以下簡稱?？谑性海z察官在前期工作基礎(chǔ)上，2018年12月14日與海洋行政執(zhí)法人員共同出海，聯(lián)合開展特定海域調(diào)查行動，在海上截獲一艘已傾倒完建筑垃圾正返回臨時碼頭的開底船。12月17日，針對行政機(jī)關(guān)對相關(guān)海域多次違法傾倒建筑垃圾行為存在未依法履職問題，?？谑性鹤鞒鲂姓嬖V訟立案決定。2019年1月2日，?？谑性合蚝？谑泻Ｑ笈c漁業(yè)局送達(dá)檢察建議，要求查處非法傾廢行為，并追究違法行為人生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。2019年5月16日，?？谑泻Ｑ笈c漁業(yè)局對A公司及公司實際控制人陳某各處10萬元罰款。
檢察機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A公司無海洋傾廢許可，傾倒的海域亦非政府指定的海洋傾廢區(qū)域。申請美麗沙臨時碼頭時A公司聲稱將開挖出的建筑垃圾運往湛江市某經(jīng)濟(jì)合作社，但經(jīng)實地調(diào)查，建筑垃圾均未被運往湛江進(jìn)行處置，相關(guān)合同系偽造。陳某系A(chǔ)公司實際控制人及船舶所有人，經(jīng)手辦理涉案合同簽訂、申請碼頭、聯(lián)系調(diào)度傾廢船舶等事宜，并獲取大部分違法所得。B公司雖在招標(biāo)時書面承諾外運土方絕不傾倒入海，卻通過組織車輛同步運輸?shù)确绞椒e極配合A公司海上傾廢活動，B公司對海洋生態(tài)環(huán)境侵害構(gòu)成共同侵權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。
檢察機(jī)關(guān)還發(fā)現(xiàn)，行政處罰認(rèn)定的非法傾廢量為1.57萬立方米，與當(dāng)事人接受調(diào)查時自報的數(shù)量一致，但該數(shù)量明顯與事實不符。根據(jù)工程結(jié)算憑證等證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)查明A公司海洋傾廢量至少為6.9萬立方米。
經(jīng)委托生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所（以下簡稱華南所）鑒定，傾倒入海的建筑垃圾中含有鎘、汞、鎳、鉛、砷、銅等有毒有害物質(zhì)，這些有毒有害物質(zhì)會進(jìn)入海洋生物鏈，破壞海洋生態(tài)環(huán)境和資源，生態(tài)環(huán)境損害量化共計860.064萬元。
在本案調(diào)查過程中，對可能涉嫌污染環(huán)境罪的線索，?？谑性汗嬖V訟檢察部門于2019年1月21日將其移送刑事檢察部門審查。根據(jù)調(diào)查情況及鑒定意見，依據(jù)刑法第338條及有關(guān)司法解釋的相關(guān)規(guī)定，?？谑性盒淌聶z察部門與公安機(jī)關(guān)刑偵部門經(jīng)研究，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不能認(rèn)定該傾廢行為已構(gòu)成污染環(huán)境罪。
檢察機(jī)關(guān)書面建議?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局（承接原海洋與漁業(yè)局相關(guān)職能）依法啟動海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，該局于2019年8月11日回函稱，因正處于機(jī)構(gòu)改革中，缺乏法律專業(yè)人才和訴訟經(jīng)驗，請求檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。
【訴訟過程】
2019年8月23日，?？谑性喊l(fā)布訴前公告，公告期滿，沒有其他適格主體提起民事公益訴訟。
2019年11月，海口市院以A公司、陳某、B公司為共同被告向?？诤Ｊ路ㄔ禾崞鹈袷鹿嬖V訟，請求判令：1.被告A公司賠償生態(tài)環(huán)境損害費860.064萬元，被告陳某和B公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。2.三被告在全國發(fā)行的媒體上公開賠禮道歉。3.三被告承擔(dān)本案鑒定費47.5萬元及公告費。檢察機(jī)關(guān)申請了財產(chǎn)保全，法院查封了陳某名下的房產(chǎn)、船舶，凍結(jié)了陳某、B公司的銀行賬戶。
（一）一審情況
2020年3月26日，海口海事法院開庭審理此案。三被告辯稱，鑒定評估在資質(zhì)、取樣、程序、依據(jù)等方面均存在問題，損害賠償金量化為860.064萬元與事實不符；實際海洋傾廢數(shù)量沒有6.9萬立方米。A公司還辯稱，美麗沙項目用地原系填海造地，傾倒的土方原本就來源于海洋，系清潔疏浚物，不是建筑垃圾，且鑒定和監(jiān)測顯示有毒有害物質(zhì)均未超標(biāo)，傾倒的土方對海洋無損害。陳某辯稱其與A公司不存在財產(chǎn)混同，不應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任；涉案土方均傾倒于政府規(guī)定的海域；已被處以20萬元行政罰款，不應(yīng)再承擔(dān)巨額賠償。B公司辯稱，合同已明確要求A公司要合法合規(guī)處置建筑垃圾，作為發(fā)包人其不再負(fù)有任何義務(wù)；起訴認(rèn)為其通過組織車輛同步運輸?shù)确绞椒e極配合海洋傾廢沒有事實根據(jù)。
檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查收集的檔案、書證、詢問筆錄、視聽資料、鑒定意見等56份證據(jù)，進(jìn)行了有針對性的舉證、質(zhì)證和辯論。根據(jù)無人機(jī)拍攝的現(xiàn)場視頻等證據(jù)，涉案建筑垃圾傾倒入海的地點即美麗沙海域；根據(jù)現(xiàn)場開挖情況、車輛運輸、工程款支付等結(jié)算證據(jù)，可以證明傾倒入海的建筑垃圾量至少為6.9萬立方米；檢察機(jī)關(guān)依法委托的華南所是生態(tài)環(huán)境部編制的《環(huán)境損害評估推薦機(jī)構(gòu)名錄（第一批）》推薦的環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)，具備水環(huán)境、土壤環(huán)境、固體廢棄物處置、環(huán)境風(fēng)險評估、污染損害評估等多方面專業(yè)評估資質(zhì)，其出具的環(huán)境損害鑒定評估報告程序規(guī)范，量化生態(tài)環(huán)境損害賠償金為860.064萬元的結(jié)論具有專業(yè)性和科學(xué)性；傾倒入海的建筑垃圾雖未達(dá)到危險廢物標(biāo)準(zhǔn)，但含有毒有害物質(zhì)，已對海洋生態(tài)環(huán)境造成損害；民事賠償與行政處罰系不同法律性質(zhì)的責(zé)任形式，不能相互替代，陳某應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境損害民事賠償責(zé)任不應(yīng)因受到行政處罰而免除；B公司作為建筑垃圾的直接生產(chǎn)單位，陳某作為A公司的實際控制人和傾廢船舶的所有人，與A公司三方分工協(xié)作，相互配合，共同完成非法傾廢行為，實際上是以合同分包為名，行非法傾廢之實，構(gòu)成共同侵權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。
2020年3月26日，?？诤Ｊ路ㄔ寒?dāng)庭宣判，支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請求。
（二）二審情況
三被告對一審判決不服，向海南省高級人民法院提出上訴。主要理由是：定案的關(guān)鍵證據(jù)即鑒定意見在資質(zhì)、程序、檢材取樣、計算方式、依據(jù)的法律法規(guī)等方面存在重大錯誤；傾倒的淤泥、土方并非建筑垃圾；傾倒物未造成海洋生態(tài)環(huán)境損害；傾倒入海的建筑垃圾僅1.5萬立方米等。
2020年8月13日，二審開庭審理。海南省人民檢察院指派2名檢察官，與海口市院檢察官共同參加庭審活動。海口市院出庭檢察官圍繞訴訟請求及爭議焦點進(jìn)行了舉證，以視頻、數(shù)據(jù)、鑒定意見和評估報告等，證明三被告共同實施了污染海洋環(huán)境侵權(quán)行為，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失等民事責(zé)任。海南省人民檢察院出庭檢察官參加了整個庭審活動，并闡明：所傾倒對象的性質(zhì)并非疏浚物，而屬于建筑垃圾；案涉傾廢數(shù)量認(rèn)定依據(jù)準(zhǔn)確，符合法律、司法解釋的規(guī)定；鑒定意見認(rèn)定傾倒垃圾對海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害數(shù)額清楚、取樣程序規(guī)范。華南所參與鑒定的專家出庭接受質(zhì)詢，對30多個問題進(jìn)行了專業(yè)解答。2020年11月23日，海南省高級人民法院作出二審判決，駁回上訴，維持原判。
【指導(dǎo)意義】
（一）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接，切實維護(hù)公共利益。對于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著第一順位職責(zé)，生態(tài)損害賠償制度具有優(yōu)先適用性，公益訴訟檢察則具有補充性和兜底性。海洋監(jiān)管部門雖然對違法行為人進(jìn)行了行政處罰，但未能完全實現(xiàn)維護(hù)公益的目的，經(jīng)書面建議和督促后又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以不再繼續(xù)通過行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履職而直接對違法行為人依法提起民事公益訴訟，切實發(fā)揮保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會公共利益的職能作用。
（二）綜合運用各類調(diào)查手段，查明公益損害的事實，確定公益損害賠償數(shù)額。檢察機(jī)關(guān)可利用無人機(jī)等科技手段充分履行調(diào)查職能，全面查明海洋污染情況。鑒于海洋調(diào)查取證的特殊性，在前期必要工作基礎(chǔ)上，還可以與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查，完成特定現(xiàn)場取證。針對海洋生態(tài)損害后果，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)委托有資質(zhì)的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定評估意見，可通過召開專家論證會等形式進(jìn)行審查論證，同時協(xié)調(diào)做好鑒定人出庭作證、應(yīng)對提問和質(zhì)詢等工作，使鑒定意見經(jīng)得起庭審考驗。
（三）注意發(fā)揮上級檢察機(jī)關(guān)派員二審出庭作用，形成維護(hù)公共利益的合力。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級人民檢察院也可以派員參加。人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家利益和社會公共利益。對于公益訴訟二審案件，原起訴檢察院和上級檢察院都應(yīng)立足于法律監(jiān)督職能和公益訴訟任務(wù)，全力以赴，認(rèn)真履行法定職責(zé)，共同做好出庭工作。上級檢察院應(yīng)當(dāng)指派檢察官在全面閱卷審查和熟悉案情的基礎(chǔ)上做好各種預(yù)案，與下級檢察院的檢察官共同出席二審?fù)徣^程。兩級院出庭檢察官應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，上級檢察院出庭人員可以在庭審的各個階段發(fā)表意見，與下級檢察院出庭人員形成合力，從而取得良好的庭審效果。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款
《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第四條、第八十九條
《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第八條、第十五條、第六十五條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十一條、第十三條
《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第七條
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條、第二十二條
《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》第六條
江蘇省睢寧縣人民檢察院督促處置危險廢物行政公益訴訟案
（檢例第112號）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟? 刑事附帶民事公益訴訟? 危險廢物污染? 代處置
【要旨】
對犯罪行為造成的持續(xù)污染，檢察機(jī)關(guān)可綜合運用刑事檢察和公益訴訟檢察職能，對損害國家利益和社會公共利益的情形進(jìn)行全方位監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證完成后，犯罪嫌疑人無力處置污染物，行政機(jī)關(guān)又不履行代處置義務(wù)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促其依法履職。
【基本案情】
2017年10月，馮某某等將從浙江舟山市嘉達(dá)清艙有限公司（以下簡稱嘉達(dá)公司）非法收購的船舶清艙油泥，運輸至江蘇省睢寧縣嵐山鎮(zhèn)境內(nèi)，非法傾倒過程中被公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場查獲，清理出油泥及污染物共計135噸。徐州市睢寧生態(tài)環(huán)境局（原睢寧縣環(huán)境保護(hù)局）將油泥轉(zhuǎn)移至一停車場內(nèi)，其中71噸用塑料桶貯存、64噸臨時放置貨車上。經(jīng)江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院鑒定，涉案油泥屬于《國家危險廢物名錄》（2016年版）中的“廢礦物油與含礦物油廢物”，其中所含甲苯、四氯乙烯、四氯化碳等成分均超過《危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 浸出毒性鑒別》（GB 5085.3—2007）相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)值，系具有毒性和易燃性的危險廢物。
根據(jù)當(dāng)?shù)丶泄茌犚?guī)定，睢寧縣公安局2018年5月將刑事案件移送徐州鐵路運輸檢察院審查起訴。徐州鐵路運輸檢察院于7月23日就刑事部分向徐州鐵路運輸法院提起公訴，并于9月18日提起刑事附帶民事公益訴訟。2019年8月8日，徐州鐵路運輸法院作出刑事附帶民事公益訴訟判決書，支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請求，判令馮某某等人賠償尚未傾倒的64噸油泥需要支出的應(yīng)急處置費545166元、135噸油泥混合物處置費用931665.8元。同時，馮某某等五人分別被判處有期徒刑六年至一年八個月不等刑罰，嘉達(dá)公司被判處罰金五十萬元。各被告均未提出上訴，并主動支付相關(guān)處置費用。
2019年4月17日，在刑事附帶民事公益訴訟案件審理期間，鑒于本案刑事訴訟證據(jù)已經(jīng)固定，涉案油泥在未按規(guī)定進(jìn)行專業(yè)技術(shù)封存的情況下存放長達(dá)18個月，持續(xù)造成環(huán)境污染，睢寧縣人民檢察院（以下簡稱睢寧縣院）會同法院、公安、生態(tài)環(huán)境局等部門召開油泥處置協(xié)調(diào)會并形成會議紀(jì)要，鑒于污染者處于刑事羈押狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)通過刑事附帶民事公益訴訟要求判令其承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費用，為避免污染持續(xù)發(fā)生，依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由環(huán)境主管部門組織對污染物代為處置。但會后，生態(tài)環(huán)境局仍未依法履職。
【調(diào)查核實和督促履職】
針對生態(tài)環(huán)境局怠于履職情形，睢寧縣院于2019年5月22日以行政公益訴訟案件立案，并多次到油泥存放現(xiàn)場調(diào)查取證，向公安機(jī)關(guān)核實相關(guān)情況，通過拍照、錄像、詢問證人等方式固定現(xiàn)場證據(jù)。經(jīng)現(xiàn)場勘查，貯存油泥的塑料桶未采取專業(yè)技術(shù)封存，現(xiàn)場未設(shè)置危險廢物識別標(biāo)識，亦未采取防揚散、流失、滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施，油泥持續(xù)揮發(fā)并部分滲漏，對周邊空氣、土壤造成二次污染。
2019年5月27日，睢寧縣院向生態(tài)環(huán)境局發(fā)出訴前檢察建議，督促該局依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。2019年7月2日，該局書面回復(fù)稱，其沒有處置固體廢物的職責(zé)，且油泥作為刑事案件證據(jù)，不能在辦案過程中處置。
對此，睢寧縣院再次向公安機(jī)關(guān)核實涉案污染物最新情況，并到油泥堆放現(xiàn)場跟進(jìn)調(diào)查，證實油泥處置不影響刑事案件辦理；檢察建議發(fā)出后，生態(tài)環(huán)境局始終未履行代處置職責(zé)。因值梅雨季節(jié)，油泥滲漏、流淌情形加重，生態(tài)環(huán)境仍持續(xù)受到侵害。
【訴訟過程】
2019年7月16日，睢寧縣院以徐州市睢寧生態(tài)環(huán)境局為被告，向徐州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟。2019年8月14日，徐州鐵路運輸法院公開開庭審理本案。
（一）法庭調(diào)查
出庭檢察人員宣讀起訴書，請求：1．確認(rèn)被告對涉案危險廢物貯存狀況不履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；2．判令被告依法履行監(jiān)管職責(zé)，盡快將涉案危險廢物移交有處置資質(zhì)的單位依法處置。
睢寧縣生態(tài)環(huán)境局辯稱：油泥作為刑事案件的重要物證，暫不能處置。該局已聯(lián)系有資質(zhì)單位落實處置工作，并當(dāng)庭出示了向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪線索的卷宗等證據(jù)。
在法庭舉證、質(zhì)證階段，睢寧縣院圍繞生態(tài)環(huán)境局在危廢處置上的法定職責(zé)、權(quán)限、法律依據(jù)，以及由于該局不依法履行職責(zé)致使公共利益受到侵害等情況向法庭出示了相關(guān)證據(jù)。
（二）法庭辯論
出庭檢察人員發(fā)表辯論意見認(rèn)為：一是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)定，被告人因刑事犯罪被羈押而無法處置危險廢物，生態(tài)環(huán)境局應(yīng)當(dāng)依法履行代處置職責(zé)。二是生態(tài)環(huán)境局不依法履職，致使部分油泥滲漏、流淌，造成周邊空氣、土壤嚴(yán)重污染，侵害了社會公共利益。
生態(tài)環(huán)境局辯稱：一是該局已對油泥進(jìn)行鑒定，并移交公安機(jī)關(guān)立案偵查；二是該局履行了油泥貯存的監(jiān)管職責(zé)，符合危險廢物轉(zhuǎn)移、貯存的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)；三是油泥系刑事案件的重要物證，該局多次征求公安機(jī)關(guān)意見，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為案件未結(jié)，油泥不能處置。
針對答辯意見，睢寧縣院認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境局雖然在案發(fā)之初將犯罪線索移交，但在明知油泥系危險廢物的情況下，未及時將油泥委托有危險品保管資質(zhì)的公司貯存，且未采取有效的防揚散、流失、滲漏等措施，而是任其長期露天放置。公安機(jī)關(guān)出具的《情況說明》證實生態(tài)環(huán)境局并未與其聯(lián)系處置油泥事宜，且在油泥處置協(xié)調(diào)會明確生態(tài)環(huán)境局的處置職責(zé)后，亦未及時履職。
（三）審理結(jié)果
2019年11月15日，徐州鐵路運輸法院作出行政公益訴訟判決，支持了檢察機(jī)關(guān)的起訴意見。生態(tài)環(huán)境局未上訴，判決生效。
庭審后，生態(tài)環(huán)境局在網(wǎng)上發(fā)布采購公示、中標(biāo)公告，確定了危廢處置公司。在生態(tài)環(huán)境局的監(jiān)督下，該公司對涉案油泥及部分受污染的土壤進(jìn)行了無害化處置，對涉案現(xiàn)場進(jìn)行了規(guī)范化處置。檢察機(jī)關(guān)對上述過程進(jìn)行了全程監(jiān)督。
【指導(dǎo)意義】
（一）檢察機(jī)關(guān)可以在辦理環(huán)境污染犯罪案件中，綜合運用刑事訴訟、民事公益訴訟職能，同時追究環(huán)境污染者的刑事責(zé)任和環(huán)境損害賠償責(zé)任。依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定，訴請判令違法行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，包括污染物處置費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用等。檢察機(jī)關(guān)要注重加強(qiáng)刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協(xié)同，形成懲治不法行為、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的合力。
（二）違法行為人對造成的環(huán)境污染拒絕履行或者沒有能力履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)，導(dǎo)致環(huán)境污染持續(xù)發(fā)生，損害國家利益或者社會公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公益訴訟督促污染物所在地的環(huán)境主管部門履行代處置職責(zé)?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。違法行為人跨區(qū)域傾倒危險廢物，危險廢物傾倒地的環(huán)境主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染具有監(jiān)督管理職責(zé)。違法行為人拒絕履行或者沒有能力履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)的，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定，督促危險廢物傾倒地的環(huán)境主管部門代為處置。
（三）針對行政執(zhí)法與刑事司法銜接中涉案物品不及時處置可能導(dǎo)致公益受損的情況，檢察機(jī)關(guān)可以通過公益訴訟程序督促行政機(jī)關(guān)及時進(jìn)行處置。依據(jù)環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的規(guī)定，對具有危險性或者環(huán)境危害性的涉案物品，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)銜接、及時處置。針對實踐中行政執(zhí)法與刑事司法銜接中涉案物品危害環(huán)境的情形，刑事證據(jù)固定后，即應(yīng)開展對受損環(huán)境的修復(fù)工作，行政機(jī)關(guān)以處置對象系涉案證物或者刑事案件未結(jié)為由拒絕組織對具有環(huán)境危害性的涉案物品代為處置，導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開展公益訴訟監(jiān)督，及時維護(hù)公共利益，充分發(fā)揮檢察公益訴訟的獨特價值。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十條
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（2016）》第十條第二款、第十七條第一款、第五十二條、第五十五條、第六十八條
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（2020）》第九條第二款、第二十條第一款、第七十七條、第八十一條第三款、第一百一十三條
《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條
《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》第四條、第五條、第十七條。
《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十條第二款
河南省人民檢察院鄭州鐵路運輸分院督促整治違建塘壩危害高鐵運營安全行政公益訴訟案
（檢例第113號）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟? 高鐵運營安全? 侵害危險? 跨區(qū)劃管轄
【要旨】
對于高鐵運營安全存在的重大安全隱患，行政機(jī)關(guān)未依法履職的，檢察機(jī)關(guān)可以開展行政公益訴訟。對于跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件，可以指定鐵路運輸檢察機(jī)關(guān)管轄。涉及多級、多地人民政府及其職能部門職責(zé)的，對具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)的上級人民政府發(fā)出檢察建議。
【基本案情】
2016年2月以來，三門峽市陜州區(qū)菜園鄉(xiāng)、湖濱區(qū)交口鄉(xiāng)部分村民在鄭州到西安高速鐵路（以下簡稱“鄭西高鐵”）南交口大橋橋梁南北兩側(cè)距橋墩不足100米處，分別修路筑壩、填土造田，造成橋梁南側(cè)（上游）塘壩內(nèi)蓄水約1萬立方米，存在汛期潰壩沖擊橋梁的風(fēng)險；北側(cè)（下游）形成堰塞湖，浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運營重大安全隱患。經(jīng)河南省防汛抗旱指揮部協(xié)調(diào)，三門峽市相關(guān)部門采取了開挖排洪渠、人工抽水等臨時性解決措施，但仍未根本解決高鐵橋梁防洪安全隱患問題。
【調(diào)查核實和督促履職】
2017年3月至12月，最高人民檢察院組織開展推動解決鐵路線下安全隱患專項活動。河南省人民檢察院鄭州市鐵路運輸分院（以下簡稱“鄭州鐵檢分院”）發(fā)現(xiàn)該重大公共安全隱患線索，向河南省人民檢察院匯報相關(guān)情況。2018年1月8日，河南省人民檢察院指定鄭州鐵檢分院管轄該案。
鄭州鐵檢分院經(jīng)現(xiàn)場勘驗，調(diào)取行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)及執(zhí)法情況的證據(jù)材料，詢問鐵路安全監(jiān)管部門、鐵路企業(yè)、沿線村民等相關(guān)人員，查明違建塘壩、堰塞湖浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運營重大安全隱患的事實。根據(jù)《中華人民共和國鐵路安全法》《鐵路安全管理條例》等規(guī)定，研判當(dāng)?shù)卣捌溆嘘P(guān)部門負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)和實際履職情況。鄭州鐵檢分院認(rèn)為：三門峽市陜州區(qū)、湖濱區(qū)人民政府和市區(qū)兩級水利、國土、安全生產(chǎn)等相關(guān)職能部門未依法全面履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全職責(zé)，造成高鐵運營重大安全隱患，國家和社會公共利益受到嚴(yán)重威脅。三門峽市人民政府具有保障鐵路安全職責(zé)，由其對下屬兩個區(qū)人民政府和相關(guān)職能部門進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，更有利于高效解決問題。
2018年3月7日，鄭州鐵檢分院依法向三門峽市人民政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是督促行政主管部門、國土資源主管部門和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門全面履行法定職責(zé)，對上下游填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設(shè)施的行為依法進(jìn)行處罰。二是制定符合鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)的根本性整治方案，消除高鐵運營安全隱患。
檢察建議發(fā)出后，三門峽市人民政府對下屬兩個區(qū)級政府、多個職能部門進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，由三門峽市委政法委、市水利局等部門組成專項整治工作組，市財政撥付資金240余萬元用于南交口大橋上下游堰塞湖除險工程。市政府對該工程“統(tǒng)一設(shè)計方案、統(tǒng)一組織施工、統(tǒng)一督導(dǎo)檢查、統(tǒng)一資金使用”，委托專業(yè)公司進(jìn)行勘測設(shè)計，并邀請專家對設(shè)計方案進(jìn)行評審，鐵路安全監(jiān)督管理部門審核后全面組織施工。2018年汛期前，堰塞湖除險工程如期完成。
2018年6月14日，受三門峽市人民政府邀請，河南省人民檢察院、鄭州鐵檢分院及鄭西鐵路客運專線有限公司、中國鐵路鄭州局集團(tuán)有限公司、武漢鐵路監(jiān)督管理局等相關(guān)部門到現(xiàn)場查看、驗收，一致認(rèn)為南交口大橋上下游堰塞湖除險工程施工質(zhì)量良好，能夠滿足排洪泄洪條件，危及鄭西高鐵運營安全的重大風(fēng)險得到排除。
【指導(dǎo)意義】
（一）高鐵運營安全是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重要組成部分，事關(guān)國家利益和社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以通過公益訴訟督促消除安全隱患。檢察機(jī)關(guān)積極、穩(wěn)妥探索辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件，有助于監(jiān)督解決安全生產(chǎn)活動中行政監(jiān)管缺失、不到位及執(zhí)法不嚴(yán)等問題，減少安全生產(chǎn)事故隱患。鐵路沿線存在的安全隱患，嚴(yán)重威脅出行群眾的生命和財產(chǎn)安全。根據(jù)鐵路安全法律法規(guī)，鐵路沿線地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，防范和制止危害鐵路安全的行為，協(xié)調(diào)和處置保障鐵路安全的有關(guān)事項，做好保障鐵路安全有關(guān)工作。針對違法圍墾造田、攔河筑壩等危害鐵路運營安全問題等特殊領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行公益訴訟監(jiān)督職能，堅持預(yù)防為主的原則，在鐵路安全受到侵害或者存在侵害危險時即督促行政機(jī)關(guān)消除隱患、依法履職，及時制止侵害、消除危險，避免造成無法挽回的嚴(yán)重后果。
（二）對于跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件，應(yīng)綜合考慮案件性質(zhì)、領(lǐng)域、公益損害程度、需協(xié)調(diào)部門等因素確定管轄檢察機(jī)關(guān)。對于跨多個行政區(qū)域涉鐵案件，需要協(xié)調(diào)鐵路部門、相關(guān)地方政府及其職能部門共同解決的，可以指定鐵路運輸檢察分院管轄，發(fā)揮專門檢察院跨行政區(qū)劃的管理體制優(yōu)勢和辦理涉鐵案件的專業(yè)優(yōu)勢，同時更有效凝聚鐵路、地方和相關(guān)行政部門的工作合力。
（三）對跨行政區(qū)劃、行政部門職能交叉的案件，涉及不同層級人民政府和多個職能部門的，人民檢察院應(yīng)向其共同的上級行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。兩個以上縣級人民政府和市縣兩級水利、國土、安全生產(chǎn)等多個職能部門均具有與案涉事項相關(guān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全的法定職責(zé)，可以由人民檢察院對能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的市級人民政府發(fā)送檢察建議，督促市級人民政府對下級政府及相關(guān)職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)度，以提高監(jiān)督效果，節(jié)約司法成本。
（四）檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，推動問題整改落實到位。行政機(jī)關(guān)雖然采取了部分行政監(jiān)管措施，但國家利益和社會公共利益受損問題沒有根本解決的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促其依法全面履職。針對重大疑難復(fù)雜案件，可以采取委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、組織評審會或邀請相關(guān)部門參與等方式對訴前檢察建議落實成效進(jìn)行評估，提高評判結(jié)果公信力。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款
《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第五十九條
《中華人民共和國鐵路法》第七條
《中華人民共和國防洪法》第七條、第八條、第三十四條
《鐵路安全管理條例》第四條、第三十七條、第九十一條
江西省上饒市人民檢察院訴張某某等三人故意損毀三清山巨蟒峰民事公益訴訟案
（檢例第114號）
【關(guān)鍵詞】
民事公益訴訟? 自然遺跡? 風(fēng)景名勝? 生態(tài)服務(wù)價值損失? 專家意見
【要旨】
破壞自然遺跡和風(fēng)景名勝的行為，屬于“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”的公益訴訟案件范圍，檢察機(jī)關(guān)依法可以提起民事公益訴訟。對獨特景觀的生態(tài)服務(wù)價值損失，可以采用“條件價值法”進(jìn)行評估，確定損害賠償數(shù)額。
【基本案情】
江西省上饒市境內(nèi)的三清山景區(qū)屬于世界自然遺產(chǎn)地、世界地質(zhì)公園、國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、國家5A級景區(qū)。巨蟒峰位于其核心景區(qū)，是經(jīng)長期自然風(fēng)化和重力崩解作用形成的巨型花崗巖石柱，是具有世界級地質(zhì)地貌意義的地質(zhì)遺跡，2017年被認(rèn)證為“世界最高的天然蟒峰”，是不可再生的珍稀自然資源性資產(chǎn)、可持續(xù)利用的自然遺產(chǎn)，具有重大科學(xué)價值、美學(xué)價值和經(jīng)濟(jì)價值。
2017年4月15日，張某某、毛某某、張某前往三清山風(fēng)景名勝區(qū)攀爬巨蟒峰，并采用電鉆鉆孔、打巖釘、布繩索的方式先后攀爬至巨蟒峰頂部。經(jīng)現(xiàn)場勘查，張某某等在巨蟒峰自下而上打入巖釘26枚。公安機(jī)關(guān)委托專家組論證認(rèn)為，釘入巨蟒峰的26枚巖釘屬于鋼鐵物質(zhì)，會直接誘發(fā)和加重巨蟒峰物理、化學(xué)、生物風(fēng)化過程，巨蟒峰的最細(xì)處（直徑約7米）已至少被打入4個巖釘，形成了新裂隙，會加快花崗巖柱體的侵蝕進(jìn)程，甚至造成其崩解。張某某等三人的打巖釘攀爬行為對巨蟒峰造成了永久性的損害，破壞了自然遺產(chǎn)的自然性、原始性完整性。
【發(fā)現(xiàn)線索和調(diào)查核實】
2017年10月張某某等三人因涉嫌故意損毀名勝古跡罪被公安機(jī)關(guān)移送起訴（2019年12月26日，上饒市中級人民法院作出刑事判決，認(rèn)定張某某、毛某某、張某犯故意損毀名勝古跡罪，分別判處張某某、毛某某有期徒刑一年、六個月，處罰金人民幣十萬元、五萬元，張某免于刑事處罰）。上饒市信州區(qū)人民檢察院在審查起訴過程中發(fā)現(xiàn)該三人故意損毀三清山巨蟒峰的行為可能損害社會公共利益，于2018年3月29日將線索移送上饒市人民檢察院。
上饒市人民檢察院認(rèn)為，自然遺跡、風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分，三清山巨蟒峰的世界級地質(zhì)地貌意義承載著特殊的遺跡價值和廣泛的公共利益。張某某等三人的損害行為侵害了生態(tài)環(huán)境和不特定社會公眾的環(huán)境權(quán)益，本案屬于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍。三人在明知法律禁止破壞景物設(shè)施的情況下，故意實施破壞性攀爬行為，造成不可修復(fù)的嚴(yán)重?fù)p毀和極大的負(fù)面影響，存在加速山體崩塌的重大風(fēng)險。三人具備事前共同謀劃、事中相互配合等行為，符合共同侵權(quán)的構(gòu)成要件，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。
2018年5月，上饒市人民檢察院委托江西財經(jīng)大學(xué)三名專家成立專家組對三清山巨蟒峰的受損價值進(jìn)行評估，并形成《評估報告》。專家組采用國際通用的條件價值法對三清山巨蟒峰受損后果進(jìn)行價值評估〔按：條件價值法是原環(huán)境保護(hù)部下發(fā)的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》（第Ⅱ版）確定的方法之一，是在假想市場情況下，直接調(diào)查和詢問人們對某一環(huán)境效益改善或資源保護(hù)的措施的支付意愿，或者對環(huán)境或資源質(zhì)量損失的接受賠償意愿，以人們的支付意愿或受償意愿來估計環(huán)境效益改善或環(huán)境質(zhì)量損失的經(jīng)濟(jì)價值。該評估方法的科學(xué)性在世界范圍內(nèi)得到認(rèn)可〕，分析得出該事件對巨蟒峰生態(tài)服務(wù)價值造成損失的最低閾值為0.119-2.37億元。
【訴訟過程】
（一）訴前公告
2018年4月18日，上饒市人民檢察院發(fā)出公告，告知法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起民事公益訴訟。公告期滿后，沒有法定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟。
（二）一審程序
上饒市人民檢察院于2018年8月29日向上饒市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令三被告依法對巨蟒峰非使用價值造成的損失0.119億元和專家評估費15萬元承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，并在全國性新聞媒體上公開賠禮道歉。
庭審過程中，三被告辯稱：1.上饒市人民檢察院不符合法定的起訴條件。2.三被告的行為不符合侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，且本案發(fā)生前存在他人在巨蟒峰上打巖釘?shù)那闆r，三清山管委會在巨蟒峰上建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)也有損害作用，三被告造成的損害屬于多因一果的損害，應(yīng)由各方分擔(dān)責(zé)任。3.江西財經(jīng)大學(xué)專家組所采用的評估方法不科學(xué)、數(shù)據(jù)不可靠，評估報告不能采信。公益訴訟起訴人答辯如下：第一，根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第二條的規(guī)定，自然遺跡、風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分，本案屬于環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍。本案系檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，且已經(jīng)履行訴前公告程序，上饒市人民檢察院對本案提起民事公益訴訟符合法定程序和條件。第二，三被告在明知法律禁止在景物上刻劃、涂污以及以其他方式破壞景物設(shè)施的情況下，故意實施破壞性攀爬行為，且事前共同謀劃，事中相互配合，符合共同侵權(quán)的構(gòu)成要件，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶侵權(quán)責(zé)任。專家組出具的《評估報告》系針對三被告在巨蟒峰打入26個巖釘造成的損害進(jìn)行的評估，不涉及他人造成的損害；三清山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會案發(fā)后出于維護(hù)公共利益考量，依法經(jīng)許可和設(shè)計后在巨蟒峰周圍安裝監(jiān)測設(shè)施（共計6個攝像頭），該監(jiān)測設(shè)施均不在巨蟒峰獨柱體巖石上，避免了對巨蟒峰獨柱體巖石的損害，其行為與三被告的行為不具有同一性。第三，此次評估所采用的條件價值法是經(jīng)國家行政主管部門認(rèn)可、國際通用的價值評估法，科學(xué)有據(jù)，評估過程嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。評估專家依法出庭接受了質(zhì)證，該專家意見可以作為認(rèn)定損害賠償數(shù)額的依據(jù)。
2019年12月27日，上饒市中級人民法院作出一審判決，在參照江西財經(jīng)大學(xué)專家組的評估報告，并兼顧三被告的經(jīng)濟(jì)條件和賠償能力等基礎(chǔ)上，判令三被告連帶賠償環(huán)境資源損失600萬元，連帶承擔(dān)專家評估費15萬元，并在全國性媒體上刊登公告向社會公眾賠禮道歉。
（三）二審程序
張某某、張某對一審判決不服，提出上訴。江西省高級人民法院于2020年5月8日公開開庭進(jìn)行了審理，江西省人民檢察院與上饒市人民檢察院共同派員出席法庭，就案件事實、證據(jù)、程序和一審判決情況發(fā)表了意見。江西省高級人民法院于2020年5月18日作出二審判決，駁回上訴，維持原判。
【指導(dǎo)意義】
（一）對景觀生態(tài)服務(wù)價值的破壞行為，檢察機(jī)關(guān)依法可以提起公益訴訟。自然遺跡和風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分，屬于不可再生資源，具有代表性的自然遺跡和風(fēng)景名勝的生態(tài)服務(wù)價值表現(xiàn)在社會公眾對其享有的游憩權(quán)益和對獨特景觀的觀賞權(quán)益。任何對其進(jìn)行破壞的行為都是損害人類共同享有的環(huán)境資源、損害社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法開展公益訴訟檢察。
（二）對獨特景觀的生態(tài)服務(wù)價值損失，可以采用條件價值法進(jìn)行評估。因獨特的環(huán)境資源、自然景觀缺乏真實的交易市場，其環(huán)境資源和生態(tài)服務(wù)的價值難以用常規(guī)的市場方法評估，損害賠償數(shù)額無法通過司法鑒定予以確定。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)可以委托專家，采用原環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》（第Ⅱ版）和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》中推薦使用的條件價值法進(jìn)行評估，該方法被認(rèn)為特別適用于獨特景觀、文物古跡等生態(tài)服務(wù)價值評估。評估后的結(jié)果可以專家意見書的方式進(jìn)行舉證，作為法院審理案件的參考依據(jù)。
（三）檢察機(jī)關(guān)要綜合運用刑事、公益訴訟司法手段打擊破壞自然遺跡和風(fēng)景名勝的行為，提高此類破壞行為的違法犯罪成本。損害賠償數(shù)額可根據(jù)專家意見和案件綜合因素合理確定。對于嚴(yán)重破壞或損害自然遺跡、風(fēng)景名勝的行為，行為人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)刑事責(zé)任。其造成的公共利益損害，在無法恢復(fù)原狀的情況下，可根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》訴請侵權(quán)人賠償損失。由行為人承擔(dān)高額環(huán)境資源損失賠償?shù)拿袷虑謾?quán)責(zé)任，充分體現(xiàn)了公益訴訟保護(hù)公共利益的獨特制度價值，既有助于修復(fù)受損的公共利益，又能警示潛在的違法者，喚醒廣大公眾保護(hù)環(huán)境、珍惜自然資源的意識。環(huán)境損害賠償數(shù)額的確定，可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合破壞行為的范圍和程度、環(huán)境資源的稀缺性、恢復(fù)難易程度、涉案人的賠償能力等綜合考量。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二條、第二十九條、六十四條
《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第六條、第八條、第十五條
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十五條、第十八條、第二十二條、第二十三條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第八條、第九條、第十一條
《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十四條第一款、第三款、第二十六條第三項
貴州省榕江縣人民檢察院督促保護(hù)傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案
（檢例第115號）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟? 傳統(tǒng)村落保護(hù)? 推動完善地方立法? 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興
【要旨】
納入《中國傳統(tǒng)村落名錄》的傳統(tǒng)村落屬于環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的“環(huán)境”范圍。地方政府及其相關(guān)職能部門對傳統(tǒng)村落保護(hù)未依法履行監(jiān)管、保護(hù)職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮行政公益訴訟職能督促其依法履職。對具有一定普遍性的問題，可以結(jié)合辦案促進(jìn)相關(guān)政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善。
【基本案情】
貴州省黔東南州有409個村入選《中國傳統(tǒng)村落名錄》，包括榕江縣栽麻鎮(zhèn)宰蕩侗寨、歸柳侗寨。2018年3月，黔東南州檢察機(jī)關(guān)部署開展傳統(tǒng)村落保護(hù)專項行動，榕江縣人民檢察院在專項行動中發(fā)現(xiàn)，栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個侗寨的村民私自占用農(nóng)田、河道、溪流新建住房，違規(guī)翻修舊房，嚴(yán)重破壞了中國傳統(tǒng)村落的整體風(fēng)貌，損害了國家利益和社會公共利益。
【調(diào)查核實和督促履職】
2018年4月，榕江縣人民檢察院對本案決定立案并進(jìn)行調(diào)查核實。通過現(xiàn)場勘驗，詢問村民及政府工作人員，查閱相關(guān)文件資料等，查明：栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個侗寨部分村民未批先建磚混、磚木結(jié)構(gòu)房屋的情況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致大量修建的水泥磚房取代了民族傳統(tǒng)木質(zhì)瓦房，此外，加裝墻壁瓷磚、鋁合金門窗等新型建筑材料、加蓋彩色鐵皮瓦等現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了中國傳統(tǒng)村落的整體格局和原始風(fēng)貌，影響了侗寨這一民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)和傳承。貴州省頒布的《貴州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展的具體工作。栽麻鎮(zhèn)人民政府作為栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳侗寨保護(hù)和發(fā)展工作的法定主體，未依法落實傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃和控制性保護(hù)措施，未開展傳統(tǒng)村落保護(hù)宣傳、管理工作，對村民擅自新建、改建、擴(kuò)建建（構(gòu)）筑物等行為未及時予以制止和引導(dǎo)，導(dǎo)致傳統(tǒng)村落格局和整體風(fēng)貌遭到嚴(yán)重破壞。
2018年5月7日，榕江縣人民檢察院向榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議對宰蕩侗寨和歸柳侗寨兩個傳統(tǒng)村落依法履行保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府未對違章建筑進(jìn)行監(jiān)管，也未在規(guī)定的期限內(nèi)對檢察建議作出書面回復(fù)。榕江縣人民檢察院兩次向該鎮(zhèn)政府催辦，仍未予回復(fù)。此后榕江縣檢察院辦案人員先后4次回訪宰蕩侗寨和歸柳侗寨，原有破壞傳統(tǒng)村落的違法建筑不但沒有整改，數(shù)量不減反增，國家利益和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。
【訴訟過程】
（一）提起訴訟
2018年12月28日，經(jīng)貴州省人民檢察院批準(zhǔn)，榕江縣人民檢察院根據(jù)行政訴訟集中管轄的規(guī)定，向黎平縣人民法院提起行政公益訴訟，請求確認(rèn)榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對中國傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；判令榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對破壞中國傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨、歸柳侗寨整體風(fēng)貌的違法行為依法履行監(jiān)管職責(zé)。
（二）法庭審理
2019年2月27日，黎平縣人民法院公開審理了本案。榕江縣人民檢察院出示了現(xiàn)場調(diào)查圖片、走訪當(dāng)?shù)卮迕褚约罢ぷ魅藛T的調(diào)查筆錄，提供了《中國傳統(tǒng)村落名錄》等相關(guān)書證，證實宰蕩侗寨和歸柳侗寨已被列為“中國傳統(tǒng)村落”，因違章建筑致使整體風(fēng)貌受到嚴(yán)重破壞的客觀事實。榕江縣人民檢察院認(rèn)為，依據(jù)《貴州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》等規(guī)定，栽麻鎮(zhèn)人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落的保護(hù)和發(fā)展負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前建議后，其仍未采取積極有效的監(jiān)管、保護(hù)措施，傳統(tǒng)村落整體風(fēng)貌始終處于遭受破壞的狀態(tài)中。
經(jīng)庭審質(zhì)證，栽麻鎮(zhèn)人民政府對于未依法履職的事實予以認(rèn)可，但提出傳統(tǒng)村落的保護(hù)需要自然資源、住建部門等多部門協(xié)調(diào)配合，村民保護(hù)傳統(tǒng)村落的意識淡薄，保護(hù)傳統(tǒng)村落與村民改善生活條件的需求存在現(xiàn)實沖突和矛盾。
榕江縣人民檢察院指出，栽麻鎮(zhèn)人民政府是本行政區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)村落保護(hù)工作的責(zé)任者，對破壞傳統(tǒng)村落的違法行為負(fù)有不可推卸的監(jiān)管職責(zé)。栽麻鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依法履職，協(xié)調(diào)各職能部門形成保護(hù)合力，加大力度發(fā)展生態(tài)旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，讓村民共享傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展帶來的紅利和成果。
（三）審理結(jié)果
經(jīng)依法審理，法院當(dāng)庭作出判決，支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請求，栽麻鎮(zhèn)人民政府當(dāng)庭表示不上訴。
（四）案件辦理效果
判決生效后，榕江縣人民檢察院督促栽麻鎮(zhèn)人民政府加大監(jiān)管力度，對宰蕩侗寨和歸柳侗寨采取相應(yīng)的保護(hù)措施，逐步拆除破壞中國傳統(tǒng)村落風(fēng)貌的違章建筑。2019年5月，榕江縣人民檢察院在跟進(jìn)監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)，違章建筑已經(jīng)全部拆除。
訴訟過程中，榕江縣人民政府下發(fā)了《榕江縣傳統(tǒng)村落保護(hù)管理辦法（試行）》，對本地傳統(tǒng)村落保護(hù)的具體措施、發(fā)展規(guī)劃、法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。此后，榕江縣人民檢察院積極與縣自然資源、住建、規(guī)劃等部門溝通，推動相關(guān)部門與同濟(jì)大學(xué)簽訂技術(shù)服務(wù)合同，形成《榕江縣侗族傳統(tǒng)村落居民修繕與新建民居設(shè)計導(dǎo)則》，既延續(xù)傳統(tǒng)民居風(fēng)貌，又滿足村民改善房屋質(zhì)量和居住條件的現(xiàn)實需求。同時，協(xié)同兩村村委會將傳統(tǒng)村落保護(hù)納入村規(guī)民約，增強(qiáng)村民保護(hù)傳統(tǒng)村落的自覺性。
2019年9月，黔東南州人民檢察院就傳統(tǒng)村落保護(hù)向州人大做專題報告，并提出地方立法完善建議。2020年4月29日，《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》（2008年9月1日施行）修訂審議通過，確立了傳統(tǒng)村落分級、分類保護(hù)原則，進(jìn)一步明確了各相關(guān)部門職責(zé)，并增加規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為，破壞傳統(tǒng)村落、損害國家利益或社會公共利益的，可以依法提起行政公益訴訟”相關(guān)條款。黔東南州檢察機(jī)關(guān)還推動協(xié)調(diào)傳統(tǒng)村落保護(hù)資金1.43億元，該州雷山縣等地檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政部門形成了“傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展合作框架協(xié)議書”，改善傳統(tǒng)村落的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套項目，在保護(hù)中挖掘旅游資源，形成有特色的傳統(tǒng)村落旅游金牌路線，讓村民實現(xiàn)家門口創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、增收，實現(xiàn)脫貧致富。當(dāng)?shù)貙鹘y(tǒng)村落的保護(hù)與建設(shè)，既堅持了人與自然和諧共生，又因地制宜、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，良好契合了我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展。
【指導(dǎo)意義】
（一）加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)，是檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的法定職能范圍。傳統(tǒng)村落屬于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二條中列明的“環(huán)境”范疇，是影響人類生存和發(fā)展的人文遺跡。傳統(tǒng)村落具有豐富的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)價值和獨特的民族地域特色，是國家利益和社會公共利益的重要組成部分。政府和相關(guān)職能部門對傳統(tǒng)村落保護(hù)未依法履行監(jiān)管職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政公益訴訟職能，督促其依法履行職責(zé)，傳承和保護(hù)傳統(tǒng)村落所承載的人文環(huán)境、本地歷史和民族文化，助力和服務(wù)脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略。
（二）檢察機(jī)關(guān)可以結(jié)合公益訴訟辦案推進(jìn)完善傳統(tǒng)村落保護(hù)的配套制度機(jī)制。在傳統(tǒng)村落、民族地域特色環(huán)境或其他人文遺跡保護(hù)領(lǐng)域，行政部門疏于或怠于履職存在多方面原因，或因法律、政策不完善，或因協(xié)調(diào)難、矛盾多、阻力大而難于充分履職，檢察機(jī)關(guān)要及時督促相關(guān)行政部門依法履職。同時，還應(yīng)堅持以人為本的原則，正視人民群眾追求美好生活的合理要求。保護(hù)傳統(tǒng)文化和改善人民生活從根本上講具有一致性，保護(hù)好傳統(tǒng)文化及其價值內(nèi)涵本身就是保護(hù)村落百姓的財富與利益。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)揮監(jiān)督職能的過程中，要平衡好傳統(tǒng)文化保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以人民為中心，積極協(xié)調(diào)、配合、支持相關(guān)部門保護(hù)、改善群眾生活環(huán)境的政策落實，為推動政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善貢獻(xiàn)檢察力量，真正實現(xiàn)“雙贏、多贏、共贏”。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二條
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條