土地權(quán)屬糾紛，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍
————南空裝備部訴南京幕府山街道辦、南京長客公司土地借用糾紛案
裁判規(guī)則
土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。因此，當(dāng)事人以合同糾紛為由訴至人民法院，實為土地權(quán)屬糾紛的，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。
南空裝備部訴南京幕府山街道辦、南京長客公司土地借用糾紛案
【索引】
一審：江蘇省高級人民法院（２００７）蘇民初字第０００５號（２００７年７月２５日）。
二審：最高人民法院（２００７）民一終字第１００號（２００７年１０月２０日）。
【案情】
原告：中國人民解放軍南京軍區(qū)空軍裝備部（以下簡稱南空裝備部）。
被告：南京市下關(guān)區(qū)幕府山街道辦事處（以下簡稱幕府山街道辦）。
被告：江蘇南京長途汽車客運集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱長客公司）。
原告南空裝備部于２００７年４月訴至一審法院稱，１９５８年，南京市燕子磯區(qū)邁皋橋人民公社（現(xiàn)為幕府山街道辦事處）與我部所屬空字０４５部隊（現(xiàn)為９４９３８部隊）協(xié)商，由邁皋橋人民公社借用空字０４５部隊電網(wǎng)西側(cè)土地３６．５畝（邁皋橋街２６０號，原０４５部隊大門西北角處），雙方簽訂了借用協(xié)議書，并言明，在借用期間公社有權(quán)耕種，部隊如因國防建設(shè)需要，有權(quán)收回。此后該宗土地即由部隊無償借給公社種植蔬菜使用。近年來，幕府山街道辦事處在該宗土地上違章建設(shè)停車場，并租賃給南京長途汽車客運總公司使用，非法牟利，違反了原借用協(xié)議的約定。綜上，請求：１．判令被告府幕府山街道辦返還土地３６．５畝，合計人民幣１０２２０萬元；２．判令被告長客公司從占用土地內(nèi)遷出。
被告幕府山街道辦辯稱，首先，本案屬土地使用權(quán)爭議，不屬于借用土地合同糾紛。爭議土地自１９５３年就由窯上村使用至今，土地使用稅亦由實際使用人交納。其次，從原告提交的“空軍南京軍械倉庫營區(qū)地界圖”來看，爭議土地上存在權(quán)屬爭議，不屬于原告所有。再者，１９５８年協(xié)議中僅提到“讓出”，并無借用之意，原告依此起訴不能成立。綜上，依照《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，此案應(yīng)移送國土部門處理。
被告長客公司同意幕府山街道辦的意見。
【審判】
江蘇省高級人民法院審理認(rèn)為：本案需首先明確是否屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。經(jīng)調(diào)查，南京市國土資源局土地信息中心顯示訟爭土地的權(quán)利申報人為中國人民解放軍９４９３８部隊，因與鄰宗有重大糾紛，該地塊未頒發(fā)土地使用權(quán)證。因此，該地塊未經(jīng)土地管理部門原始確權(quán)，土地使用權(quán)存在爭議。按照《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規(guī)定，土地使用權(quán)爭議應(yīng)由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理。因此，本案不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。經(jīng)院審判委員會討論決定，裁定：駁回南空裝備部的起訴。
宣判后，南空裝備部不服，向最高人民法院提起上訴稱：１、其于１９９０年９月１日即取得了南京市人民政府頒發(fā)的兩證合一的《南京市公有房屋所有權(quán)證、國有土地使用權(quán)證》，無需再行確權(quán)；２、按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，只有縣級以上人民政府才是法律授權(quán)的適格的發(fā)證機關(guān)，一審法院以土地管理部門未就訟爭土地頒發(fā)國有土地使用權(quán)證為由否認(rèn)南京市人民政府頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證的合法性，沒有法律依據(jù)。請求撤銷一審裁定，指令一審法院繼續(xù)進(jìn)行審理。
幕府山街道辦答辯稱：１、南空裝備部１９９０年領(lǐng)取的公有房屋所有權(quán)證不具有兩證合一的效力，一審法院認(rèn)定客觀、正確，本案屬土地權(quán)屬爭議的事實清楚；２、南空裝備部至今未取得訟爭地塊的土地使用權(quán)證，其上訴請求和理由不能成立。
長客公司的答辯意見同幕府山街道辦。
二審查明的事實同一審。
最高級人民法院審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，當(dāng)事人的起訴必須屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。一審法院向南京市國土資源局土地信息中心查詢的結(jié)果表明，土地管理部門未就本案訟爭土地頒發(fā)過土地使用權(quán)證，訟爭土地的使用權(quán)存在爭議。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”的規(guī)定，本案不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。一審裁定駁回南空裝備部的起訴，符合法律規(guī)定。南空裝備部的上訴請求和理由，缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)，不予支持。最高級人民法院據(jù)此裁定：駁回上訴，維持原裁定。
法院評論
本案案由立為土地借用合同糾紛，原告起訴主張返還，被告答辯認(rèn)為土地權(quán)屬未定。針對原告提交的一份１９９０年的房屋所有權(quán)證復(fù)印件的證明效力，法院作了相關(guān)調(diào)查。調(diào)查表明，土地權(quán)屬存在糾紛，仍未解決。
兩級法院均認(rèn)為，土地權(quán)屬糾紛，應(yīng)當(dāng)首先由政府對土地確權(quán)。對此，《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，土地使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確，土地使用權(quán)由縣級以上人民政府確定，土地管理部門具體承辦。這里蘊涵的法理是行政法學(xué)上的行政優(yōu)益權(quán)理論，即國家為確保行政主體有效地行使職權(quán)，切實地履行職責(zé)，圓滿地實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，而以法律、法規(guī)等形式賦予行政主體享有各種職務(wù)上或物質(zhì)上的優(yōu)益條件的資格，職務(wù)上的優(yōu)益條件屬于行政優(yōu)先權(quán)，包括先行處置權(quán)、獲得社會協(xié)助權(quán)和行政行為的推定有效。針對土地權(quán)屬糾紛，政府對土地進(jìn)行確權(quán)后，該確權(quán)行為根據(jù)行政優(yōu)先權(quán)當(dāng)然有效存在。當(dāng)事人若對確權(quán)決定不服，亦不能進(jìn)行民事訴訟，而應(yīng)通過行政復(fù)議和行政訴訟來尋求救濟(jì)。只有在土地權(quán)屬最終確定之后，方可就平等主體之間由此而引發(fā)的民事權(quán)益糾紛提起民事訴訟。
因此，原告以土地借用合同糾紛為案由提起返還之訴，其真實意圖是想通過民事訴訟來解決其與被告之間因歷史遺留問題造成的土地權(quán)屬糾紛，從上述法律、部門規(guī)章以及相關(guān)理論來看，其尚不具備起訴條件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》的相關(guān)規(guī)定，兩級法院均以本案不屬于民事案件受理范圍為由，駁回了原告南空裝備部的起訴。
案例報送單位：江蘇省高級人民法院民一庭
一審合議庭成員：楊曉蓉袁海衛(wèi)朱亞男
二審合議庭成員：張進(jìn)先陳朝侖宋春雨