為統(tǒng)一建設(shè)工程施工合同糾紛中實(shí)際施工人認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)及相關(guān)訴訟程序的法律適用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》、《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)工程施工合同司法解釋》）、《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)工程施工合同司法解釋?zhuān)ǘ返纫?guī)定，結(jié)合我省審判工作實(shí)際，經(jīng)河南省高級(jí)人民法院民四庭員額法官會(huì)議討論通過(guò)，形成如下解答意見(jiàn)，供全省法院審理此類(lèi)案件時(shí)參考。
一、實(shí)際施工人的內(nèi)涵是什么？
答：實(shí)際施工人是指建設(shè)工程施工合同無(wú)效情形下實(shí)際完成建設(shè)工程施工、實(shí)際投入資金、材料和勞動(dòng)力違法承包的單位和個(gè)人，具體包括違法的專(zhuān)業(yè)工程分包和勞務(wù)作業(yè)分包合同的承包人、轉(zhuǎn)承包人、借用資質(zhì)的承包人（掛靠承包人）以及多次轉(zhuǎn)（分）包的承包人。
二、實(shí)際施工人認(rèn)定應(yīng)把握什么原則？
答：認(rèn)定實(shí)際施工人，應(yīng)從以下五個(gè)方面綜合審查：一是審查是否參與合同簽訂，如是否直接以被掛靠人名義與發(fā)包人簽訂合同，是否是轉(zhuǎn)包、違法分包合同簽約主體；二是審查是否存在組織工程管理、購(gòu)買(mǎi)材料、租賃機(jī)具、支付水電費(fèi)等實(shí)際施工行為；三是審查是否享有施工支配權(quán)，如對(duì)項(xiàng)目部人財(cái)物的獨(dú)立支配權(quán)，對(duì)工程結(jié)算、工程款是否直接支付給第三人（材料供應(yīng)商、機(jī)具出租人、農(nóng)民工等）的決定權(quán)等；四是審查是否存在投資或收款行為；五是審查與轉(zhuǎn)包人、違法分包人或出借資質(zhì)的建筑施工企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系。
三、審判實(shí)踐中哪些情形不能認(rèn)定為實(shí)際施工人？
答：以下兩種情況不能認(rèn)定為實(shí)際施工人：
1.與轉(zhuǎn)包人、違法分包人無(wú)施工合同關(guān)系的農(nóng)民工不能認(rèn)定為實(shí)際施工人。
2.建筑行業(yè)俗稱(chēng)的包工頭（施工隊(duì)、施工班組）是否是實(shí)際施工人要區(qū)分情況：如包工頭既向轉(zhuǎn)包人、違法分包人承擔(dān)施工合同義務(wù)，又負(fù)責(zé)招工，對(duì)招來(lái)的農(nóng)民工承擔(dān)支付工資義務(wù)，應(yīng)認(rèn)定為實(shí)際施工人。如包工頭只負(fù)責(zé)招工和管理，與農(nóng)民工都直接從轉(zhuǎn)承包人、違法分承包人處領(lǐng)取工資或由包工頭代領(lǐng)、代發(fā)工資，就不應(yīng)認(rèn)定為實(shí)際施工人。
四、借用資質(zhì)的實(shí)際施工人向出借資質(zhì)的建筑施工企業(yè)主張工程款能否得到支持？
答：借用資質(zhì)的實(shí)際施工人明知其與出借資質(zhì)的施工企業(yè)是借用資質(zhì)（掛靠）關(guān)系且常簽有掛靠或內(nèi)部承包協(xié)議，雙方之間不存在發(fā)、承包關(guān)系，實(shí)際施工人向出借資質(zhì)的施工企業(yè)主張工程款應(yīng)不予支持。但如果因合同約定或?qū)嶋H履行過(guò)程中發(fā)包人將工程款支付到出借資質(zhì)的施工企業(yè)賬戶，出借資質(zhì)施工企業(yè)截留工程款不予支付的，實(shí)際施工人可向出借資質(zhì)的施工企業(yè)主張被截留部分的工程款。
五、被掛靠企業(yè)（承包人）是否可以起訴發(fā)包人要求支付工程款？
答：無(wú)論是被掛靠企業(yè)起訴發(fā)包人還是實(shí)際施工人以被掛靠企業(yè)名義起訴發(fā)包人，均符合合同相對(duì)性原則，均不違反程序法的規(guī)定。但如果實(shí)際施工人不同意被掛靠企業(yè)單獨(dú)起訴發(fā)包人主張工程款，要求參加訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)追加實(shí)際施工人為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人，一體解決糾紛。
實(shí)際施工人和被掛靠企業(yè)同時(shí)參加訴訟的，經(jīng)審理查明涉案工程確由實(shí)際施工人施工或?qū)嶋H施工人與發(fā)包人已形成事實(shí)上建設(shè)工程施工合同關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)判決發(fā)包人直接向?qū)嶋H施工人支付工程款，不宜再以合同相對(duì)性為由判決發(fā)包人向被掛靠企業(yè)支付工程款，以免損害實(shí)際施工人合法權(quán)益。
六、工程多次轉(zhuǎn)包或違法分包的，實(shí)際施工人能否向所有轉(zhuǎn)（分）包人主張工程款？
答：在工程多次轉(zhuǎn)包或違法分包的情況下，實(shí)際施工人向所有轉(zhuǎn)（分）包人主張工程款的，審判實(shí)踐中應(yīng)嚴(yán)格適用《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條第二款的規(guī)定，一般情況下不能支持其主張，僅在實(shí)際施工人構(gòu)成表見(jiàn)代理的情況下除外。具體應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：
1.嚴(yán)守合同相對(duì)性。合同僅對(duì)合同當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，不能約束合同之外的人。實(shí)際施工人只能向與其有合同關(guān)系的當(dāng)事人主張權(quán)利，除非法律有特別規(guī)定?！督ㄔO(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條第一款的規(guī)定旨在重申嚴(yán)守合同相對(duì)性原則?！督ㄔO(shè)工程施工合同司法解釋?zhuān)ǘ返诙臈l將轉(zhuǎn)包人、違法分包人的訴訟地位由《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條“本案當(dāng)事人”明確為“本案第三人”，以及增加第二十五條代位權(quán)訴訟的規(guī)定，表明了最高法院堅(jiān)持合同相對(duì)性，倡導(dǎo)實(shí)際施工人代位權(quán)訴訟的態(tài)度。
2.不應(yīng)對(duì)《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條隨意擴(kuò)大解釋?！督ㄔO(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條第二款僅規(guī)定實(shí)際施工人可以突破合同相對(duì)性向發(fā)包人主張工程款，并未規(guī)定其可以向轉(zhuǎn)（分）包人主張工程款。在審判實(shí)踐中，依據(jù)《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條規(guī)定判決與實(shí)際施工人沒(méi)有合同關(guān)系的轉(zhuǎn)（分）包人承擔(dān)支付工程款責(zé)任，隨意擴(kuò)大了該條第二款的適用范圍，應(yīng)當(dāng)予以糾正。
3.防止對(duì)實(shí)際施工人的過(guò)度保護(hù)。實(shí)際施工人是非法承包人，對(duì)于施工合同無(wú)效具有過(guò)錯(cuò)。如果允許實(shí)際施工人不僅對(duì)發(fā)包人還對(duì)所有轉(zhuǎn)（分）包人都可以主張權(quán)利，則是對(duì)非法承包人的過(guò)度保護(hù)，使其獲得比合同有效更大的非法利益，不利于遏制轉(zhuǎn)包、違法分包和借用資質(zhì)等擾亂建筑市場(chǎng)的行為。
4.貫徹訴訟經(jīng)濟(jì)原則。轉(zhuǎn)包和違法分包涉及多重合同法律關(guān)系，實(shí)踐中因轉(zhuǎn)（分）包人工程利益基本實(shí)現(xiàn)等原因，導(dǎo)致當(dāng)事人缺席情況嚴(yán)重，不僅造成查清多層轉(zhuǎn)包或違法分包中層層欠付的事實(shí)極為困難，而且造成審理周期普遍較長(zhǎng)，加之實(shí)際施工人舉證難，導(dǎo)致此類(lèi)案件審判效率低下，反而不利于實(shí)際施工人權(quán)利的保護(hù)。
七、發(fā)包人、承包人的身份是否可以相互轉(zhuǎn)換？
答：實(shí)踐中層層轉(zhuǎn)包、違法分包的情形較為常見(jiàn)，一些判決將施工合同的承包人因轉(zhuǎn)包或違法分包而隨意擴(kuò)大解釋為發(fā)包人，從而適用《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條第二款規(guī)定，判令承包人在欠付工程款范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，不僅不符合發(fā)包人的法律規(guī)定造成邏輯混亂，而且導(dǎo)致合同相對(duì)性原則形同虛設(shè)。
八、發(fā)包人在欠付工程款范圍內(nèi)承擔(dān)何種責(zé)任？
答：《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二十六條第二款、《建設(shè)工程施工合同司法解釋?zhuān)ǘ返诙臈l均規(guī)定發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任?！睹穹ǖ洹返谝话倨呤藯l第三款規(guī)定：連帶責(zé)任，由法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定。因此，在法律沒(méi)有規(guī)定和當(dāng)事人約定的情況下，不應(yīng)將發(fā)包人的責(zé)任認(rèn)定為連帶責(zé)任或者共同責(zé)任。對(duì)于發(fā)包人責(zé)任的表述應(yīng)按照上述兩個(gè)司法解釋條款的表述為宜。審判實(shí)踐中對(duì)于構(gòu)成表見(jiàn)代理的轉(zhuǎn)包人、違法分包人責(zé)任的認(rèn)定也應(yīng)比照處理。
九、《保障農(nóng)民工工資支付條例》是否對(duì)合同相對(duì)性原則再次進(jìn)行了突破，對(duì)建設(shè)工程施工合同糾紛案件審理有什么影響？
答：國(guó)務(wù)院《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于2020年5月1日起施行，該《條例》規(guī)定了建設(shè)單位對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的先行墊付和清償責(zé)任、施工總承包單位對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的（先行）清償責(zé)任及施工單位因出借資質(zhì)拖欠農(nóng)民工工資的清償責(zé)任。對(duì)此應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：
1.農(nóng)民工是為用工單位提供勞動(dòng)的農(nóng)村居民，農(nóng)民工工資是農(nóng)民工為用工單位提供勞動(dòng)后應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬，該《條例》和《建設(shè)工程施工合同司法解釋》創(chuàng)設(shè)實(shí)際施工人制度的初衷和目的具有一致性。
2.實(shí)際施工人與農(nóng)民工是兩個(gè)法律概念，《建設(shè)工程施工合同司法解釋》是通過(guò)對(duì)實(shí)際施工人的特殊保護(hù)間接保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，《條例》則是直接保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。
3.建設(shè)工程領(lǐng)域的農(nóng)民工工資糾紛嚴(yán)格意義上屬于農(nóng)民工追索勞動(dòng)報(bào)酬的勞務(wù)合同糾紛，不屬于建設(shè)工程合同糾紛。因此，該《條例》的施行對(duì)于建設(shè)工程施工合同糾紛案件的審理沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響，也不是對(duì)合同相對(duì)性原則的再次突破，認(rèn)為依據(jù)該《條例》不僅發(fā)包人要在欠付工程款范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，（總）承包人、施工單位均要承擔(dān)清償責(zé)任的觀點(diǎn)不正確。
十、如何認(rèn)定建設(shè)工程施工合同中的表見(jiàn)代理？
答：準(zhǔn)確認(rèn)定建設(shè)工程施工合同中的表見(jiàn)代理應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：
1.根據(jù)《民法典》第一百七十二條的規(guī)定，審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件，應(yīng)著重審查主張構(gòu)成表見(jiàn)代理的合同相對(duì)人的舉證責(zé)任是否完成，即不僅要嚴(yán)格審查代理人的無(wú)權(quán)代理行為在客觀上是否形成具有代理權(quán)的表象，而且要審查相對(duì)人在主觀上善意且無(wú)過(guò)失地相信行為人有代理權(quán)。審判實(shí)踐中主張構(gòu)成表見(jiàn)代理的合同相對(duì)人常是包工頭，應(yīng)當(dāng)了解建設(shè)工程領(lǐng)域中存在借用資質(zhì)、轉(zhuǎn)包、違法分包亂象，應(yīng)當(dāng)負(fù)有更高的注意和審查義務(wù)。因此，審判實(shí)踐中要避免僅審查客觀上是否形成表見(jiàn)代理的表象，而忽視審查主張構(gòu)成表見(jiàn)代理的合同相對(duì)人是否善意且無(wú)過(guò)失。
2.在（總）承包人沒(méi)有授權(quán)借用資質(zhì)人、轉(zhuǎn)承包人和違法分承包人代表其對(duì)外締約的情況下，“項(xiàng)目經(jīng)理”或者“工程項(xiàng)目部”的行為構(gòu)成無(wú)權(quán)代理；合同相對(duì)方主張構(gòu)成表見(jiàn)代理的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。項(xiàng)目經(jīng)理是受施工企業(yè)委托對(duì)工程項(xiàng)目全面負(fù)責(zé)的項(xiàng)目管理者，在簽訂合同時(shí)應(yīng)獲得授權(quán)或任命。審判實(shí)踐中，要著重審查合同相對(duì)人舉證的項(xiàng)目經(jīng)理任命是否在簽訂合同時(shí)就已經(jīng)取得，而非訴訟前或訴訟中取得，從而判斷是否形成表見(jiàn)代理。工程項(xiàng)目部是不需要登記的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其印章不需要在公安機(jī)關(guān)備案，只能在工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部使用，用于圖紙會(huì)審、申請(qǐng)付款、工程簽證、移送施工資料等環(huán)節(jié)，不能對(duì)外簽訂合同。在證明表見(jiàn)代理的證據(jù)中，以“項(xiàng)目經(jīng)理”或“工程項(xiàng)目部”名義對(duì)外簽訂合同并非構(gòu)成表見(jiàn)代理的排他性證據(jù)。根據(jù)《民法典》第一百七十二條規(guī)定，合同相對(duì)人還應(yīng)舉證證明其有理由相信“項(xiàng)目經(jīng)理”或者“工程項(xiàng)目部”有代理（總）承包人對(duì)外締約的權(quán)利，即證明自己善意無(wú)過(guò)失。
3.“項(xiàng)目經(jīng)理”的行為與職務(wù)代理。《民法典》第一百七十條規(guī)定，執(zhí)行法人或者非法人組織工作任務(wù)的人員，就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，以法人或者非法人組織的名義實(shí)施民事法律行為，對(duì)法人或者非法人組織發(fā)生效力。職務(wù)代理的代理人是被代理人的工作人員，具有穩(wěn)定、持續(xù)的勞動(dòng)法律關(guān)系和內(nèi)部隸屬關(guān)系，就其職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)實(shí)施的法律行為，無(wú)須法人或者非法人組織的特別授權(quán)?！绊?xiàng)目經(jīng)理”多是實(shí)際施工人，通常存在借用資質(zhì)或轉(zhuǎn)包關(guān)系，與承包人之間不存在勞動(dòng)合同關(guān)系和隸屬關(guān)系，享有人、財(cái)、物支配權(quán)，獨(dú)自享有工程款利益。審判實(shí)踐中，一旦查明“項(xiàng)目經(jīng)理”就是實(shí)際施工人，再簡(jiǎn)單依據(jù)通常意義上項(xiàng)目經(jīng)理的概念認(rèn)定“項(xiàng)目經(jīng)理”的行為構(gòu)成職務(wù)行為，不僅與事實(shí)不符，而且會(huì)導(dǎo)致概念混亂。