指導案例178號
北海市乃志海洋科技有限公司訴北海市海洋與漁業(yè)局行政處罰案
?。ㄗ罡呷嗣穹ㄔ簩徟形瘑T會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞：行政/行政處罰/非法圍海、填海/海岸線保護/海洋生態(tài)環(huán)境/共同違法認定/從輕或者減輕行政處罰
裁判要點
1.行為人未依法取得海域使用權，在海岸線向海一側以平整場地及圍堰護岸等方式，實施筑堤圍割海域，將海域填成土地并形成有效岸線，改變海域自然屬性的用?；顒涌梢哉J定為構成非法圍海、填海。
2.同一海域內(nèi)，行為人在無共同違法意思聯(lián)絡的情形下，先后各自以其獨立的行為進行圍海、填海，并造成不同損害后果的，不屬于共同違法的情形。行政機關認定各行為人的上述行為已構成獨立的行政違法行為，并對各行為人進行相互獨立的行政處罰，人民法院應予支持。對于同一海域內(nèi)先后存在兩個以上相互獨立的非法圍海、填海行為，行為人應各自承擔相應的行政法律責任，在后的違法行為不因在先的違法行為適用從輕或者減輕行政處罰的有關規(guī)定。
相關法條
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年1月22日修訂）第32條（本案適用的是2017年9月1日修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第27條）
《中華人民共和國海域使用管理法》第42條
基本案情
北海市乃志海洋科技有限公司（以下簡稱乃志公司）訴稱：其未實施圍海、填海行為，實施該行為的主體是北海市漁灃海水養(yǎng)殖有限公司(以下簡稱漁灃公司)。即使認定其存在非法圍海、填海行為，因其與漁灃公司在同一海域內(nèi)實施了占用海域行為，應由所有實施違法行為的主體共同承擔責任，對其從輕或減輕處罰。北海市海洋與漁業(yè)局（以下簡稱海洋漁業(yè)局）以乃志公司非法占用并實施圍海、填海0.38公頃海域，作出繳納海域使用金十五倍罰款的行政處罰，缺乏事實和法律依據(jù)，屬于從重處罰，請求撤銷該行政處罰決定。
海洋漁業(yè)局辯稱：現(xiàn)場調(diào)查筆錄及照片等證據(jù)證實乃志公司實施了圍海造地的行為，其分別對乃志公司和漁灃公司的違法行為進行了查處，確定乃志公司繳納罰款數(shù)額符合法律規(guī)定。
法院經(jīng)審理查明：2013年6月1日，漁灃公司與北海市鐵山港區(qū)興港鎮(zhèn)石頭埠村小組簽訂《農(nóng)村土地租賃合同》，約定石頭埠村小組將位于石頭埠村海邊的空地租給漁灃公司管理使用，該地塊位于石頭埠村海邊左鄰避風港右靠北林碼頭，與海堤公路平齊，沿街邊100米，沿海上進深145米，共21.78畝，作為海產(chǎn)品冷凍場地。合同涉及租用的海邊空地實際位置在海岸線之外。同年7至9月間，漁灃公司雇請他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。2016年5月12日，乃志公司與漁灃公司簽訂《土地承包合同轉讓協(xié)議》，乃志公司取得漁灃公司在原合同中的權利。同年7月至9月間，乃志公司在未依法取得海域使用權的情況下，對其租賃的海邊空地（實為海灘涂）利用機械和車輛從外運來泥土、建筑廢料進行場地平整，建設臨時碼頭，形成陸域，準備建設冷凍廠。
2017年10月，海洋漁業(yè)局對該圍海、填海施工行為進行立案查處，測定乃志公司填占海域面積為0.38公頃。經(jīng)聽取乃志公司陳述申辯意見，召開聽證會，并經(jīng)兩次會審，海洋漁業(yè)局作出北海漁處罰〔2017〕09號行政處罰決定書，對乃志公司作出行政處罰：責令退還非法占用海域，恢復海域原狀，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應繳納海域使用金十五倍計人民幣256.77萬元的罰款。乃志公司不服，提起行政訴訟，請求撤銷該行政處罰決定。
裁判結果
北海海事法院于2018年9月17日作出（2018）桂72行初2號行政判決，駁回原告乃志公司的訴訟請求。宣判后，乃志公司提出上訴。廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2019年6月26日作出（2018）桂行終1163號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：乃志公司占用的海邊空地在海岸線（天然岸線）之外向海一側，實為海灘涂。其公司使用自有鏟車、勾機等機械，從外運來泥土和建筑廢料對漁灃公司吹填形成的沙堆進行平整、充實，形成臨時碼頭，并在臨時碼頭西南面新填了部分海域，建造了臨時碼頭北面靠海一側的沙袋圍堰和護岸設施。上述平整填充場地以及圍堰護岸等行為，導致海域自然屬性改變，形成有效岸線，屬于圍海、填海行為。乃志公司未取得案涉0.38公頃海域的合法使用權，在該區(qū)域內(nèi)進行圍海、填海，構成非法圍海、填海。
漁灃公司與乃志公司均在案涉海域進行了一定的圍海、填?；顒?，但二者的違法行為具有可分性和獨立性，并非共同違法行為。首先，漁灃公司與乃志公司既無共同違法的意思聯(lián)絡，亦非共同實施違法行為。從時間上分析，漁灃公司系于2013年7月至9月間雇請他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。而乃志公司系于2016年5月12日通過簽訂轉讓協(xié)議的方式取得漁灃公司在原合同中的權利，并于2016年7月至9月期間對涉案海域進行場地平整，建設臨時碼頭，形成陸域。二者進行圍海、填?；顒拥臅r間間隔較遠，相互獨立，并無彼此配合的情形。其次，漁灃公司與乃志公司的違法性質不同。漁灃公司僅是抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，其行為違法程度較輕。而乃志公司已對涉案海域進行了圍堰和場地平整，并建設臨時碼頭，形成了陸域，其行為違法情節(jié)更嚴重，性質更為惡劣。再次，漁灃公司與乃志公司的行為所造成的損害后果不同。漁灃公司的行為尚未完全改變涉案海域的海洋環(huán)境，而乃志公司對涉案海域進行圍堰及場地平整，設立臨時碼頭，形成了陸域，其行為已完全改變了涉案海域的海洋生態(tài)環(huán)境，構成了非法圍海、填海，損害后果更為嚴重。海洋漁業(yè)局認定乃志公司與漁灃公司的違法行為相互獨立并分別立案查處，有事實及法律依據(jù)，并無不當。乃志公司主張海洋漁業(yè)局存在選擇性執(zhí)法，以及漁灃公司應當與其共同承擔責任的抗辯意見不能成立。
乃志公司被查處后并未主動采取措施減輕或消除其圍海、填海造地的危害后果，不存在從輕或減輕處罰的情形，故乃志公司主張從輕或減輕行政處罰，缺乏法律依據(jù)。乃志公司平整和圍填涉案海域，占填海域面積為0.38公頃，其行為改變了該海域的自然屬性，形成陸域，對近海生態(tài)造成不利的影響。海洋漁業(yè)局依據(jù)海域使用管理法第四十二條規(guī)定的“處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”，決定按十五倍處罰，未違反行政處罰法關于行政處罰適用的相關規(guī)定，符合中國海監(jiān)總隊《關于進一步規(guī)范海洋行政處罰裁量權行使的若干意見》對于行政處罰幅度中的一般處罰，并非從重處罰，作出罰款人民幣256.77萬元的處罰決定，認定事實清楚，適用法律并無不當。
（生效裁判審判人員：張輝、蔣新江、熊梅）