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指導(dǎo)案例178號(hào)

　　北海市乃志海洋科技有限公司訴北海市海洋與漁業(yè)局行政處罰案

　?。ㄗ罡呷嗣穹ㄔ簩徟形瘑T會(huì)討論通過(guò) 2021年12月1日發(fā)布）

　　關(guān)鍵詞：行政/行政處罰/非法圍海、填海/海岸線保護(hù)/海洋生態(tài)環(huán)境/共同違法認(rèn)定/從輕或者減輕行政處罰

　　裁判要點(diǎn)

　　1.行為人未依法取得海域使用權(quán)，在海岸線向海一側(cè)以平整場(chǎng)地及圍堰護(hù)岸等方式，實(shí)施筑堤圍割海域，將海域填成土地并形成有效岸線，改變海域自然屬性的用海活動(dòng)可以認(rèn)定為構(gòu)成非法圍海、填海。

　　2.同一海域內(nèi)，行為人在無(wú)共同違法意思聯(lián)絡(luò)的情形下，先后各自以其獨(dú)立的行為進(jìn)行圍海、填海，并造成不同損害后果的，不屬于共同違法的情形。行政機(jī)關(guān)認(rèn)定各行為人的上述行為已構(gòu)成獨(dú)立的行政違法行為，并對(duì)各行為人進(jìn)行相互獨(dú)立的行政處罰，人民法院應(yīng)予支持。對(duì)于同一海域內(nèi)先后存在兩個(gè)以上相互獨(dú)立的非法圍海、填海行為，行為人應(yīng)各自承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，在后的違法行為不因在先的違法行為適用從輕或者減輕行政處罰的有關(guān)規(guī)定。

　　相關(guān)法條

　　《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2021年1月22日修訂）第32條（本案適用的是2017年9月1日修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第27條）

　　《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第42條

　　基本案情

　　北海市乃志海洋科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱乃志公司）訴稱：其未實(shí)施圍海、填海行為，實(shí)施該行為的主體是北海市漁灃海水養(yǎng)殖有限公司(以下簡(jiǎn)稱漁灃公司)。即使認(rèn)定其存在非法圍海、填海行為，因其與漁灃公司在同一海域內(nèi)實(shí)施了占用海域行為，應(yīng)由所有實(shí)施違法行為的主體共同承擔(dān)責(zé)任，對(duì)其從輕或減輕處罰。北海市海洋與漁業(yè)局（以下簡(jiǎn)稱海洋漁業(yè)局）以乃志公司非法占用并實(shí)施圍海、填海0.38公頃海域，作出繳納海域使用金十五倍罰款的行政處罰，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，屬于從重處罰，請(qǐng)求撤銷該行政處罰決定。

　　海洋漁業(yè)局辯稱：現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查筆錄及照片等證據(jù)證實(shí)乃志公司實(shí)施了圍海造地的行為，其分別對(duì)乃志公司和漁灃公司的違法行為進(jìn)行了查處，確定乃志公司繳納罰款數(shù)額符合法律規(guī)定。

　　法院經(jīng)審理查明：2013年6月1日，漁灃公司與北海市鐵山港區(qū)興港鎮(zhèn)石頭埠村小組簽訂《農(nóng)村土地租賃合同》，約定石頭埠村小組將位于石頭埠村海邊的空地租給漁灃公司管理使用，該地塊位于石頭埠村海邊左鄰避風(fēng)港右靠北林碼頭，與海堤公路平齊，沿街邊100米，沿海上進(jìn)深145米，共21.78畝，作為海產(chǎn)品冷凍場(chǎng)地。合同涉及租用的海邊空地實(shí)際位置在海岸線之外。同年7至9月間，漁灃公司雇請(qǐng)他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。2016年5月12日，乃志公司與漁灃公司簽訂《土地承包合同轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，乃志公司取得漁灃公司在原合同中的權(quán)利。同年7月至9月間，乃志公司在未依法取得海域使用權(quán)的情況下，對(duì)其租賃的海邊空地（實(shí)為海灘涂）利用機(jī)械和車輛從外運(yùn)來(lái)泥土、建筑廢料進(jìn)行場(chǎng)地平整，建設(shè)臨時(shí)碼頭，形成陸域，準(zhǔn)備建設(shè)冷凍廠。

　　2017年10月，海洋漁業(yè)局對(duì)該圍海、填海施工行為進(jìn)行立案查處，測(cè)定乃志公司填占海域面積為0.38公頃。經(jīng)聽(tīng)取乃志公司陳述申辯意見(jiàn)，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并經(jīng)兩次會(huì)審，海洋漁業(yè)局作出北海漁處罰〔2017〕09號(hào)行政處罰決定書(shū)，對(duì)乃志公司作出行政處罰：責(zé)令退還非法占用海域，恢復(fù)海域原狀，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納海域使用金十五倍計(jì)人民幣256.77萬(wàn)元的罰款。乃志公司不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該行政處罰決定。

　　裁判結(jié)果

　　北海海事法院于2018年9月17日作出（2018）桂72行初2號(hào)行政判決，駁回原告乃志公司的訴訟請(qǐng)求。宣判后，乃志公司提出上訴。廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院于2019年6月26日作出（2018）桂行終1163號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判認(rèn)為：乃志公司占用的海邊空地在海岸線（天然岸線）之外向海一側(cè)，實(shí)為海灘涂。其公司使用自有鏟車、勾機(jī)等機(jī)械，從外運(yùn)來(lái)泥土和建筑廢料對(duì)漁灃公司吹填形成的沙堆進(jìn)行平整、充實(shí)，形成臨時(shí)碼頭，并在臨時(shí)碼頭西南面新填了部分海域，建造了臨時(shí)碼頭北面靠海一側(cè)的沙袋圍堰和護(hù)岸設(shè)施。上述平整填充場(chǎng)地以及圍堰護(hù)岸等行為，導(dǎo)致海域自然屬性改變，形成有效岸線，屬于圍海、填海行為。乃志公司未取得案涉0.38公頃海域的合法使用權(quán)，在該區(qū)域內(nèi)進(jìn)行圍海、填海，構(gòu)成非法圍海、填海。

　　漁灃公司與乃志公司均在案涉海域進(jìn)行了一定的圍海、填?；顒?dòng)，但二者的違法行為具有可分性和獨(dú)立性，并非共同違法行為。首先，漁灃公司與乃志公司既無(wú)共同違法的意思聯(lián)絡(luò)，亦非共同實(shí)施違法行為。從時(shí)間上分析，漁灃公司系于2013年7月至9月間雇請(qǐng)他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。而乃志公司系于2016年5月12日通過(guò)簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議的方式取得漁灃公司在原合同中的權(quán)利，并于2016年7月至9月期間對(duì)涉案海域進(jìn)行場(chǎng)地平整，建設(shè)臨時(shí)碼頭，形成陸域。二者進(jìn)行圍海、填?；顒?dòng)的時(shí)間間隔較遠(yuǎn)，相互獨(dú)立，并無(wú)彼此配合的情形。其次，漁灃公司與乃志公司的違法性質(zhì)不同。漁灃公司僅是抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，其行為違法程度較輕。而乃志公司已對(duì)涉案海域進(jìn)行了圍堰和場(chǎng)地平整，并建設(shè)臨時(shí)碼頭，形成了陸域，其行為違法情節(jié)更嚴(yán)重，性質(zhì)更為惡劣。再次，漁灃公司與乃志公司的行為所造成的損害后果不同。漁灃公司的行為尚未完全改變涉案海域的海洋環(huán)境，而乃志公司對(duì)涉案海域進(jìn)行圍堰及場(chǎng)地平整，設(shè)立臨時(shí)碼頭，形成了陸域，其行為已完全改變了涉案海域的海洋生態(tài)環(huán)境，構(gòu)成了非法圍海、填海，損害后果更為嚴(yán)重。海洋漁業(yè)局認(rèn)定乃志公司與漁灃公司的違法行為相互獨(dú)立并分別立案查處，有事實(shí)及法律依據(jù)，并無(wú)不當(dāng)。乃志公司主張海洋漁業(yè)局存在選擇性執(zhí)法，以及漁灃公司應(yīng)當(dāng)與其共同承擔(dān)責(zé)任的抗辯意見(jiàn)不能成立。

　　乃志公司被查處后并未主動(dòng)采取措施減輕或消除其圍海、填海造地的危害后果，不存在從輕或減輕處罰的情形，故乃志公司主張從輕或減輕行政處罰，缺乏法律依據(jù)。乃志公司平整和圍填涉案海域，占填海域面積為0.38公頃，其行為改變了該海域的自然屬性，形成陸域，對(duì)近海生態(tài)造成不利的影響。海洋漁業(yè)局依據(jù)海域使用管理法第四十二條規(guī)定的“處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”，決定按十五倍處罰，未違反行政處罰法關(guān)于行政處罰適用的相關(guān)規(guī)定，符合中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海洋行政處罰裁量權(quán)行使的若干意見(jiàn)》對(duì)于行政處罰幅度中的一般處罰，并非從重處罰，作出罰款人民幣256.77萬(wàn)元的處罰決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律并無(wú)不當(dāng)。

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