指導(dǎo)案例174號
中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟案
�。ㄗ罡呷嗣穹ㄔ簩徟形瘑T會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關(guān)鍵詞:民事/生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟/潛在風(fēng)險/預(yù)防性措施/瀕危野生植物
裁判要點
人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)貫徹綠色發(fā)展理念和風(fēng)險預(yù)防原則，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)和科學(xué)技術(shù)認(rèn)為項目建成后可能對案涉地瀕危野生植物生存環(huán)境造成破壞，存在影響其生存的潛在風(fēng)險，從而損害生態(tài)環(huán)境公共利益的，可以判決被告采取預(yù)防性措施，將對瀕危野生植物生存的影響納入建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。
相關(guān)法條
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年4月24日修訂）第5條
基本案情
雅礱江上的牙根梯級水電站由雅礱江流域水電開發(fā)有限公司（以下簡稱雅礱江公司）負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，現(xiàn)處于項目預(yù)可研階段，水電站及其輔助工程（公路等）尚未開工建設(shè)。
2013年9月2日發(fā)布的中國生物多樣性紅色名錄中五小葉槭被評定為“極危”。2016年2月9日，五小葉槭列入《四川省重點保護(hù)植物名錄》。2018年8月10日，世界自然保護(hù)聯(lián)盟在其紅色名錄中將五小葉槭評估為“極度瀕�！薄．�(dāng)時我國《國家重點保護(hù)野生植物名錄》中無五小葉槭。2016年9月26日，四川省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布《五小葉槭播種育苗技術(shù)規(guī)程》。案涉五小葉槭種群位于四川省雅江縣麻郎措鄉(xiāng)沃洛希村，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門已在就近的通鄉(xiāng)公路堡坎上設(shè)立保護(hù)牌。
2006年6月，中國水電顧問集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院（以下簡稱成勘院）完成《四川省雅礱江中游（兩河口至卡拉河段）水電規(guī)劃報告》，報告中將牙根梯級水電站列入規(guī)劃，該規(guī)劃報告于2006年8月通過了水電水利規(guī)劃設(shè)計總院會同四川省發(fā)展改革委組織的審查。2008年12月，四川省人民政府以川府函〔2008〕368號文批復(fù)同意該規(guī)劃。2010年3月，成勘院根據(jù)牙根梯級水庫淹沒區(qū)最新情況將原規(guī)劃的牙根梯級調(diào)整為牙根一級（正常蓄水位2602m）、牙根二級（正常蓄水位2560m）兩級開發(fā)，形成《四川省雅礱江兩河口至牙根河段水電開發(fā)方案研究報告》，該報告于2010年8月經(jīng)水電水利規(guī)劃設(shè)計總院會同四川省發(fā)展改革委審查通過。
2013年1月6日、4月13日國家發(fā)展改革委辦公廳批復(fù)：同意牙根二級水電站、牙根一級水電站開展前期工作。由雅礱江公司負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，按照項目核準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定，組織開展水電站的各項前期工作。待有關(guān)前期工作落實、具備核準(zhǔn)條件后，再分別將牙根梯級水電站項目申請報告上報我委。對項目建設(shè)的意見，以我委對項目申請報告的核準(zhǔn)意見為準(zhǔn)。未經(jīng)核準(zhǔn)不得開工建設(shè)。
中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱綠發(fā)會）認(rèn)為，雅江縣麻郎措鄉(xiāng)沃洛希村附近的五小葉槭種群是當(dāng)今世界上殘存最大的五小葉槭種群，是唯一還有自然繁衍能力的種群。牙根梯級水電站即將修建，根據(jù)五小葉槭雅江種群的分布區(qū)海拔高度和水電站水位高度對比數(shù)值，牙根梯級水電站以及配套的公路建設(shè)將直接威脅到五小葉槭的生存，對社會公共利益構(gòu)成直接威脅，綠發(fā)會遂提起本案預(yù)防性公益訴訟。
裁判結(jié)果
四川省甘孜藏族自治州中級人民法院于2020年12月17日作出（2015）甘民初字第45號民事判決：一、被告雅礱江公司應(yīng)當(dāng)將五小葉槭的生存作為牙根梯級水電站項目可研階段環(huán)境評價工作的重要內(nèi)容，環(huán)境影響報告書經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批通過后，才能繼續(xù)開展下一步的工作；二、原告綠發(fā)會為本案訴訟產(chǎn)生的必要費用4萬元、合理的律師費1萬元，合計5萬元，上述款項在本院其他環(huán)境民事公益訴訟案件中判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失費用等費用（環(huán)境公益訴訟資金）中支付（待本院有其他環(huán)境公益訴訟資金后執(zhí)行）；三、駁回原告綠發(fā)會的其他訴訟請求。一審宣判后當(dāng)事人未上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：我國是聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約國，應(yīng)該遵守其約定�！渡锒鄻有怨s》中規(guī)定，我們在注意到生物多樣性遭受嚴(yán)重減少或損失的威脅時，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施；各國有責(zé)任保護(hù)它自己的生物多樣性并以可持久的方式使用它自己的生物資源；每一締約國應(yīng)盡可能并酌情采取適當(dāng)程序，要求就其可能對生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的擬議項目進(jìn)行環(huán)境影響評估，以期避免或盡量減輕這種影響。因此，我國有保護(hù)生物多樣性的義務(wù)。同時，《生物多樣性公約》規(guī)定，認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及根除貧困是發(fā)展中國家第一和壓倒一切的優(yōu)先事務(wù)。按照《中華人民共和國節(jié)約能源法》第四條“節(jié)約資源是我國的基本國策。國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略”的規(guī)定和《中華人民共和國可再生能源法》第二條第一款“本法所稱可再生能源，是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮�、海洋能等非化石能源”的�?guī)定，可再生能源是我國重要的能源資源，在滿足能源要求，改善能源結(jié)構(gòu)，減少環(huán)境污染，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有重要作用。而水能資源是最具規(guī)模開發(fā)效益、技術(shù)最成熟的可再生能源。因此開發(fā)建設(shè)水電站，將水能資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，在國家有關(guān)部門的監(jiān)管下，利用豐富的水能資源，合理開發(fā)水電符合我國國情。但是，我國水能資源蘊藏豐富的地區(qū)，往往也是自然環(huán)境良好、生態(tài)功能重要、生物物種豐富和地質(zhì)條件脆弱的地區(qū)。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策，并且環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則。預(yù)防原則要求在環(huán)境資源利用行為實施之前和實施之中，采取政治、法律、經(jīng)濟(jì)和行政等手段，防止環(huán)境利用行為導(dǎo)致環(huán)境污染或者生態(tài)破壞現(xiàn)象發(fā)生。它包括兩層含義：一是運用已有的知識和經(jīng)驗，對開發(fā)和利用環(huán)境行為帶來的可能的環(huán)境危害采取措施以避免危害的發(fā)生；二是在科學(xué)技術(shù)水平不確定的條件下，基于現(xiàn)實的科學(xué)知識評價風(fēng)險，即對開發(fā)和利用環(huán)境的行為可能帶來的尚未明確或者無法具體確定的環(huán)境危害進(jìn)行事前預(yù)測、分析和評價，以促使開發(fā)決策避免可能造成的環(huán)境危害及其風(fēng)險出現(xiàn)。因此，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系并不是完全對立的，而是相輔相成的，正確處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，將生態(tài)優(yōu)先的原則貫穿到水電規(guī)劃開發(fā)的全過程，二者可以相互促進(jìn)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。利用環(huán)境資源的行為如果造成環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞，往往具有不可逆性，被污染的環(huán)境、被破壞的生態(tài)資源很多時候難以恢復(fù)，單純事后的經(jīng)濟(jì)補償不足以彌補對生態(tài)環(huán)境造成的損失，故對環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為應(yīng)注重防范于未然，才能真正實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。
具體到本案中，鑒于五小葉槭在生物多樣性紅色名錄中的等級及案涉牙根梯級水電站建成后可能存在對案涉地五小葉槭原生存環(huán)境造成破壞、影響其生存的潛在風(fēng)險，可能損害社會公共利益。根據(jù)我國水電項目核準(zhǔn)流程的規(guī)定，水電項目分為項目規(guī)劃、項目預(yù)可研、項目可研、項目核準(zhǔn)四個階段，考慮到案涉牙根梯級水電站現(xiàn)處在項目預(yù)可研階段，因此責(zé)令被告在項目可研階段，加強對案涉五小葉槭的環(huán)境影響評價并履行法定審批手續(xù)后才能進(jìn)行下一步的工作，盡可能避免出現(xiàn)危及野生五小葉槭生存的風(fēng)險是必要和合理的。故綠發(fā)會作為符合條件的社會組織在牙根梯級水電站建設(shè)可能存在損害環(huán)境公共利益重大風(fēng)險的情況下，提出“依法判令被告立即采取適當(dāng)措施，確保不因雅礱江水電梯級開發(fā)計劃的實施而破壞珍貴瀕危野生植物五小葉槭的生存”的訴訟請求，于法有據(jù)，人民法院予以支持。
鑒于案涉水電站尚未開工建設(shè)，故綠發(fā)會提出“依法判令被告在采取的措施不足以消除對五小葉槭的生存威脅之前，暫停牙根梯級水電站及其輔助設(shè)施（含配套道路）的一切建設(shè)工程”的訴訟請求，無事實基礎(chǔ)，人民法院不予支持。
(生效裁判審判人員：張犁、王彤、吳杰、姜莉、魏康清、薛斌、龔先彬)