指導(dǎo)案例173號(hào)
北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國水電顧問集團(tuán)新平開發(fā)有限公司、中國電建集團(tuán)昆明勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟案
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關(guān)鍵詞:民事/生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟/損害社會(huì)公共利益/重大風(fēng)險(xiǎn)/瀕危野生動(dòng)植物
裁判要點(diǎn)
人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)貫徹保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主原則。原告提供證據(jù)證明項(xiàng)目建設(shè)將對瀕危野生動(dòng)植物棲息地及生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性、不可逆轉(zhuǎn)的損害后果，人民法院應(yīng)當(dāng)從被保護(hù)對象的獨(dú)有價(jià)值、損害結(jié)果發(fā)生的可能性、損害后果的嚴(yán)重性及不可逆性等方面，綜合判斷被告的行為是否具有《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定的“損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”。
相關(guān)法條
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年4月24日修訂）第5條
基本案情
戛灑江一級(jí)水電站工程由中國水電顧問集團(tuán)新平開發(fā)有限公司（以下簡稱新平公司）開發(fā)建設(shè)，中國電建集團(tuán)昆明勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司（以下簡稱昆明設(shè)計(jì)院）是該工程總承包方及受托編制《云南省紅河（元江）干流戛灑江一級(jí)水電站環(huán)境影響報(bào)告書》（以下簡稱《環(huán)境影響報(bào)告書》）的技術(shù)單位。戛灑江一級(jí)水電站壩址位于云南省新平縣境內(nèi)，下游距新平縣水塘鎮(zhèn)約6.5千米，電站采用堤壩式開發(fā)，壩型為混凝土面板堆石壩，最大壩高175.5米，水庫正常蓄水位675米，淹沒區(qū)域涉及紅河上游的戛灑江、石羊江及支流綠汁江、小江河。水庫淹沒影響和建設(shè)征地涉及新平縣和雙柏縣8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。戛灑江一級(jí)水電站項(xiàng)目建設(shè)自2011年至2014年分別取得了國家發(fā)展改革委、原國土資源部、生態(tài)環(huán)境部等多個(gè)相關(guān)主管部門關(guān)于用地、環(huán)評、建設(shè)等批復(fù)和同意。2017年7月21日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳向新平公司發(fā)出《關(guān)于責(zé)成開展云南省紅河（元江）干流戛灑江一級(jí)水電站環(huán)境影響后評價(jià)的函》（以下簡稱《責(zé)成后評價(jià)函》），責(zé)成新平公司就該項(xiàng)目建設(shè)開展環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案。后評價(jià)工作完成前，不得蓄水發(fā)電。2017年8月至今，新平公司主動(dòng)停止對戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目的施工。按工程進(jìn)度，戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)已完成“三通一平”工程并修建了導(dǎo)流洞。
綠孔雀為典型熱帶、亞熱帶林棲鳥類，主要在河谷地帶的常綠闊葉林、落葉闊葉林及針闊混合林中活動(dòng)，雜食類，為稀有種類，屬國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，在中國瀕危動(dòng)物紅皮書中列為“瀕危”物種。就綠孔雀相關(guān)問題，昆明市中級(jí)人民法院發(fā)函云南省林業(yè)和草原局，2019年4月4日云南省林業(yè)和草原局進(jìn)行了函復(fù)。此后，昆明市中級(jí)人民法院又向該局調(diào)取了其編制的《元江中上游綠孔雀種群現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》，該報(bào)告載明戛灑江一級(jí)水電站建成后，蓄水水庫將淹沒海拔680米以下河谷地區(qū)，將對綠孔雀目前利用的沙浴地、河灘求偶場等適宜棲息地產(chǎn)生較大影響。同時(shí)，由于戛灑江一級(jí)水電站的建設(shè)，淹沒區(qū)公路將改造重修，也會(huì)破壞綠孔雀等野生動(dòng)物適宜棲息地。對暫停建設(shè)的戛灑江一級(jí)水電站，應(yīng)評估停建影響，保護(hù)和恢復(fù)綠孔雀棲息地措施等。2018年6月29日，云南省人民政府下發(fā)《云南省人民政府關(guān)于發(fā)布云南省生態(tài)保護(hù)紅線的通知》，對外發(fā)布《云南省生態(tài)保護(hù)紅線》。根據(jù)《云南省生態(tài)保護(hù)紅線》附件1《云南省生態(tài)保護(hù)紅線分布圖》所示，戛灑江一級(jí)水電站淹沒區(qū)大部分被劃入紅河(元江)干熱河谷及山原水土保持生態(tài)保護(hù)紅線范圍，在該區(qū)域內(nèi)，綠孔雀為其中一種重點(diǎn)保護(hù)物種。
陳氏蘇鐵為國家一級(jí)保護(hù)植物。2015年后被列入《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》，為極危物種。原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱自然之友研究所）提交了其在綠汁江、石羊江河谷等戛灑江一級(jí)水電站淹沒區(qū)拍攝到的陳氏蘇鐵照片。證人劉某（中國科學(xué)院助理研究員）出庭作證，陳氏蘇鐵僅在我國紅河流域分布。按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，陳氏蘇鐵應(yīng)為瀕危。
自然之友研究所向昆明市中級(jí)人民法院起訴，請求人民法院判令新平公司及昆明設(shè)計(jì)院共同消除戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)對綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林侵害危險(xiǎn)，立即停止水電站建設(shè)，不得截留蓄水，不得對該水電站淹沒區(qū)內(nèi)植被進(jìn)行砍伐。
裁判結(jié)果
云南省昆明市中級(jí)人民法院于2020年3月16日作出（2017）云01民初2299號(hào)民事判決：一、新平公司立即停止基于現(xiàn)有環(huán)境影響評價(jià)下的戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區(qū)內(nèi)植被進(jìn)行砍伐。對戛灑江一級(jí)水電站的后續(xù)處理，待新平公司按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案后，由相關(guān)行政主管部門視具體情況依法作出決定；二、由新平公司于本判決生效后三十日內(nèi)向自然之友研究所支付因訴訟發(fā)生的合理費(fèi)用 8 萬元；三、駁回自然之友研究所的其他訴訟請求。宣判后，自然之友研究所以戛灑江一級(jí)水電站應(yīng)當(dāng)永久性停建為由，新平公司以水電站已經(jīng)停建且劃入生態(tài)紅線，應(yīng)當(dāng)駁回自然之友研究所訴訟請求為由，分別提起上訴。云南省高級(jí)人民法院于2020年12月22日作出（2020）云民終824號(hào)民事判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：本案符合《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條“對已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”規(guī)定中“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的法定情形，屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟突破了“無損害即無救濟(jì)”的訴訟救濟(jì)理念，是環(huán)境保護(hù)法“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”原則在環(huán)境司法中的具體落實(shí)與體現(xiàn)。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的核心要素是具有重大風(fēng)險(xiǎn)，重大風(fēng)險(xiǎn)是指對“環(huán)境”可能造成重大損害危險(xiǎn)的一系列行為。本案中，自然之友研究所已舉證證明戛灑江一級(jí)水電站如果繼續(xù)建設(shè)，則案涉工程淹沒區(qū)勢必導(dǎo)致國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物綠孔雀的棲息地及國家一級(jí)保護(hù)植物陳氏蘇鐵的生境被淹沒，生物生境面臨重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性毋庸置疑。此外，從損害后果的嚴(yán)重性來看，戛灑江一級(jí)水電站下游淹沒區(qū)動(dòng)植物種類豐富，生物多樣性價(jià)值及遺傳資源價(jià)值可觀，該區(qū)域不僅是綠孔雀及陳氏蘇鐵等珍稀物種賴以生存的棲息地，也是各類生物與大面積原始雨林、熱帶雨林片段共同構(gòu)成的一個(gè)完整生態(tài)系統(tǒng)，若水電站繼續(xù)建設(shè)所產(chǎn)生的損害將是可以直觀估計(jì)預(yù)測且不可逆轉(zhuǎn)的。而針對該現(xiàn)實(shí)上的重大風(fēng)險(xiǎn)，新平公司并未就其不存在的主張加以有效證實(shí)，而僅以《環(huán)境影響報(bào)告書》加以反駁，缺乏足夠證明力。因此，結(jié)合生態(tài)環(huán)境部責(zé)成新平公司對項(xiàng)目開展后評價(jià)工作的情況及戛灑江一級(jí)水電站未對綠孔雀采取任何保護(hù)措施等事實(shí)，可以認(rèn)定戛灑江一級(jí)水電站繼續(xù)建設(shè)將對綠孔雀棲息地、陳氏蘇鐵生境以及整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性和生物安全構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)環(huán)境影響評價(jià)法第二十七條“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案；原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施”的規(guī)定，2017年7月21日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳針對本案建設(shè)項(xiàng)目，向新平公司發(fā)出《責(zé)成后評價(jià)函》，責(zé)成新平公司就該項(xiàng)目建設(shè)開展環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案，后評價(jià)完成前不得蓄水發(fā)電符合上述法律規(guī)定。目前，案涉電站已經(jīng)處于停建狀態(tài)，新平公司業(yè)已向其上級(jí)主管單位申請停建案涉項(xiàng)目并獲批復(fù)同意，綠孔雀生態(tài)棲息地存在的重大風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到了有效的控制。在新平公司對案涉項(xiàng)目申請停建但未向相關(guān)行政部門備案并通過審批的情況下，鑒于生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)責(zé)成新平公司開展環(huán)境影響后評價(jià)，且對于尚不明確的事實(shí)狀態(tài)的重大風(fēng)險(xiǎn)程度，案涉水電站是否繼續(xù)建設(shè)等一系列問題，也需經(jīng)環(huán)境主管部門審批備案決定后，才能確定案涉項(xiàng)目今后能否繼續(xù)建設(shè)或是永久性停建，因此，案涉項(xiàng)目應(yīng)在新平公司作出環(huán)境影響后評價(jià)后由行政主管機(jī)關(guān)視具體情況依法作出決定。
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