最高法判例：行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出與生效裁判相反的決定
? 裁判要點(diǎn)
申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟是法律賦予公民、法人或者其他組織的權(quán)利，當(dāng)事人既可以選擇行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟，還可以在選擇行政復(fù)議之后再行提起行政訴訟，除非法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決。但人民法院作出的裁判一經(jīng)生效，即對(duì)當(dāng)事人之間的行政法律關(guān)系產(chǎn)生既判力，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出與此相反的決定，司法機(jī)關(guān)也不應(yīng)自身輕易否定。
? 裁判文書
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申712號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：楊啟超，男，1953年10月16日出生，漢族，住重慶市大足區(qū)。
再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：重慶市人民政府。住所地：重慶市渝中區(qū)人民路232號(hào)。
法定代表人：唐良智，該市市長(zhǎng)。
楊啟超因訴重慶市人民政府（以下簡(jiǎn)稱重慶市政府）不履行法定職責(zé)一案，不服重慶市高級(jí)人民法院（2017）渝行終543號(hào)行政裁定，向本院提出再審申請(qǐng)。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
楊啟超對(duì)重慶市大足區(qū)人民政府作出的大足府土〔2012〕142號(hào)《重慶市大足區(qū)人民政府關(guān)于征收重慶市三環(huán)銅永高速公路大足段沿線村社部分集體土地補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》不服，向重慶市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。重慶市政府以該批復(fù)不屬于行政復(fù)議受案范圍為由，作出了渝府復(fù)〔2014〕813號(hào)《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》（以下簡(jiǎn)稱813號(hào)不予受理決定）。
楊啟超向重慶市第五中級(jí)人民法院起訴稱，其對(duì)813號(hào)不予受理決定不服，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議監(jiān)督。2017年3月24日，國(guó)務(wù)院作出國(guó)法復(fù)〔2017〕665號(hào)告知書（以下簡(jiǎn)稱665號(hào)告知書），告知楊啟超已經(jīng)將有關(guān)材料轉(zhuǎn)給重慶市人民政府法制辦公室依法處理。2017年4月17日，重慶市政府針對(duì)楊啟超要求公開“國(guó)務(wù)院監(jiān)督后針對(duì)該案作出的處理結(jié)果”的信息公開申請(qǐng)，答復(fù)楊啟超該政府信息不存在。楊啟超認(rèn)為，重慶市政府拒絕按照國(guó)務(wù)院的要求作出處理，已經(jīng)構(gòu)成不作為，請(qǐng)求判決：1.確認(rèn)重慶市政府行政不作為；2.判令重慶市政府限期就國(guó)務(wù)院監(jiān)督后對(duì)楊啟超的行政復(fù)議申請(qǐng)案件作出處理。本案訴訟費(fèi)用由重慶市政府承擔(dān)。
重慶市第五中級(jí)人民法院認(rèn)為，楊啟超對(duì)重慶市政府作出的813號(hào)不予受理決定不服，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政監(jiān)督，國(guó)務(wù)院將相關(guān)材料轉(zhuǎn)交重慶市人民政府法制辦公室依法處理，并非要求重慶市政府受理?xiàng)顔⒊男姓䦶?fù)議申請(qǐng)�，F(xiàn)楊啟超提起行政訴訟，要求重慶市政府履行層級(jí)監(jiān)督中上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理的職責(zé)，其實(shí)質(zhì)是針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果。而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部督察，不對(duì)被監(jiān)察對(duì)象以外的當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不屬于人民法院的受案范圍。據(jù)此，該院作出（2017）渝05行初264號(hào)行政裁定：駁回楊啟超的起訴。
楊啟超不服上述一審行政裁定，向重慶市高級(jí)人民法院提起上訴。
重慶市高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，國(guó)務(wù)院將有關(guān)材料轉(zhuǎn)交重慶市人民政府法制辦公室依法處理，其實(shí)質(zhì)并非要求重慶市政府受理?xiàng)顔⒊男姓䦶?fù)議申請(qǐng)，而僅僅是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，該內(nèi)部監(jiān)督行為不對(duì)被監(jiān)察對(duì)象以外的當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，據(jù)此，該院裁定駁回上訴，維持一審裁定。
楊啟超向本院提出再審申請(qǐng)，請(qǐng)求撤銷一、二審行政裁定，依法予以改判。其申請(qǐng)?jiān)賹彽氖聦?shí)與理由：1.一、二審法院對(duì)本案事實(shí)認(rèn)定不清，國(guó)務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十條規(guī)定，向再審申請(qǐng)人和再審被申請(qǐng)人同時(shí)作出665號(hào)告知書，責(zé)令再審被申請(qǐng)人對(duì)再審申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)依法處理，其處理結(jié)果是一個(gè)具體行政行為，也必然對(duì)再審申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。再審被申請(qǐng)人沒有依法處理即構(gòu)成行政不作為。2.本案屬于法院的受案范圍，應(yīng)當(dāng)對(duì)再審被申請(qǐng)人的行為進(jìn)行司法審查。行政復(fù)議是再審被申請(qǐng)人的法定職責(zé)，接受上級(jí)機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)也是其法定義務(wù)。3.一、二審法院適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)依法撤銷。再審申請(qǐng)人的起訴并非《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十三條規(guī)定的不屬于受理范圍的事項(xiàng)，法院應(yīng)當(dāng)積極履行司法審查職責(zé)，對(duì)本案進(jìn)行實(shí)體審理并依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條的規(guī)定判決再審被申請(qǐng)人依法履職。
本院認(rèn)為，申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟是法律賦予公民、法人或者其他組織的權(quán)利，當(dāng)事人既可以選擇行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟，還可以在選擇行政復(fù)議之后再行提起行政訴訟，除非法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決。但人民法院作出的裁判一經(jīng)生效，即對(duì)當(dāng)事人之間的行政法律關(guān)系產(chǎn)生既判力，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出與此相反的決定，司法機(jī)關(guān)也不應(yīng)自身輕易否定。本案中，再審申請(qǐng)人楊啟超對(duì)重慶市大足區(qū)人民政府作出的大足府土〔2012〕142號(hào)《重慶市大足區(qū)人民政府關(guān)于征收重慶市三環(huán)銅永高速公路大足段沿線村社部分集體土地補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》不服，向重慶市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。重慶市政府以該批復(fù)不屬于行政復(fù)議受案范圍為由，作出813號(hào)不予受理決定。楊啟超因?qū)?13號(hào)不予受理決定不服，曾于2014年10月21日向重慶市第五中級(jí)人民法院提起行政訴訟。重慶市第五中級(jí)人民法院于2014年12月12日作出（2014）渝五中法行初字第00415號(hào)行政判決，維持了813號(hào)不予受理決定，該判決一經(jīng)生效，即具有終局性。此后，楊啟超又以對(duì)813號(hào)不予受理決定不服為由向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政監(jiān)督，要求國(guó)務(wù)院監(jiān)督重慶市政府對(duì)其行政復(fù)議申請(qǐng)作出處理。雖然國(guó)務(wù)院作出665號(hào)告知書，告知楊啟超已經(jīng)將有關(guān)材料轉(zhuǎn)給重慶市人民政府法制辦公室依法處理，但該告知行為并不為重慶市政府設(shè)立對(duì)楊啟超的行政復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行再次處理的法定職責(zé)。由于楊啟超申請(qǐng)行政復(fù)議的結(jié)果已經(jīng)司法最終確定，其以重慶市政府行政不作為為由提起本案訴訟缺乏訴的利益，重慶市政府的作為或不作為對(duì)楊啟超的合法權(quán)益均不產(chǎn)生實(shí)際影響。一、二審裁定駁回其起訴及上訴，結(jié)果并無不當(dāng)。
綜上，楊啟超的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回楊啟超的再審申請(qǐng)。
審判長(zhǎng) 李德申
審判員 李智明
審判員 楊科雄
二〇一八年五月七日
法官助理 劉 瀲
書記員 陳星蔚