法院判例：法律規(guī)定的“對(duì)經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為”復(fù)議被申請(qǐng)人和訴訟被告不一致時(shí)，該如何處理？
? 裁判要點(diǎn)
由于法律規(guī)定不明確以及《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條與《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條有關(guān)“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上的機(jī)關(guān)為被告”規(guī)定可能存在認(rèn)識(shí)上的不一致，一審法院在確定本案被告時(shí)，可以釋明本案長沙市政府、芙蓉區(qū)政府與芙蓉國土分局在不同情況下的被告適格問題；但在被征收人拒絕將芙蓉國土分局列為被告參加訴訟的情況下，人民法院仍可僅將復(fù)議機(jī)關(guān)長沙市政府和行政復(fù)議被申請(qǐng)人芙蓉區(qū)政府列為共同被告，并對(duì)復(fù)議決定和行政行為的合法性進(jìn)行審查。一審法院以釋明后一審原告不同意變更被告為由即裁定駁回起訴，二審法院又維持一審裁定，既讓被征收人承擔(dān)了現(xiàn)行法律規(guī)定不明確的責(zé)任，又不利于及時(shí)對(duì)補(bǔ)償安置合法性進(jìn)行實(shí)體審查，促進(jìn)爭(zhēng)議盡快解決，應(yīng)予糾正。一審法院在繼續(xù)審理復(fù)議決定以及其維持的行政行為時(shí)，也可參考《最高人民法院行政法官專業(yè)會(huì)議紀(jì)要（五）》規(guī)定精神，結(jié)合補(bǔ)償安置進(jìn)展情況、補(bǔ)償安置分歧原因、被征收人實(shí)質(zhì)訴求等情況，引導(dǎo)被征收人正確選擇被訴行政行為、適格被告，建議被征收人起訴補(bǔ)償安置協(xié)議、補(bǔ)償決定、請(qǐng)求履行補(bǔ)償安置職責(zé)訴訟或請(qǐng)求作出補(bǔ)償決定訴訟、或者提起確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)等損失訴訟等；人民法院在針對(duì)上述類型訴訟中對(duì)補(bǔ)償安置方案的合法性可以依申請(qǐng)予以一并審查。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再7號(hào)
再再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：徐建明，男，漢族，1969年9月14日出生，住湖南省長沙市。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：湖南省長沙市芙蓉區(qū)人民政府，住所地湖南省長沙市人民東路189號(hào)。
法定代表人：周春暉，該區(qū)區(qū)長。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：湖南省長沙市人民政府，住所地湖南省長沙市岳麓大道218號(hào)。
法定代表人：鄭建新，該市代理市長。
再審申請(qǐng)人徐建明因訴湖南省長沙市芙蓉區(qū)人民政府（以下簡稱芙蓉區(qū)政府）、湖南省長沙市人民政府（以下簡稱長沙市政府）征收集體土地補(bǔ)償安置方案及行政復(fù)議一案，不服湖南省高級(jí)人民法院（簡稱二審法院）（2016）湘行終998號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹�。本院�?019年10月30日作出（2019）最高法行申8687號(hào)行政裁定，依法提審本案。提審后，本院于2020年3月9日立案再審，依法組成合議庭進(jìn)行審理。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。
湖南省長沙市中級(jí)人民法院（簡稱一審法院）（2016）湘01行初77號(hào)行政裁定認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十九條的規(guī)定,當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為,向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。徐建明訴請(qǐng)的芙蓉區(qū)政府批準(zhǔn)湖南省長沙市國土資源局芙蓉區(qū)分局（以下簡稱芙蓉國土分局）擬定的《征地補(bǔ)償安置方案》的行為是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部批準(zhǔn)行為，不屬于行政訴訟的受案范圍,該批準(zhǔn)行為的效力已外化為芙蓉國土分局發(fā)布《征地補(bǔ)償安置方案實(shí)施公告》的行為,徐建明如不服該公告行為,應(yīng)以芙蓉國土分局為被告向人民法院提起訴訟�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十三條第一款規(guī)定,原告所起訴的被告不適格,人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告;原告不同意變更的,裁定駁回起訴。為此,一審法院于2016年4月25日向徐建明郵寄送達(dá)釋明函,就本案被訴行政行為及適格被告等問題進(jìn)行釋明,書面告知徐建明應(yīng)于2016年5月3日前就是否同意變更芙蓉國土分局為本案被告書面回復(fù)一審法院,逾期不予答復(fù)則視為不同意變更本案被告。但徐建明至一審裁定作出時(shí)一直未回復(fù)一審法院,應(yīng)視為其不同意變更被告。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第三項(xiàng)、第二款之規(guī)定,裁定駁回徐建明的起訴。徐建明不服，提起上訴。
二審法院（2016）湘行終998號(hào)行政裁定認(rèn)為，徐建明一審的訴訟請(qǐng)求為撤銷《征地補(bǔ)償安置方案》和行政復(fù)議決定書,根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款“經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告”的規(guī)定,應(yīng)以本案作出原行政行為即《征地補(bǔ)償安置方案》的芙蓉國土分局為被告之一。同時(shí),根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十九條“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為,向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定,亦應(yīng)以《征地補(bǔ)償安置方案》對(duì)外署名的機(jī)關(guān)芙蓉國土分局,而非批準(zhǔn)機(jī)關(guān)芙蓉區(qū)政府為被告。徐建明在一審時(shí)堅(jiān)持以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被告,經(jīng)釋明后仍不同意變更,故一審法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第三項(xiàng)之規(guī)定,裁定駁回徐建明以芙蓉區(qū)政府為被告,要求撤銷芙蓉國土分局作出的《征地補(bǔ)償安置方案》的起訴并無不當(dāng)。綜上所述,對(duì)徐建明的上訴請(qǐng)求,二審法院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定,裁定駁回上訴,維持一審裁定。
徐建明申請(qǐng)?jiān)賹彿Q,原審裁定駁回起訴確有錯(cuò)誤。根據(jù)《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十三條第一款以及《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定，申請(qǐng)人依法向長沙市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷芙蓉區(qū)政府批準(zhǔn)的《征地補(bǔ)償安置方案實(shí)施公告》中所載的《征地補(bǔ)償安置方案》，長沙市政府作出維持原行政行為的復(fù)議決定。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款、第二款的規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。申請(qǐng)人并沒有針對(duì)被申請(qǐng)人批準(zhǔn)的《征地補(bǔ)償安置方案》直接向人民法院提起訴訟，不存在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條規(guī)定的情形。請(qǐng)求撤銷一、二審裁定，撤銷芙蓉區(qū)政府批準(zhǔn)的《征地補(bǔ)償安置方案實(shí)施公告》中所載的《征地安置補(bǔ)償方案》和長沙市政府的行政復(fù)議決定。
長沙市政府答辯稱：1.長沙市政府履行了行政復(fù)議職責(zé)，所作復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確。長沙市政府認(rèn)為芙蓉區(qū)政府批準(zhǔn)的涉案征地補(bǔ)償安置規(guī)定、涉案項(xiàng)目土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照省市區(qū)現(xiàn)行有關(guān)征地補(bǔ)償安置法規(guī)、文件規(guī)定實(shí)施，批準(zhǔn)行為并無不當(dāng)，因此維持涉案征地補(bǔ)償安置方案。2.原審法院裁定駁回徐建明的起訴于法有據(jù)。根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的司法解釋，一審法院就被訴行政行為及適格被告等問題進(jìn)行釋明后，在徐建明不同意變更被告的情況下，裁定駁回徐建明起訴于法有據(jù)。
芙蓉區(qū)政府在法定期限內(nèi)未提交書面答辯意見。
本院認(rèn)為，國法（2011）35號(hào)《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)。而根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款、《征收土地公告公告辦法》第十條等規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案的頒布和實(shí)施，分為市、縣人民政府土地行政主管部門在聽取意見基礎(chǔ)上報(bào)批，市、縣人民政府批準(zhǔn)后，再由市、縣人民政府土地行政主管部門公告并組織實(shí)施等不同階段，由不同主體共同完成。故就本案補(bǔ)償安置方案爭(zhēng)議，復(fù)議申請(qǐng)人向長沙市政府申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可申請(qǐng)復(fù)議審查的是芙蓉區(qū)政府對(duì)補(bǔ)償安置方案的批準(zhǔn)行為、芙蓉國土分局制定并公告補(bǔ)償安置方案行為、亦或是補(bǔ)償安置方案中的某一項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)行為。因此被征收人申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)應(yīng)當(dāng)明確申請(qǐng)復(fù)議審查的對(duì)象是批準(zhǔn)行為、還是補(bǔ)償安置方案，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷的是批準(zhǔn)行為還是補(bǔ)償安置方案；長沙市政府行政復(fù)議程序也應(yīng)在明確被復(fù)議的行政行為前提下，結(jié)合《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條有關(guān)“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人”的規(guī)定，確定適格的被申請(qǐng)人。在長沙市政府復(fù)議決定以芙蓉區(qū)政府為被申請(qǐng)人并對(duì)芙蓉區(qū)政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案予以維持的情況下，被征收人以復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議決定中的被申請(qǐng)人為共同被告提起行政訴訟，仍應(yīng)根據(jù)其復(fù)議申請(qǐng)書所載明的申請(qǐng)審查的行政行為和復(fù)議決定為行政訴訟審查標(biāo)的。但由于法律規(guī)定不明確以及《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條與《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條有關(guān)“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上的機(jī)關(guān)為被告”規(guī)定可能存在認(rèn)識(shí)上的不一致，一審法院在確定本案被告時(shí)，可以釋明本案長沙市政府、芙蓉區(qū)政府與芙蓉國土分局在不同情況下的被告適格問題；但在被征收人拒絕將芙蓉國土分局列為被告參加訴訟的情況下，人民法院仍可僅將復(fù)議機(jī)關(guān)長沙市政府和行政復(fù)議被申請(qǐng)人芙蓉區(qū)政府列為共同被告，并對(duì)復(fù)議決定和行政行為的合法性進(jìn)行審查。一審法院以釋明后一審原告不同意變更被告為由即裁定駁回起訴，二審法院又維持一審裁定，既讓被征收人承擔(dān)了現(xiàn)行法律規(guī)定不明確的責(zé)任，又不利于及時(shí)對(duì)補(bǔ)償安置合法性進(jìn)行實(shí)體審查，促進(jìn)爭(zhēng)議盡快解決，應(yīng)予糾正。一審法院在繼續(xù)審理復(fù)議決定以及其維持的行政行為時(shí)，也可參考《最高人民法院行政法官專業(yè)會(huì)議紀(jì)要（五）》規(guī)定精神，結(jié)合補(bǔ)償安置進(jìn)展情況、補(bǔ)償安置分歧原因、被征收人實(shí)質(zhì)訴求等情況，引導(dǎo)被征收人正確選擇被訴行政行為、適格被告，建議被征收人起訴補(bǔ)償安置協(xié)議、補(bǔ)償決定、請(qǐng)求履行補(bǔ)償安置職責(zé)訴訟或請(qǐng)求作出補(bǔ)償決定訴訟、或者提起確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)等損失訴訟等；人民法院在針對(duì)上述類型訴訟中對(duì)補(bǔ)償安置方案的合法性可以依申請(qǐng)予以一并審查。
綜上，徐建明的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、四項(xiàng)規(guī)定的情形。本院依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷湖南省高級(jí)人民法院（2016）湘行終998號(hào)行政裁定；
二、撤銷湖南省長沙市中級(jí)人民法院（2016）湘01行初77號(hào)行政裁定；
三、指令湖南省長沙市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理本案。
本裁定為終審裁定。
審判長 江顯和
審判員 楊志華
審判員 寇秉輝
二〇二〇年四月二十一日
法官助理 陳海霞
書記員 黃 琪