裁判要點
根據(jù)是否以要求特定人為一定行為為前提，行政承諾大致可以分為兩種類型，一是附條件的承諾，即要求特定人完成一定行為后，行政機關(guān)方兌現(xiàn)承諾內(nèi)容；二是無條件的承諾，即未對特定人設(shè)定任何義務(wù)，行政機關(guān)應(yīng)無條件兌現(xiàn)承諾內(nèi)容。行政承諾通常是行政機關(guān)在法律規(guī)范之外所作的自主選擇，對于是否必須履行承諾，需要結(jié)合承諾內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)的對等性、兌現(xiàn)承諾的可行性等因素，具體分析和判斷對行政機關(guān)的約束力。法律只能強制履行義務(wù)，但不能強制善行義舉。無條件的承諾并未對相對人設(shè)定對價和條件，無法體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性，本質(zhì)上屬于行政機關(guān)基于對自身提出的更高標準而主動實施的公共服務(wù)舉措。此類行為雖然值得鼓勵和倡導，但無法直接與強制義務(wù)劃等號。當行政機關(guān)有正當理由拒絕履行承諾內(nèi)容時，應(yīng)當?shù)玫阶鹬睾椭С帧?/span>
裁判文書
江蘇省南通市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2023）蘇06行終77號
上訴人（原審原告）宋某某，男。
被上訴人（原審被告）啟東市北新鎮(zhèn)人民政府，住所地啟東市北新鎮(zhèn)北新街826號。法定代表人陳威，鎮(zhèn)長。上訴人宋某某因訴被上訴人啟東市北新鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱北新鎮(zhèn)政府）履行法定職責一案，不服南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2022）蘇0691行初955號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。一審法院經(jīng)審理查明，2015年4月2日，宋某某與北新鎮(zhèn)政府簽訂《房屋拆除搬遷安置補償協(xié)議》，約定宋某某戶坐落于北新鎮(zhèn)富民村三組合法建筑面積142.01平方米的房屋交由北新鎮(zhèn)政府拆除，房屋拆除補償款、搬遷補助費等共計229797元，選擇定銷房安置方式。2015年4月16日，宋某某辦理騰房交接手續(xù)。2015年5月12日，北新鎮(zhèn)政府制定《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》，對于北新鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及高家鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)安置房的價格進行了明確。該表備注部分有“在所安置區(qū)域附近，按每家拆遷戶一分左右菜地標準建設(shè)幸福菜地”的內(nèi)容。宋某某從拆遷組工作人員處獲取《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》。2017年5月26日，宋某某與北新鎮(zhèn)政府簽訂《北新鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)中被拆遷戶安置房選房、交款約定協(xié)議》，宋某某最終選擇高家鎮(zhèn)某某花園1號樓504室和505室作為安置房源。2018年3月15日，宋某某辦理完畢房款結(jié)算手續(xù)。2019年10月10日，北新鎮(zhèn)政府發(fā)布公告，決定在新水灣小區(qū)先行試點“幸福菜園”，主要內(nèi)容為：以自愿為原則，拆遷戶可以自愿報名，每戶劃分一分菜地，菜地租金按159元/年收取，菜地不得私自轉(zhuǎn)讓，如不再種植，菜地由政府收回。公告發(fā)布后，報名人數(shù)較少，報名獲取菜地的人員因管理問題未再租賃。宋某某認為北新鎮(zhèn)政府未按照承諾分配菜地，于2022年6月28日提起行政訴訟，請求判令北新鎮(zhèn)政府在宋某某安置房所在區(qū)域附近安排一分左右的菜地。一審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。宋某某認為北新鎮(zhèn)政府承諾提供菜地，但未能履行。宋某某對已簽訂的搬遷安置補償協(xié)議本身并無異議，且已履行完畢，本案并非針對搬遷安置補償協(xié)議提起的訴訟。宋某某訴訟請求的本質(zhì)是要求北新鎮(zhèn)政府履行因承諾而產(chǎn)生的相應(yīng)義務(wù)，應(yīng)當賦予宋某某提起行政訴訟的權(quán)利。關(guān)于北新鎮(zhèn)政府是否有義務(wù)提供菜地，宋某某的訴訟請求能否得到支持的問題。實質(zhì)在于能否認定北新鎮(zhèn)政府在價格調(diào)整表中的相應(yīng)表述內(nèi)容構(gòu)成行政承諾。行政承諾，一般是指行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織在行使職權(quán)過程中，公開向全社會作出的旨在嚴格依法辦事、提高工作效率、改善服務(wù)環(huán)境等方面的一種自覺性允諾行為。實踐中一般表現(xiàn)為，承諾在法定期間的一定期限內(nèi)完成某項職責、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、改善執(zhí)法環(huán)境、自覺接受民眾監(jiān)督等。但如果行政承諾具有行政行為的屬性，即行政承諾內(nèi)容明確具體，要求自己履行特定義務(wù)，作出特定行為，對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，能夠產(chǎn)生直接的法律效果，這類承諾則完全符合行政行為的構(gòu)成要件。因政府作出的行政承諾為自身設(shè)定義務(wù)，為當事人賦予權(quán)利，這種情況下，行政承諾即構(gòu)成行政機關(guān)履行職責的來源。本案中，北新鎮(zhèn)政府的《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》中表述的是在安置區(qū)域附近，按每戶一分左右菜地標準建設(shè)菜地。上述內(nèi)容既未在北新鎮(zhèn)政府與宋某某簽訂的協(xié)議中予以明確，也未通過公告的方式進行外化。宋某某明確認可是從拆遷組工作人員手中復(fù)印取得，并非從公共途徑獲取。其次，北新鎮(zhèn)政府對于菜地由何人建設(shè)、如何建設(shè)、建設(shè)后如何分配均未進行詳細的規(guī)定，也并未直接承諾提供宋某某一分左右菜地，故不具備可履行性。據(jù)此，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回宋某某的訴訟請求。宋某某提起上訴稱，《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》上蓋有北新鎮(zhèn)政府的公章，并非國家機密，其中所載明的菜地內(nèi)容屬于公開事項。北新鎮(zhèn)政府應(yīng)當依法履行承諾，非因法定事由、法定程序不得撤銷、變更。請求撤銷一審判決，改判支持宋某某的一審訴訟請求。被上訴人北新鎮(zhèn)政府辯稱，北新鎮(zhèn)政府對宋某某戶的房屋搬遷補償安置義務(wù)已全部履行完畢，宋某某要求提供一分左右菜地的訴求并非房屋搬遷補償安置協(xié)議所約定的內(nèi)容。安排菜地是北新鎮(zhèn)政府提出的建設(shè)方案，最終能否得到批準、如何收費及后續(xù)建設(shè)均存在諸多不確定因素。從2019年新水灣小區(qū)的試點來看，大多數(shù)拆遷戶積極性不高，且存在后續(xù)矛盾，不具有繼續(xù)實施的可行性。請求判決駁回上訴，維持原判。本院經(jīng)審理，對一審判決采信的證據(jù)和據(jù)此認定的案件事實予以確認。本院認為，雙方當事人對本案的基本事實沒有爭議，爭議的焦點集中在宋某某要求北新鎮(zhèn)政府安排菜地的請求能否得到支持。菜地雖小，其中涉及的法律問題卻值得探究。行政機關(guān)的作為義務(wù)通常來源于四個方面，即法律規(guī)范明確規(guī)定的職責、由行政機關(guān)的先行行為引發(fā)的后續(xù)義務(wù)、行政機關(guān)與相對人簽訂的行政協(xié)議所約定的義務(wù)、行政機關(guān)作出的行政承諾。前兩種情形屬于法定義務(wù)，具有天然的強制屬性，后兩種情形屬于意定義務(wù)，即由行政機關(guān)與相對人約定或行政機關(guān)單方承諾，通常以誠信原則作為約束機制。就本案而言，顯而易見的是，是否應(yīng)當為拆遷對象安排菜地，北新鎮(zhèn)政府并不存在前三種情形下的作為義務(wù)。北新鎮(zhèn)政府是否應(yīng)當履行承諾成為問題的關(guān)鍵。行政機關(guān)為了實現(xiàn)一定的公共職能，有時會選擇向公眾或者特定主體作出承諾的方式予以推進。承諾的內(nèi)容既包括實施特定措施或作出具體行為，也可以是給付一定的利益。由于行政機關(guān)作出的承諾都是在法律規(guī)范之外的自主選擇，對于行政機關(guān)是否必須履行承諾，需要結(jié)合承諾內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)的對等性、兌現(xiàn)承諾的可行性等因素，具體分析和判斷承諾對行政機關(guān)的約束力。就本案而言，北新鎮(zhèn)政府有關(guān)安排菜地的表示在形式上符合承諾的特征，在具體內(nèi)容上并不違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定。判斷北新鎮(zhèn)政府應(yīng)否履行承諾，應(yīng)當從法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及兌現(xiàn)的可行性兩個方面予以評判。根據(jù)是否以要求特定人為一定行為為前提，行政承諾大致可以分為兩種類型，一是附條件的承諾，即要求特定人完成一定行為后，行政機關(guān)方兌現(xiàn)承諾內(nèi)容，如有關(guān)招商引資獎勵、舉報獎勵的承諾等。二是無條件的承諾，即未對特定人設(shè)定任何義務(wù)，行政機關(guān)無條件兌現(xiàn)承諾內(nèi)容，如改善公共服務(wù)、對特定對象給予援助的承諾等。在附條件的承諾中，行政機關(guān)與相對方互負權(quán)利和義務(wù)，而在無條件的承諾中，行政機關(guān)只給自己設(shè)定了單方義務(wù)，并沒有對相對方提出任何對價和條件。通常情形下，法律上的權(quán)利和義務(wù)總是相伴相隨，即所謂“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。在雙方當事人互負權(quán)利義務(wù)的情形下，履行義務(wù)的一方即享有了相應(yīng)的權(quán)利。區(qū)分行政承諾是否為相對方設(shè)定義務(wù)的意義就在于，二者對行政機關(guān)的約束程度不同。對于附條件的承諾，就相對人而言，只要完成了指定行為，就取得要求行政機關(guān)兌現(xiàn)承諾的權(quán)利，行政機關(guān)原則上應(yīng)當履行兌現(xiàn)承諾的義務(wù)。法律只能強制履行義務(wù)，但不能強制善行義舉。雖然政府應(yīng)當致力于改善和提高人們的生活水平，但這并不必然演變?yōu)橐豁棌娭屏x務(wù)。無條件的承諾并未對相對人設(shè)定對價和條件，無法體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性，本質(zhì)上屬于行政機關(guān)基于對自身提出的更高標準而主動實施的公共服務(wù)舉措。此類行為雖然值得鼓勵和倡導，但顯然無法直接與強制義務(wù)劃等號。因此，行政機關(guān)接受約束的程度就應(yīng)當?shù)陀诟綏l件的承諾，行政機關(guān)在具有正當理由的情形下，對于是否兌現(xiàn)承諾享有一定的自主權(quán)。當行政機關(guān)有正當理由拒絕履行承諾內(nèi)容時，應(yīng)當?shù)玫阶鹬睾椭С帧?/strong>本案中，盡管北新鎮(zhèn)政府作出并公開了安排菜地的承諾，但并未對拆遷對象設(shè)定特殊的義務(wù)，屬于無條件的承諾。該項承諾是否構(gòu)成北新鎮(zhèn)政府必須履行的一項義務(wù)，還需結(jié)合履行承諾的可行性進行評判。一方面，安排菜地是北新鎮(zhèn)政府為解決拆遷對象的“菜籃子”問題擬推出的一項惠民措施，源發(fā)于行政機關(guān)減輕居民生活成本、創(chuàng)造田園生活環(huán)境的良好愿望，并無法律規(guī)范或政策上的強制要求。北新鎮(zhèn)政府對于是否以及如何安排菜地享有自主決定權(quán)。另一方面，參與度可以成為取舍的正當理由。公共資源應(yīng)當服務(wù)于多數(shù)人的需求，而不應(yīng)當成為少數(shù)人的福利。菜地能否有效實施，最終取決于拆遷對象的參與程度。本案中，拆遷對象有權(quán)基于自身需求自行作出理性選擇，試點區(qū)域的報名人數(shù)少、不愿續(xù)租等情況表明推廣菜地缺乏充分的響應(yīng)基礎(chǔ)，北新鎮(zhèn)政府經(jīng)過利弊分析決定終止履行并無不當，且在客觀上也并未對宋某某的合法權(quán)益造成損害?；谝陨戏治觯姓C關(guān)在作出無條件的承諾后，對于是否履行承諾享有一定的自主性和靈活性。在客觀履行條件不具備的情形下，不應(yīng)強人所難地要求行政機關(guān)必須履行承諾。本案中，北新鎮(zhèn)政府經(jīng)試點發(fā)現(xiàn)安排菜地的承諾不具有可行性，人民法院不應(yīng)以法律手段要求北新鎮(zhèn)政府必須為宋某某安排菜地。人無信不立，國無信不興。守信踐諾關(guān)系到誠信政府的形象，更對誠信社會的建立影響重大。無條件的承諾盡管只產(chǎn)生較弱的約束力，但公民卻容易因公權(quán)力機關(guān)的特殊身份而產(chǎn)生信賴，這就要求行政機關(guān)在行政活動中謹言慎行，盡力避免出現(xiàn)因缺乏充分論證而無法兌現(xiàn)承諾的情形。綜上所述，安排菜地的相關(guān)內(nèi)容不構(gòu)成法律上的絕對義務(wù)，試點實踐表明案涉菜地的推廣缺乏可行性，北新鎮(zhèn)政府作出的無條件承諾不具備必須兌現(xiàn)的法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。一審判決駁回宋某某的訴訟請求的結(jié)論正確，應(yīng)予維持，本院對裁判理由作上述調(diào)整。上訴人宋某某的上訴理由不能成立，本院不予采納。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。二審案件受理費人民幣50元，由上訴人宋某某負擔。本判決為終審判決。
審 判 長 高 鴻
審 判 員 劉海燕
審 判 員 張祺煒
二○二三年五月八日
法官助理 張娟娟
書 記 員 丁水仙