裁判要旨
行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人提出的信息公開的申請(qǐng),書面答復(fù)不予公開。這種情況下,要對(duì)答復(fù)的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不予公開的理由是否成立,并據(jù)此作出判決,而不應(yīng)僅從形式上認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出書面答復(fù),即可視為已經(jīng)履行了法定職責(zé),對(duì)答復(fù)內(nèi)容不服應(yīng)另行提起訴訟。
基本案情
2011年11月,原告賈某與曹某、金某等人用同一國(guó)內(nèi)特快專遞向被告某區(qū)國(guó)土資源局郵寄遞交《某區(qū)人民政府信息公開申請(qǐng)表》一份,申請(qǐng)被告向其以紙面、郵寄或快遞方式提供“某路綜合治理工程項(xiàng)目”土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件。被告受理審查后,于同年11月底作出《關(guān)于曹某等七人申請(qǐng)公開“土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件”的回復(fù)》,按照原告申請(qǐng)表中提供的聯(lián)系地址和聯(lián)系人姓名,于同年12月初用申通快遞方式郵寄給了金某,“回復(fù)”中主要告知原告賈某等七人尚需提供證明與所反映的土地有利害關(guān)系的土地使用權(quán)證書和房屋所有權(quán)證書,后金某用國(guó)內(nèi)特快專遞向被告郵寄了原告賈某等七人的相關(guān)證明材料。被告審查后,認(rèn)為原告賈某等七人申請(qǐng)公開的“某路綜合治理工程項(xiàng)目”土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件屬于《山東省國(guó)土資源廳政府信息公開暫行管理辦法》第十條(三)項(xiàng)規(guī)定的“其他國(guó)土資源政府信息公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息”情形,屬于不得公開的范疇,遂于2011年12月底作出《關(guān)于曹某等七人申請(qǐng)公開“某路綜合治理工程項(xiàng)目”土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件的答復(fù)》,并按原告申請(qǐng)表中提供的聯(lián)系信息“答復(fù)”郵寄給了原告。2012年2月,原告賈某以被告某區(qū)國(guó)土資源局對(duì)信息公開申請(qǐng)一直沒有任何回復(fù)為由,向市人民政府提起行政復(fù)議申請(qǐng),請(qǐng)求確認(rèn)被申請(qǐng)人某區(qū)國(guó)土資源局不公開信息的行為違法,并要求被申請(qǐng)人限期履行信息公開義務(wù)。市人民政府認(rèn)為被申請(qǐng)人某區(qū)國(guó)土資源局接到申請(qǐng)人賈某的信息公開申請(qǐng)后,依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定的時(shí)限向申請(qǐng)人作出了回復(fù),作出回復(fù)的行為本身即為履行法定職責(zé),于同年7月作出了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的決定。原告收到復(fù)議決定書后,于2012年7月提起行政訴訴訟。
法院審理
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為,原告與涉訴土地信息存在法律上的利害關(guān)系,具備訴訟主體資格。被告某區(qū)國(guó)土資源局作為政府土地行政主管部門,是土地信息公開申請(qǐng)的法定受理機(jī)關(guān),負(fù)有依法公開相關(guān)土地信息的義務(wù)。被告接到土地信息公開申請(qǐng)后,認(rèn)為原告所申請(qǐng)公開的信息屬于不得公開情形,遂作出《關(guān)于曹某等七人申請(qǐng)公開“某路綜合治理工程項(xiàng)目”土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件的答復(fù)》的行為,符合《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十一條
“對(duì)申請(qǐng)公開的政府信息,行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù):(二)屬于不予公開范圍的,應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說明理由”的規(guī)定,被告作出答復(fù)的行為,系為履行法定職責(zé)的行為。原告主張被告不履行信息公開職責(zé)的理由不成立,本院不予支持。
一審宣判后,賈某不服,提起上訴。
濟(jì)寧市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,本案的審理焦點(diǎn)有兩個(gè),一是被上訴人某區(qū)國(guó)土資源局是否就上訴人賈某的申請(qǐng)作出的答復(fù)并已向上訴人賈某送達(dá);二是被上訴人某區(qū)國(guó)土資源局所作答復(fù)是否合法。
關(guān)于第一個(gè)焦點(diǎn)問題,被上訴人向一審法院提交了其于2011年12月作出的《關(guān)于曹某等七人申請(qǐng)公開“某路綜合治理工程項(xiàng)目”土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件的答復(fù)》,關(guān)于該答復(fù)的送達(dá)情況,被上訴人提交了申通快遞到付詳情單,以到付方式向上訴人送達(dá)了涉案答復(fù),郵寄的地址和聯(lián)系人姓名及電話均系按照上訴人申請(qǐng)書中所留置聯(lián)系方式填寫,且在此次答復(fù)前,被上訴人以相同的送達(dá)方式向上訴人郵寄要求上訴人提交與涉案公開信息有利害關(guān)系的相關(guān)書面材料的通知,上訴人收到后按要求向被上訴人寄送了相關(guān)材料,據(jù)此,在沒有相反證據(jù)的情況下,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定上訴人收到了被上訴人郵寄的不予公開的答復(fù)。上訴人稱未收到答復(fù)理由欠妥,本院不予支持。
關(guān)于第二個(gè)焦點(diǎn)問題,因本案系當(dāng)事人申請(qǐng)信息公開案件,而被上訴人的答復(fù)是不予公開,故相關(guān)涉案信息應(yīng)否公開屬本案審理的范圍,即本院應(yīng)對(duì)被上訴人不予公開的理由是否合法進(jìn)行審查。被上訴人主張答復(fù)即為履行,對(duì)答復(fù)有異議應(yīng)另行起訴的理由不能成立。上訴人申請(qǐng)公開的信息屬于土地管理方面的,根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十條、國(guó)務(wù)院《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第十七條的相關(guān)規(guī)定,被上訴人作為土地管理部門,具有公開相關(guān)涉案信息的法定職責(zé)?!稐l例》第九條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開:(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;《條例》第十一條規(guī)定,設(shè)區(qū)的市級(jí)人民法院、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息還應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:(三)征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況。根據(jù)上述規(guī)定,本案涉案信息屬于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息。被上訴人不公開涉案信息的理由是涉案信息屬于《山東省國(guó)土資源廳政府信息公開暫行管理辦法》第十條(三)項(xiàng)規(guī)定的“其他國(guó)土資源政府信息公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息”情形,但是在審理過程中,被上訴人并未舉證證明涉案信息屬于上述規(guī)定不得公開的情形,而且被上訴人不予公開的理由也不符合《條例》所規(guī)定的不予公開的理由和事項(xiàng)。因此,被上訴人不公開涉案相關(guān)信息的理由不能成立,其所作出的《關(guān)于曹某等七人申請(qǐng)公開“某路綜合治理工程項(xiàng)目”土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件的答復(fù)》應(yīng)予撤銷,被上訴人應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)公開上訴人申請(qǐng)的政府信息。
法官說法
1.背景情況介紹
《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》自2008年5月1日施行以來,各地關(guān)于信息公開的行政案件逐年增多,在審理行政案件過程中,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在處理信息公開的案件時(shí),或多或少地存在這樣那樣的問題,行政機(jī)關(guān)總是會(huì)找各種各樣的理由對(duì)相關(guān)信息不予公開,最直接的做法是不予理睬,不予答復(fù),再就是以種種理由拒絕公開,并且在訴訟中以已經(jīng)履行了法定職責(zé),不存在行政不作為為由予以抗辯?!墩畔⒐_條例》的頒布,主要就是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,維護(hù)公民的知情權(quán)。為了促進(jìn)依法行政,法院在審理此類案件中,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法,對(duì)于行政機(jī)關(guān)逃避公開信息的行為,要通過判決的方式予以糾正。
2.確立裁判要旨的理由
本案中,原復(fù)議機(jī)關(guān)市人民政府、一審法院及被告方某區(qū)國(guó)土資源局的觀點(diǎn)主要在于被告收到原告信息公開的申請(qǐng)后,即在規(guī)定期限內(nèi)作出了答復(fù),即已履行了法定職責(zé),不存在行政不作為,對(duì)答復(fù)內(nèi)容的合法性審查不屬本案的審理范圍。這種觀點(diǎn)是故意把信息公開案件往行政不作為方面去靠,而且是一種狹義的行政不作為的觀點(diǎn),即只有完全消極地不履行才構(gòu)成不作為,只要作為了,不管對(duì)錯(cuò),都不構(gòu)成行政不作為,而是對(duì)作為另行提起訴訟的問題。本案的被告方實(shí)際上是以拒絕履行的方式告知原告的,審查的重點(diǎn)于被上訴人拒絕履行信息公開的職責(zé)是否正確,而不應(yīng)僅僅停留在被上訴人是否作出答復(fù)上,還要審查答復(fù)內(nèi)容的合法性,即被上訴人不公開信息的理由是否得當(dāng)。被告方不公開涉案信息的理由是涉案信息屬于《山東省國(guó)土資源廳政府信息公開暫行管理辦法》第十條(三)項(xiàng)規(guī)定的“其他國(guó)土資源政府信息公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息”情形,但是在審理過程中,被告并未舉證證明涉案信息屬于上述規(guī)定不得公開的情形,相反,原告要求公開的土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及征地批準(zhǔn)文件,屬于涉及涉案土地范圍內(nèi)的公民切身利益的信息,按照《信息公開條例》第九條及第十一條的規(guī)定,屬于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息。因此,被上訴人不公開涉案相關(guān)信息的理由不能成立,二審法院做出了撤銷答復(fù),判令被告限期公開相關(guān)信息的判決。
3.運(yùn)用裁判要旨應(yīng)當(dāng)注意的問題
《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條已經(jīng)就被告拒絕向原告提供政府信息的,被告應(yīng)如何舉證的情況作出了規(guī)定,同時(shí)第九條亦規(guī)定了被告對(duì)依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的,人民法院應(yīng)針對(duì)不同的情況作出不同的判決,包括:應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定,并判決被告在一定期限內(nèi)公開;尚需被告調(diào)查、裁量的,判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù);人民法院經(jīng)審理認(rèn)為被告不予公開的政府信息內(nèi)容可以作區(qū)分處理的,應(yīng)當(dāng)判決被告限期公開可以公開的內(nèi)容;尚需被告調(diào)查、裁量的,判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)等判決的方式。本案中,可查明涉案相關(guān)信息屬于被告應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息,故做出被告在一定期限內(nèi)公開的判決,人民法院在審理此類案件中,還是要注意根據(jù)不同的情況作出不同的判決方式。