問 題
當(dāng)事人對(duì)工商行政登記審查的材料有異議，是否應(yīng)當(dāng)先對(duì)相關(guān)材料的真實(shí)性經(jīng)合法途徑予以確認(rèn)后，再提起行政訴訟？
解答精要
當(dāng)事人對(duì)工商行政登記行為有異議，并不必然要求先行解決申請(qǐng)材料的真實(shí)性問題后才能提起行政訴訟。人民法院應(yīng)遵循登記機(jī)關(guān)是否盡到審慎審查義務(wù)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，而非將登記審查材料的真實(shí)性問題排除在合法性審查之外，在此基礎(chǔ)上是否在行政訴訟中解決“真實(shí)性”問題，宜區(qū)分不同情況作出處理。
具體內(nèi)容
近年來，因申請(qǐng)人提交虛假申請(qǐng)材料等手段獲取行政登記而引發(fā)的糾紛日益增多。尤其是在工商行政登記領(lǐng)域，由于《公司法》、《公司登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)未對(duì)公司登記的審查標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定,實(shí)踐中因申請(qǐng)材料和證明文件的不真實(shí)而請(qǐng)求撤銷登記的行政訴訟多發(fā)。在此類案件中，登記機(jī)關(guān)往往根據(jù)《企業(yè)登記程序規(guī)定》等規(guī)定，認(rèn)為登記機(jī)關(guān)以形式審查為主，申請(qǐng)材料真實(shí)性的責(zé)任應(yīng)由申請(qǐng)人承擔(dān)，登記機(jī)關(guān)僅對(duì)申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式等進(jìn)行審查，對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性不作實(shí)質(zhì)審查；登記機(jī)關(guān)不承擔(dān)因申請(qǐng)材料不真實(shí)所引發(fā)的責(zé)任。但形式審查并不能涵蓋工商登記審查的所有情況，《企業(yè)登記程序規(guī)定》第3條還要求“根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，依法進(jìn)行核實(shí)”，因此在特定情形下，核實(shí)就是一種核查真實(shí)性、排除欺詐可能的法定職責(zé)，是一種對(duì)申請(qǐng)材料內(nèi)容真實(shí)性的實(shí)質(zhì)審查?！镀髽I(yè)登記程序規(guī)定》第11條規(guī)定：“企業(yè)登記機(jī)關(guān)認(rèn)為需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)派兩名以上工作人員，對(duì)申請(qǐng)材料予以核實(shí)。經(jīng)核實(shí)后，提交‘申請(qǐng)材料核實(shí)情況報(bào)告書’，根據(jù)核實(shí)情況作出是否準(zhǔn)予登記的決定。”但是，登記機(jī)關(guān)“需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)”的具體情況，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章并沒有作出明確規(guī)定。在此情形下，法院采取何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)登記機(jī)關(guān)的登記行為進(jìn)行司法審查，是司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的問題。審判實(shí)踐中存在一種“形式審查”的審查標(biāo)準(zhǔn)，即人民法院只對(duì)登記機(jī)關(guān)履行對(duì)申請(qǐng)材料“是否齊全、是否符合法定形式”的審查義務(wù)進(jìn)行司法審查，進(jìn)而對(duì)登記機(jī)關(guān)的登記行為作出合法性判定。對(duì)此我們認(rèn)為，上述認(rèn)識(shí)和做法實(shí)際上是混淆了行政登記程序中的“形式審查”、“實(shí)質(zhì)審查”與人民法院對(duì)行政登記行為所進(jìn)行的“司法審查”。應(yīng)該說，無論登記機(jī)關(guān)是“形式審查”還是“實(shí)質(zhì)審查”，在司法審查過程中，人民法院都要對(duì)登記機(jī)關(guān)是否盡到審慎審查義務(wù)進(jìn)行全面的審查和評(píng)判。這種審慎審查義務(wù)，要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行“形式審查”的同時(shí)，基于其專業(yè)管理領(lǐng)域的職責(zé)，在其專業(yè)判斷能力的限度內(nèi)，盡到應(yīng)有的、合理謹(jǐn)慎的注意義務(wù)，對(duì)于申請(qǐng)材料中明顯存疑的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的核實(shí)程序。基于以上分析，在工商行政登記類訴訟中，當(dāng)事人對(duì)登記機(jī)關(guān)所審查材料的真實(shí)性提出異議進(jìn)而認(rèn)為登記機(jī)關(guān)未盡審慎審查之法定職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)遵循上述司法審查標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)相關(guān)規(guī)范，對(duì)登記機(jī)關(guān)是否盡到審慎審查義務(wù)進(jìn)行審查，而非一概簡(jiǎn)單地將“真實(shí)性”問題排除在合法性審查之外。行政訴訟的審查對(duì)象主要是被訴行政行為的合法性，這就決定了其審查范圍的有限性，那么，一旦“真實(shí)性”問題可能涉及民事行為效力時(shí)，是否應(yīng)在行政訴訟中解決“真實(shí)性”的問題，抑或應(yīng)當(dāng)先行對(duì)相關(guān)材料的真實(shí)性經(jīng)其他途徑予以確認(rèn)后再提起行政訴訟？我們認(rèn)為，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理公司登記行政案件若干問題的座談會(huì)紀(jì)要》（法辦〔2012〕62號(hào)）中關(guān)于“公司登記涉及民事法律關(guān)系的問題”的規(guī)定，可以區(qū)分情況處理：1.經(jīng)審查，如果僅是申請(qǐng)材料的真實(shí)性問題而不涉及真實(shí)性以外的民事爭(zhēng)議，對(duì)該真實(shí)性問題可以根據(jù)在案有效證據(jù)（包括鑒定意見等），在行政訴訟中予以認(rèn)定，無需再通過民事訴訟等方式解決；2.如果申請(qǐng)材料的真實(shí)性問題涉及到作為登記行為之基礎(chǔ)的民事行為的效力時(shí)，此種情況下不宜在行政案件的審查中解決涉案民事爭(zhēng)議，應(yīng)根據(jù)《行訴解釋》第138條第3款的規(guī)定處理，即：在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)民事爭(zhēng)議為解決行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)，當(dāng)事人沒有請(qǐng)求一并審理相關(guān)民事爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依法申請(qǐng)一并解決民事爭(zhēng)議；當(dāng)事人就民事爭(zhēng)議另行提起民事訴訟并已立案的，應(yīng)當(dāng)中止行政訴訟的審理。需要指出的是，無論是上述哪一種情形，如果人民法院經(jīng)審理，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的登記行為的真實(shí)性、合法性基礎(chǔ)確已不存在的，人民法院在判決撤銷登記行為、確認(rèn)登記行為違法或者判決登記機(jī)關(guān)履行更正職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)登記機(jī)關(guān)在作出登記之時(shí)是否已盡到審慎審查義務(wù)作出評(píng)判，以便于日后在可能因登記錯(cuò)誤而引發(fā)的行政賠償訴訟中明晰責(zé)任。 （撰稿:楊敬梅、呂本文）