省級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院土地征收批準(zhǔn)文件作出的土地征收實(shí)施方案批準(zhǔn)行為不屬于行政復(fù)議的受理范圍
---崔XX訴甘肅省人民政府駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定案
案件基本信息
一、訴訟當(dāng)事人
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：崔xx
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：甘肅省人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)甘肅省政府）
二、案件索引與裁判日期
一審：甘肅省蘭州市中級(jí)人民法院（2019）甘01行初64號(hào)行政判決（2019年12月23日）
二審：甘肅省高級(jí)人民法院（2020）甘行終77號(hào)行政判決（2020年6月28日）
申請(qǐng)?jiān)賹彛鹤罡呷嗣穹ㄔ海?021）最高法行申1876號(hào)行政裁定（2021年3月17日）
三、案由
駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定
裁判要旨
省級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院土地征收批準(zhǔn)文件作出的土地征收實(shí)施方案批準(zhǔn)行為，屬于對(duì)國(guó)務(wù)院批復(fù)行為的具體落實(shí)，并非新的獨(dú)立的審批行為，未對(duì)當(dāng)事人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，不屬于行政復(fù)議的受理范圍。
裁判依據(jù)
《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十五條 征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（三）其他土地超過(guò)七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。對(duì)應(yīng)新法《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年8月26日修正）第四十六條 征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）永久基本農(nóng)田；（二）永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（三）其他土地超過(guò)七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。
基本案情
2010年10月22日，原國(guó)土資源部依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的甘政發(fā)〔2010〕68號(hào)《關(guān)于蘭州市2010年度城市建設(shè)用地的請(qǐng)示》，作出國(guó)土資函〔2010〕857號(hào)《關(guān)于蘭州市2010年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案的批復(fù)》。2010年11月18日，原甘肅省國(guó)土資源廳向蘭州市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)蘭州市政府）下發(fā)甘國(guó)土資發(fā)〔2010〕166號(hào)《甘肅省國(guó)土資源廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部關(guān)于蘭州市2010年城市建設(shè)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案批復(fù)的通知》。2010年12月21日，蘭州市政府向甘肅省政府報(bào)請(qǐng)?zhí)m政建〔2010〕177號(hào)《關(guān)于報(bào)批七里河區(qū)2010年度第一批次城市建設(shè)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案的請(qǐng)示》，一并上報(bào)建設(shè)用地審查報(bào)告、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案表、征收土地方案、補(bǔ)充耕地方案。2011年12月22日，甘肅省政府就上述請(qǐng)示作出甘政國(guó)土發(fā)〔2011〕553號(hào)《關(guān)于蘭州市2010年度第2批城市建設(shè)實(shí)施方案七里河區(qū)綜合用地的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案批復(fù)》），批復(fù)“同意將你市七里河區(qū)秀川街道崔家崖社區(qū)、大灘社區(qū)集體農(nóng)用地51.9801公頃（其中：耕地39.6598公頃、園地1.0168公頃）轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，連同集體建設(shè)用地42.8763公頃和集體未利用地0.4058公頃一并征收為國(guó)有......”崔XX獲知《實(shí)施方案批復(fù)》后，于2019年6月19日向甘肅省政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求撤銷(xiāo)《實(shí)施方案批復(fù)》。甘肅省政府于2019年8月13日作出甘政復(fù)字〔2019〕82號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定》）。崔XX不服提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)甘肅省政府作出《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定》的行政行為，并請(qǐng)求甘肅省政府依法受理其行政復(fù)議申請(qǐng)。
爭(zhēng)議焦點(diǎn)
《實(shí)施方案批復(fù)》是否屬于行政復(fù)議受理范圍。
裁判結(jié)果
一審法院判決：駁回崔XX的訴訟請(qǐng)求。二審法院判決：駁回上訴，維持原判。再審審查法院裁定：駁回崔XX的再審申請(qǐng)。
裁判理由及評(píng)析
根據(jù)《土地管理法》以及《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以依法對(duì)土地實(shí)施征收。土地征收由國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，符合《土地管理法》第46條第1款規(guī)定的土地征收由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省級(jí)人民政府所在地的市的土地利用總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。為實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，按土地利用年度計(jì)劃分批次轉(zhuǎn)用和征收土地的，自然資源部（原國(guó)土資源部）對(duì)各省級(jí)人民政府上報(bào)的請(qǐng)示進(jìn)行審查，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省級(jí)人民政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收后，根據(jù)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件再批準(zhǔn)市級(jí)人民政府上報(bào)的土地征收實(shí)施方案。省級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院土地征收批準(zhǔn)文件作出的土地征收實(shí)施方案批準(zhǔn)行為，屬于對(duì)國(guó)務(wù)院批復(fù)行為的具體落實(shí)，并非新的獨(dú)立的審批行為，未對(duì)當(dāng)事人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，不屬于行政復(fù)議的受理范圍。
具體到本案，甘肅省政府作出的《實(shí)施方案批復(fù)》，是該政府在國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)相關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的前提下，對(duì)蘭州市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案的批準(zhǔn)行為，系甘肅省政府對(duì)國(guó)務(wù)院已批復(fù)事項(xiàng)的具體落實(shí)，并非新的獨(dú)立的審批行為。甘肅省政府就崔xx的行政復(fù)議申請(qǐng)作出《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定》，并無(wú)不當(dāng)。
撰寫(xiě)人：齊素、孫陽(yáng)