行政協(xié)議撤銷之訴適用期限制度的審查路徑
——江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)明珠街道辦事處撤銷補(bǔ)償安置協(xié)議案
編寫｜最高人民法院 王 巖 王 勇
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01裁判摘要
當(dāng)事人以行政協(xié)議違背真實(shí)意思表示提起的行政協(xié)議撤銷之訴，適用除斥期間制度，超出該期間即喪失撤銷權(quán)的行使權(quán)利。人民法院可依職權(quán)主動(dòng)對(duì)除斥期間是否屆滿進(jìn)行審查。
02案件基本信息
1.訴訟當(dāng)事人
再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)：林某某
被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)：江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱泰州高新區(qū)管委會(huì))
被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)：江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)明珠街道辦事處(以下簡(jiǎn)稱明珠街道辦)
2.案件索引與裁判日期
一審：江蘇省泰州市中級(jí)人民法院(2018)蘇12行初157號(hào)判決(2019年6月4日)
二審：江蘇省高級(jí)人民法院(2019)蘇行終1077號(hào)判決(2019年12月26日)
再審：最高人民法院(2020)最高法行申7048號(hào)裁定(2020年9月28日)
3.案由
撤銷補(bǔ)償安置協(xié)議
03簡(jiǎn)要案情
2016年5月26日，泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)拆遷安置管理辦公室就涉案項(xiàng)目發(fā)布房屋搬遷公告，并制定補(bǔ)償安置實(shí)施方案。2016年5月28日，林某某所擁有的涉案房屋經(jīng)評(píng)估公司評(píng)估，實(shí)測(cè)建筑面積為56.46平方米，補(bǔ)償評(píng)估總額為53，024元。
2016年6月19日，泰州高新區(qū)管委會(huì)(甲方)與林某某(乙方)簽訂涉案補(bǔ)償安置協(xié)議，其中約定：(1)被搬遷房屋的航拍圖面積為56.46平方米。(2)乙方自愿選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償安置方式。(3)依據(jù)評(píng)估報(bào)告，被搬遷房屋的補(bǔ)償價(jià)為53，024元。(4)乙方應(yīng)于2016年6月18日前搬遷完畢，并將騰空的被搬遷房屋交付給甲方拆除。明珠街道辦在協(xié)議落款處“鎮(zhèn)、街”位置蓋章。本案庭審中，泰州高新區(qū)管委會(huì)明確其是搬遷人，明珠街道辦系其委托的實(shí)施單位。同日，林某某在房屋驗(yàn)收單上簽字并將房屋鑰匙交出，拆卸公司亦在房屋驗(yàn)收單上蓋章。后林某某在回遷安置房號(hào)單上簽字。
2017年1月5日，林某某以案外人林某與明珠街道辦簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議中涉及的64.85平方米房屋歸其所有為由提起民事訴訟，要求林某返還不當(dāng)?shù)美?。?duì)此，江蘇省泰州市高新區(qū)人民法院于2018年1月15日作出生效民事判決，判決林某賠償林某某房屋評(píng)估價(jià)和補(bǔ)償價(jià)損失合計(jì)134，242.09元。
2018年12月5日，林某某以涉案補(bǔ)償安置協(xié)議原系空白協(xié)議，遺漏64.85平方米的房屋面積，屬于顯失公平，違背其真實(shí)意思表示等為由提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷該協(xié)議。
一審法院于2019年6月4日作出(2018)蘇12行初157號(hào)判決，駁回林某某對(duì)明珠街道辦的起訴，駁回林某某要求撤銷涉案補(bǔ)償安置協(xié)議的訴訟請(qǐng)求。二審法院于2019年12月26日作出(2019)蘇行終1077號(hào)判決，駁回上訴，維持原判。林某某不服一審、二審判決，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/span>
04案件焦點(diǎn)
1.被訴補(bǔ)償安置協(xié)議是否存在法定的可撤銷情形；
2.林某某提起本案之訴是否已超過(guò)撤銷權(quán)的行使期限。
05裁判結(jié)果
最高人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第10條第2款規(guī)定，原告主張撤銷、解除行政協(xié)議的，對(duì)撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任。第14條規(guī)定，原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請(qǐng)求撤銷，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議?！逗贤ā返?5條第1項(xiàng) 規(guī)定，具有撤銷權(quán)的當(dāng)事人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷事由之日起一年內(nèi)沒(méi)有行使撤銷權(quán)的，撤銷權(quán)消滅。根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)事人以行政協(xié)議違背真實(shí)意思表示主張撤銷行政協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議存在法定的可撤銷情形承擔(dān)舉證責(zé)任。同時(shí)，當(dāng)事人行使撤銷權(quán)應(yīng)當(dāng)在除斥期間屆滿前行使，超出該期間即喪失行使撤銷權(quán)的權(quán)利。人民法院可依職權(quán)主動(dòng)對(duì)除斥期間是否屆滿進(jìn)行審查。本案中，經(jīng)原審法院查明，林某某于2016年6月19日與泰州高新區(qū)管委會(huì)簽訂涉案補(bǔ)償安置協(xié)議，其中載明被搬遷房屋的航拍圖面積為56.46平方米。林某某于簽約當(dāng)日即在房屋驗(yàn)收單上簽字并將房屋鑰匙交出，后在回遷安置房號(hào)單上簽字。由上述事實(shí)可知，涉案補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)系協(xié)議雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商后自愿達(dá)成，且已實(shí)際履行。林某某主張?jiān)搮f(xié)議簽訂時(shí)系空白協(xié)議，違背其真實(shí)意思表示，但并未提供證據(jù)予以證明。同時(shí)，林某某在簽訂協(xié)議時(shí)即應(yīng)知曉該協(xié)議所涉房屋補(bǔ)償面積等內(nèi)容，其于2018年12月5日提起本案撤銷協(xié)議之訴，亦已超過(guò)上述法律規(guī)定的一年除斥期間。此外，對(duì)于林某某主張的64.85平方米房屋部分的安置補(bǔ)償利益，其已通過(guò)民事訴訟取得相應(yīng)的補(bǔ)償款。林某某若認(rèn)為其尚有其他安置補(bǔ)償利益未予實(shí)現(xiàn)，可另行救濟(jì)解決。因此，裁定駁回林某某的再審申請(qǐng)。
06裁判摘要評(píng)析
一、行政協(xié)議撤銷之訴的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)
行政合同的本質(zhì)，就是以一致的意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。2014年修正的《行政訴訟法》首次將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，目的在于發(fā)揮行政訴訟合法性審查的價(jià)值功能，克服以往通過(guò)民事訴訟解決行政協(xié)議爭(zhēng)議的局限，促進(jìn)協(xié)議糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。根據(jù)《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形，有權(quán)提起撤銷協(xié)議之訴。對(duì)行政協(xié)議案件的司法審查以對(duì)行政協(xié)議案件類型的準(zhǔn)確識(shí)別為基礎(chǔ)。
行政協(xié)議撤銷之訴的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要在于：第一，撤銷權(quán)的行使主體限于行政協(xié)議的相對(duì)人。雖然行政協(xié)議在性質(zhì)上為公法關(guān)系，但其同樣是協(xié)議各方主體在法律之下自由協(xié)商的結(jié)果。賦予當(dāng)事人對(duì)行政協(xié)議的撤銷權(quán)，目的在于對(duì)協(xié)議相對(duì)人未能基于真實(shí)意思表示處分自身權(quán)利義務(wù)的救濟(jì)。第二，撤銷事由限于欺詐、脅迫等法定的可撤銷情形。行政協(xié)議的訂立必須以行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人共同協(xié)商一致為前提。當(dāng)事人要求撤銷行政協(xié)議，必須通過(guò)向法院提起訴訟的方式，由法院對(duì)當(dāng)事人提出的撤銷事由是否符合法定的可撤銷情形予以審查、裁判。第三，針對(duì)行政協(xié)議的訂立階段而提起?！蛾P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)行政協(xié)議案件進(jìn)行了類型化區(qū)分，將行政協(xié)議從訂立、履行、變更、終止的各個(gè)階段均納入行政訴訟的受案范圍。如當(dāng)事人系對(duì)后續(xù)協(xié)議階段存有異議，則不能歸于撤銷協(xié)議之訴的范疇。
本案中，泰州高新區(qū)管委會(huì)出于涉案項(xiàng)目建設(shè)需要，與林某某簽訂涉案補(bǔ)償安置協(xié)議，符合公共利益目的。該協(xié)議內(nèi)容包含行政法上的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政協(xié)議。林某某作為協(xié)議相對(duì)人，以協(xié)議簽訂違背其真實(shí)意思表示為由提起本案訴訟，要求撤銷該協(xié)議，屬于行政協(xié)議撤銷之訴。
二、行政協(xié)議撤銷之訴適用除斥期間制度
行政協(xié)議兼具行政性與合同性的雙重特征，通過(guò)行政訴訟解決行政協(xié)議糾紛，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，仍須以民事法律規(guī)范為參照?！蛾P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第25條采用“兩分法”對(duì)行政協(xié)議案件所適用的期限制度進(jìn)行了類型化區(qū)分。其中，當(dāng)事人基于協(xié)議的合同性提起履約之訴的，適用民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；當(dāng)事人基于協(xié)議的行政性提起撤銷行政優(yōu)益權(quán)行為之訴的，適用《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。撤銷協(xié)議之訴不涉及協(xié)議的“行政性”特征，故不適用行政訴訟關(guān)于起訴期限的規(guī)定。參照民事法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定，撤銷協(xié)議之訴屬于形成之訴的范疇，應(yīng)適用除斥期間制度，即協(xié)議撤銷權(quán)必須在除斥期間屆滿前行使。
所謂除斥期間，是指法律對(duì)于某種權(quán)利所預(yù)定之存續(xù)期間，即因時(shí)間之經(jīng)過(guò)，當(dāng)然使其權(quán)利消滅之期間。相較于起訴期限，除斥期間具有以下幾方面的特征：第一，從期限的可變性來(lái)看，除斥期間與起訴期限均為不變期間。根據(jù)《民法典》第199條，除斥期間不適用中止、中斷和延長(zhǎng)的規(guī)定。第二，從設(shè)置目的來(lái)看，除斥期間與起訴期限均傾向于通過(guò)督促當(dāng)事人及時(shí)行使權(quán)利，盡快消除法律關(guān)系的不確定狀態(tài)，保護(hù)社會(huì)公共利益。第三，從法律效果來(lái)看，除斥期間屆滿后撤銷權(quán)人不再具有撤銷權(quán)，起訴期限屆滿后當(dāng)事人喪失訴權(quán)，法院不再受理其起訴。
除斥期間是否屆滿，屬于人民法院依職權(quán)主動(dòng)審查的范圍。原因主要在于，除斥期間屆滿，當(dāng)事人無(wú)權(quán)再提起撤銷協(xié)議之訴。根據(jù)保護(hù)規(guī)范理論，當(dāng)事人具有公法上的權(quán)利和利益，是行政法上請(qǐng)求權(quán)產(chǎn)生的原因，也是取得訴權(quán)的前提。對(duì)于行政協(xié)議而言，撤銷權(quán)屬于實(shí)體權(quán)利，但必須在權(quán)利的存續(xù)期間即除斥期間內(nèi)行使。除斥期間屆滿，撤銷權(quán)本身消滅。如當(dāng)事人在除斥期間屆滿后再行要求通過(guò)訴訟方式行使該權(quán)利，即已喪失請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。同時(shí)，從訴的利益角度，如當(dāng)事人行使撤銷權(quán)已超過(guò)除斥期間，即使經(jīng)法院審查其提出的撤銷事由符合法定的可撤銷情形，亦無(wú)權(quán)改變現(xiàn)有的法律關(guān)系，其起訴不具有實(shí)體裁判的必要性。本案中，一審法院依職權(quán)主動(dòng)對(duì)林某某行使行政協(xié)議撤銷權(quán)是否超過(guò)除斥期間進(jìn)行審查，并無(wú)不當(dāng)。
三、除斥期間是否屆滿的審查路徑
(一)除斥期間是否屆滿的舉證責(zé)任分配
根據(jù)《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第10條第2款的規(guī)定，原告主張撤銷、解除行政協(xié)議的，對(duì)撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任。據(jù)此，撤銷協(xié)議案件適用民事訴訟“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任分配原則，并采用客觀證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)作為裁判基礎(chǔ)的要件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，基于預(yù)先設(shè)定的分配規(guī)則由負(fù)有舉證責(zé)任的一方承擔(dān)不利的法律后果。如前所述，除斥期間是否屆滿決定當(dāng)事人是否有權(quán)提起撤銷協(xié)議之訴，屬于法院主動(dòng)審查的范圍。因此，當(dāng)事人就撤銷事由承擔(dān)的舉證責(zé)任，不僅包括撤銷事由的存在，還應(yīng)當(dāng)包括基于該事由行使撤銷權(quán)是否超出除斥期間。如當(dāng)事人未能就撤銷事由的存在及除斥期間屆滿情況提交證據(jù)，則其起訴不具有事實(shí)根據(jù)。
(二)除斥期間是否屆滿的主要考量因素
根據(jù)《合同法》第55條第1項(xiàng)的規(guī)定，具有撤銷權(quán)的當(dāng)事人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷事由之日起一年內(nèi)沒(méi)有行使撤銷權(quán)的，撤銷權(quán)消滅。對(duì)是否超過(guò)撤銷權(quán)行使期限的判斷，主要在于審查確定除斥期間的起算時(shí)點(diǎn)，具體可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行考察：
第一，看撤銷事由本身是否成立。對(duì)除斥期間起算時(shí)點(diǎn)的判斷首先依附于對(duì)撤銷事由本身是否成立的判斷。如當(dāng)事人提出的撤銷事由并不足以影響其作出真實(shí)意思表示，或當(dāng)事人未能舉證證明撤銷事由的存在，則該撤銷事由本身即不能成立。第二，看撤銷事由在協(xié)議簽訂時(shí)是否明知。如當(dāng)事人提出的撤銷事由在協(xié)議訂立時(shí)即已知曉或包含在協(xié)議約定中，則應(yīng)以協(xié)議簽訂時(shí)點(diǎn)作為除斥期間的起算時(shí)點(diǎn)。第三，看協(xié)議內(nèi)容的實(shí)際履行情況。在行政協(xié)議已實(shí)際履行的情況下，當(dāng)事人嗣后主張撤銷協(xié)議，應(yīng)當(dāng)舉證證明該撤銷事由在協(xié)議簽訂時(shí)并不知曉或不應(yīng)知曉，否則除斥期間仍宜從協(xié)議簽訂日起算。
具體到本案中，首先，林某某主張涉案協(xié)議簽訂時(shí)系空白協(xié)議，但并未對(duì)此提交證據(jù)加以證明，因此其該項(xiàng)主張不能成立。其次，林某某主張涉案協(xié)議在簽訂時(shí)遺漏房屋面積，違背真實(shí)意思表示。經(jīng)查，涉案協(xié)議中已載明所涉房屋的面積為56.46平方米，故林某某在簽訂該協(xié)議時(shí)已足以據(jù)此判斷是否存在遺漏房屋面積的情形。最后，林某某于簽約當(dāng)日即在房屋驗(yàn)收單上簽字并將房屋鑰匙交出，后在回遷安置房號(hào)單上簽字?？梢?jiàn)，涉案補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)系協(xié)議雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商后自愿達(dá)成。據(jù)此可知，本案一審法院以協(xié)議簽訂時(shí)作為除斥期間的起算時(shí)點(diǎn)，具有事實(shí)根據(jù)。林某某于2016年6月19日與泰州高新區(qū)管委會(huì)簽訂涉案協(xié)議，后于2018年12月5日向原審起訴，請(qǐng)求撤銷該協(xié)議，確已超過(guò)撤銷權(quán)的行使期限。
(三)除斥期間屆滿的裁判方式選擇
行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，意味著行政協(xié)議訴訟的提起亦應(yīng)符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，否則應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或駁回起訴。因此，行政協(xié)議案件亦非必須通過(guò)實(shí)體判決，也可以適用裁定方式結(jié)案。從訴訟構(gòu)造的角度，訴權(quán)行使的過(guò)程可以劃分為起訴要件、訴訟要件、權(quán)利保護(hù)要件三個(gè)階段。其中，起訴要件強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人提起訴訟所需要具備的要件，而訴訟要件則是案件要獲得法院裁判所需要具備的要件。
第一，在起訴要件的審查階段。由于立案階段法院只能對(duì)原告提交的起訴書及證據(jù)進(jìn)行審查，除非當(dāng)事人未舉證證明撤銷事由的存在，或其起訴材料已反映該撤銷事由明顯超過(guò)除斥期間，其他情形均宜在登記立案后，通知被告提交答辯意見(jiàn)，進(jìn)一步審查除斥期間的屆滿情況，而不宜直接裁定不予立案。
第二，在訴訟要件的審查階段。如果綜合原、被告雙方的訴辯意見(jiàn)能夠認(rèn)定除斥期間已經(jīng)屆滿，此時(shí)仍然可以裁定駁回當(dāng)事人的起訴，而無(wú)須進(jìn)入實(shí)體審查，對(duì)此本院已有判例。但是，由于對(duì)除斥期間的判斷往往依附于對(duì)撤銷事由本身的實(shí)體判斷，如在該階段仍無(wú)法判斷除斥期間的屆滿情況，從保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的角度，更宜進(jìn)一步作實(shí)體審理，而不應(yīng)以欠缺訴訟要件裁定駁回起訴。
第三，在權(quán)利保護(hù)要件的審理階段。在該階段，如經(jīng)法院審理，當(dāng)事人行使撤銷權(quán)確已超過(guò)除斥期間，從實(shí)質(zhì)解決爭(zhēng)議和提高審判效率的角度，仍宜直接作出實(shí)體裁判。本案中，原審法院經(jīng)對(duì)林某某提出的撤銷事由是否成立及是否超過(guò)除斥期間予以實(shí)體審查，認(rèn)定其提出的撤銷事由不能成立，并已超過(guò)一年的除斥期間，故判決駁回林某某要求撤銷協(xié)議的訴訟請(qǐng)求，并無(wú)不當(dāng)。
四、其他需要說(shuō)明的問(wèn)題
對(duì)行政協(xié)議撤銷之訴的司法審查，應(yīng)當(dāng)將保障行政協(xié)議穩(wěn)定性和行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為重要的考量因素，不應(yīng)輕易否定協(xié)議的效力。原因主要在于，行政協(xié)議具有公權(quán)力的性質(zhì)，涉及國(guó)家、公共利益。行政訴訟對(duì)行政協(xié)議案件的審理，其首要目的即在于通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保障行政協(xié)議中行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次是在不損害公共利益的前提下，通過(guò)判決行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施、承擔(dān)賠償、補(bǔ)償責(zé)任等以最大限度地保護(hù)協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益。
本案中，林某某對(duì)涉案安置補(bǔ)償協(xié)議的主要異議，系認(rèn)為其另有64.85平方米房屋未包含在涉案協(xié)議中。經(jīng)查，該64.85平方米房屋與涉案補(bǔ)償安置協(xié)議所涉及的56.46平方米房屋并非同一處房屋，本案并不屬于對(duì)同一房屋存在面積認(rèn)定錯(cuò)誤的情形。且對(duì)于該64.85平方米房屋部分的安置補(bǔ)償利益，林某某已通過(guò)民事訴訟取得相應(yīng)的補(bǔ)償款。在此情況下，如林某某認(rèn)為其尚有其他安置補(bǔ)償利益未予實(shí)現(xiàn)，可另行通過(guò)提起履行之訴等方式救濟(jì)解決，本案不應(yīng)以此否定涉案協(xié)議的效力。本院在再審審查過(guò)程中，對(duì)當(dāng)事人正確行使救濟(jì)權(quán)利進(jìn)行了引導(dǎo)，既有利于保護(hù)協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)協(xié)議爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解，也有利于保障協(xié)議效力的穩(wěn)定性和行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。