強(qiáng)制拆除行為不宜以區(qū)、縣政府曾開會(huì)統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題、領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)在拆遷現(xiàn)場(chǎng)等事實(shí)直接推定區(qū)、縣政府為適格被告
---安xx訴銀川市西夏區(qū)人民政府強(qiáng)制拆除案
案件基本信息
一、訴訟當(dāng)事人
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：安xx
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：寧夏回族自治區(qū)銀川市西夏區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱西夏區(qū)政府）
二、案件索引與裁判日期
一審：寧夏回族自治區(qū)銀川市中級(jí)人民法院（2020）寧01行初24號(hào)行政裁定（2020年6月28日）
二審：寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2020）寧行終362號(hào)行政裁定（2020年10月22日）
申請(qǐng)?jiān)賹彛鹤罡呷嗣穹ㄔ海?021）最高法行申1831號(hào)行政裁定（2021年3月26日）
三、案由
強(qiáng)制拆除
裁判要旨
雖然區(qū)、縣政府是征收主體，但在證據(jù)尚不足以證明區(qū)、縣政府具體實(shí)施或委托實(shí)施了強(qiáng)拆行為，而鎮(zhèn)政府明確承認(rèn)是其具體實(shí)施了被訴行為的情況下，即使存在區(qū)、縣政府曾開會(huì)統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題、領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)在拆遷現(xiàn)場(chǎng)等事實(shí)，亦不宜直接推定區(qū)、縣政府為適格被告，而應(yīng)根據(jù)全案證據(jù)，區(qū)分內(nèi)外部行為，結(jié)合責(zé)任承擔(dān)能力等要件，認(rèn)定鎮(zhèn)政府為適格被告。
裁判依據(jù)
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017年6月27日修正）
第二十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。
經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。
復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。
兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。
行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。
第九十一條 當(dāng)事人的申請(qǐng)符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的；
（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的；
（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請(qǐng)求的；
（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（2018年2月6日）
第六十九條第一款第三項(xiàng) 有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：
（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；
（二）超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規(guī)定情形的；
（三）錯(cuò)列被告且拒絕變更的；
（四）未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；
（五）未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的；
（六）重復(fù)起訴的；
（七）撤回起訴后無正當(dāng)理由再行起訴的；
（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的；
（九）訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的；
（十）其他不符合法定起訴條件的情形。
第一百一十六條第二款 當(dāng)事人主張的再審事由不成立，或者當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彸^法定申請(qǐng)?jiān)賹徠谙蕖⒊龇ǘㄔ賹徥掠煞秶炔环闲姓V訟法和本解釋規(guī)定的申請(qǐng)?jiān)賹彈l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回再審申請(qǐng)。
基本案情
安xx訴稱，2018年，西夏區(qū)政府對(duì)其位于銀川市西夏區(qū)興涇鎮(zhèn)十里鋪村澇池組的合法房屋進(jìn)行了征收，雙方就房屋征收補(bǔ)償未達(dá)成一致。2018年9月15日，西夏區(qū)政府在沒有合法手續(xù)，也沒有依法通知的情況下，違法強(qiáng)拆了安xx的合法房屋。安xx認(rèn)為，西夏區(qū)政府并不具備強(qiáng)制拆除的主體資格，并且強(qiáng)制拆除程序嚴(yán)重違法，侵犯其合法權(quán)益，故起訴請(qǐng)求確認(rèn)西夏區(qū)政府強(qiáng)拆其房屋的行為違法。但西夏區(qū)政府稱因案涉被拆除房屋位于銀川市西夏區(qū)興涇鎮(zhèn)，故案涉強(qiáng)制拆除行為由興涇鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱興涇鎮(zhèn)政府）具體牽頭實(shí)施，興涇鎮(zhèn)政府對(duì)此亦予以認(rèn)可。安xx庭審中稱實(shí)施拆除的單位較多，均為西夏區(qū)政府下屬單位。一審、二審均認(rèn)為，安xx提交的證據(jù)不足以證明西夏區(qū)政府具體實(shí)施了案涉強(qiáng)制拆除行為，興涇鎮(zhèn)政府認(rèn)可案涉強(qiáng)制拆除行為由其實(shí)施，故興涇鎮(zhèn)政府應(yīng)為本案適格被告。安xx不服，申請(qǐng)?jiān)賹彙?/span>
爭(zhēng)議焦點(diǎn)
強(qiáng)制拆除行為的適格被告為西夏區(qū)政府還是興涇鎮(zhèn)政府。
裁判結(jié)果
一審法院裁定：駁回安xx的起訴。二審法院裁定：駁回上訴，維持原裁定。再審審查法院裁定：駁回安xx的再審申請(qǐng)。
裁判理由及評(píng)析
一、裁判理由
本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是西夏區(qū)政府是否為適格被告?！缎姓V訟法》第26條第1款、第5款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》第69條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，錯(cuò)列被告且拒絕變更的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。本案中，安xx在原審中提交的證據(jù)雖能證明西夏區(qū)政府是征收主體，也曾開會(huì)統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題，但尚不足以證明西夏區(qū)政府還具體實(shí)施或委托實(shí)施了本案被訴行為；西夏區(qū)政府雖認(rèn)可被訴行為作出時(shí)間、征收時(shí)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場(chǎng)等事實(shí)，但否認(rèn)征收行為是其直接具體所為，其提出興涇鎮(zhèn)政府和西夏區(qū)綜合執(zhí)法局才是牽頭單位，且興涇鎮(zhèn)政府還是征收決定書及補(bǔ)償方案中明確的實(shí)施單位；而興涇鎮(zhèn)政府則明確承認(rèn)其具體實(shí)施了被訴行為。在此情況下，一審法院不是直接推定西夏區(qū)政府為本案適格被告，而是根據(jù)全案證據(jù)，區(qū)分內(nèi)外部行為，結(jié)合責(zé)任承擔(dān)能力等要件，綜合認(rèn)定興涇鎮(zhèn)政府為本案適格被告，并在經(jīng)釋明但安xx仍拒絕變更被告的情況下作出裁定駁回起訴，符合前述規(guī)定。二審法院裁定駁回上訴，維持一審裁定，亦無不當(dāng)。興涇鎮(zhèn)政府出具的情況說明是進(jìn)一步證明本案適格被告的證據(jù)，并非證明被訴行為合法性的證據(jù)，一審、二審法院采信該證據(jù)不構(gòu)成本案再審的正當(dāng)事由。
綜上，安xx的再審申請(qǐng)不符合《行政訴訟法》第91條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第116條第2款的規(guī)定，法院裁定駁回安xx的再審申請(qǐng)。
二、評(píng)析
在集體土地征收補(bǔ)償司法實(shí)務(wù)中，在有關(guān)機(jī)關(guān)沒有作出強(qiáng)制拆除決定的情況下，如何正確確定強(qiáng)制拆除行為的適格被告是一個(gè)容易引發(fā)爭(zhēng)議的問題。從案例來看，在沒有行政主體主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任等特殊情況下，可以推定作出征收決定等前序行政行為的行政機(jī)關(guān)為適格被告。但本案中，雖然征收主體西夏區(qū)政府曾開會(huì)統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題，亦認(rèn)可被訴行為作出時(shí)間、征收時(shí)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場(chǎng)等事實(shí)，但否認(rèn)是其直接具體所為，其提出興涇鎮(zhèn)政府和西夏區(qū)綜合執(zhí)法局才是牽頭單位，且興涇鎮(zhèn)政府還是征收決定書及補(bǔ)償方案中明確的實(shí)施單位；而興涇鎮(zhèn)政府也明確承認(rèn)其具體實(shí)施了被訴行為。在此情況下，一審法院不直接推定西夏區(qū)政府為本案適格被告，仍認(rèn)定興涇鎮(zhèn)政府為本案適格被告，并在經(jīng)釋明但安xx仍拒絕變更被告的情況下裁定駁回起訴，并無不當(dāng)。
另需說明的是，上述裁判思路與后續(xù)出臺(tái)、自2021年4月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》中關(guān)于適格被告認(rèn)定的精神一致，該司法解釋第3條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)集體土地征收中強(qiáng)制拆除房屋等行為不服提起訴訟的，除有證據(jù)證明系縣級(jí)以上地方人民政府具體實(shí)施外，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第二十六條第一款的規(guī)定，以作出強(qiáng)制拆除決定的行政機(jī)關(guān)為被告；沒有強(qiáng)制拆除決定書的，以具體實(shí)施強(qiáng)制拆除等行為的行政機(jī)關(guān)為被告?！保?/span> 撰寫人：徐超、李欣）