? 裁判要點(diǎn)
國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓公告行為屬于要約邀請(qǐng)，競(jìng)買人支付保證金的行為屬于要約，雙方當(dāng)事人尚未形成土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在簽訂成交確認(rèn)書之前，因規(guī)劃、土地價(jià)值、地塊拆遷進(jìn)度等客觀原因變化而導(dǎo)致不符合土地出讓條件的，自然資源主管部門有權(quán)中止或終止掛牌出讓。競(jìng)買人以已繳納保證金為由要求自然資源主管部門履行與其簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的法定職責(zé)，不符合行政協(xié)議意思自治的基本原則以及要約、承諾的基本規(guī)則。競(jìng)買人如認(rèn)為因自然資源主管部門存在締約過失而造成損失的，可另行主張。
? 裁判文書
江蘇省南通市中級(jí)人民法院
行 政 判 決 書
（2022）蘇06行終683號(hào)
上訴人（原審原告）海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地海安市海安鎮(zhèn)江海西路159號(hào)。
法定代表人張?jiān)?，董事長(zhǎng)。
委托代理人沈群，江蘇震陽(yáng)律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）海安市自然資源和規(guī)劃局，住所地海安市江海東路22號(hào)。
法定代表人茆根明，局長(zhǎng)。
應(yīng)訴負(fù)責(zé)人夏晶，副局長(zhǎng)。
委托代理人崔建軍，海安市自然資源和規(guī)劃局工作人員。
委托代理人崔傳官，江蘇錦潤(rùn)律師事務(wù)所律師。
上訴人海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱綠洲公司）因不履行掛牌出讓土地使用權(quán)法定職責(zé)一案，不服南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）蘇0691行初1511號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭于2022年9月13日公開開庭審理了本案，上訴人綠洲公司的法定代表人張?jiān)?、委托代理人沈群，被上訴人海安市自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱海安資源規(guī)劃局）的應(yīng)訴負(fù)責(zé)人夏晶，委托代理人崔建軍、崔傳官到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院經(jīng)審理查明，2009年11月17日，原海安縣國(guó)土資源局經(jīng)原海安縣人民政府批準(zhǔn)，就位于海安鎮(zhèn)黃海路與萬(wàn)星路交匯處西北側(cè)36041平方米土地出讓發(fā)布海國(guó)土告字[2009]28號(hào)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告》（以下簡(jiǎn)稱28號(hào)出讓公告）。公告載明了出讓土地的基本情況及規(guī)劃設(shè)計(jì)主要指標(biāo)，出讓土地的用途、年限、起拍價(jià)（6488萬(wàn)元）及受讓有關(guān)規(guī)定，出讓報(bào)名、競(jìng)買、繳款的時(shí)間及要求等。報(bào)名時(shí)間為2009年12月23日至2009年12月25日16時(shí)，競(jìng)買單位少于3個(gè)時(shí)，按掛牌方式公開出讓，競(jìng)買單位達(dá)到3個(gè)或3個(gè)以上時(shí)，按拍賣方式公開出讓。要求報(bào)名時(shí)須提交本單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書等，繳納競(jìng)買保證金980萬(wàn)元。海安潤(rùn)泰置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱潤(rùn)泰公司）和綠洲公司報(bào)名參加競(jìng)買活動(dòng)，并繳納了980萬(wàn)元保證金。報(bào)名時(shí)，潤(rùn)泰公司具有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并領(lǐng)取了三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)暫定資質(zhì)證書。綠洲公司具有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，其房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書正在辦理中，報(bào)名時(shí)提交了原海安縣建設(shè)局出具的資質(zhì)證書正在辦理中的證明（綠洲公司于2010年4月2日取得江蘇住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳頒發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)暫定資質(zhì)證書）。
2009年12月25日，原海安縣國(guó)土資源局下屬原海安縣土地市場(chǎng)服務(wù)中心向綠洲公司和潤(rùn)泰公司發(fā)出競(jìng)買通知，同意綠洲公司和潤(rùn)泰公司參加該宗土地出讓活動(dòng)，約定掛牌起始時(shí)間為2009年12月28日8時(shí)，截止時(shí)間為2010年1月11日16時(shí)。掛牌期間潤(rùn)泰公司報(bào)價(jià)6498萬(wàn)元。
2009年12月31日，原海安縣國(guó)土資源局向綠洲公司發(fā)出《取消競(jìng)買人資格的通知》（以下簡(jiǎn)稱《取消通知》），該通知載明，“現(xiàn)經(jīng)進(jìn)一步審查發(fā)現(xiàn)你公司報(bào)名時(shí)沒有提交房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書，只出具了有關(guān)部門‘正在辦理’的證明，這一證明文件不符合我局出讓公告和須知規(guī)定的應(yīng)提交房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書的報(bào)名條件，因此你公司不應(yīng)具備參與此次競(jìng)買的競(jìng)買人資格。為此，我局經(jīng)研究決定取消你公司的競(jìng)買人資格，不得參加該宗地的競(jìng)買活動(dòng)?！?/span>
2010年1月7日，綠洲公司向原海安縣人民法院（以下簡(jiǎn)稱海安法院）提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷28號(hào)出讓公告中房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)的限制條件，并向海安法院申請(qǐng)停止該起掛牌出讓活動(dòng)。海安法院于2010年1月10日作出（2010）安行初字第0008號(hào)行政裁定，裁定停止執(zhí)行依據(jù)28號(hào)出讓公告進(jìn)行的國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓活動(dòng)。同日，綠洲公司報(bào)價(jià)6588萬(wàn)元。2010年1月11日，原海安縣國(guó)土資源局發(fā)布28號(hào)出讓公告因故中止的公告。后綠洲公司申請(qǐng)撤訴，海安法院裁定準(zhǔn)予撤訴，并于2010年4月21日作出（2010）安行初字第0008-2號(hào)行政裁定書，裁定撤銷前述停止執(zhí)行掛牌出讓活動(dòng)的行政裁定。
2010年4月22日，綠洲公司向海安法院提起行政訴訟，要求撤銷《取消通知》。海安法院于2010年12月13日作出（2010）安行初字第0017號(hào)行政判決，認(rèn)為原海安縣國(guó)土資源局未經(jīng)任何程序，未提供任何證據(jù)，未適用任何法律，取消綠洲公司競(jìng)買人資格的行為違反行政法多項(xiàng)原則，判決撤銷《取消通知》。潤(rùn)泰公司不服提起上訴，南通市中級(jí)人民法院于2011年3月28日作出（2011）通中行終字第0026號(hào)行政判決，認(rèn)為原海安縣國(guó)土資源局取消綠洲公司競(jìng)買人資格未保障其陳述申辯權(quán)，行政程序違法，且存在不當(dāng)限制公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，判決駁回上訴，維持原判。潤(rùn)泰公司向南通市中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，南通市中?jí)人民法院于2012年4月17日作出（2011）通中行監(jiān)字第0031號(hào)行政裁定，裁定駁回潤(rùn)泰公司的再審申請(qǐng)。潤(rùn)泰公司向江蘇省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，江蘇省高級(jí)人民法院于2013年1月15日作出（2012）蘇行監(jiān)字第085號(hào)行政裁定，裁定駁回潤(rùn)泰公司的再審申請(qǐng)。潤(rùn)泰公司仍不服，向最高人民法院提出再審申請(qǐng)，經(jīng)最高人民法院主持協(xié)調(diào)，原海安縣國(guó)土資源局于2015年8月12日與潤(rùn)泰公司達(dá)成和解協(xié)議，原海安縣國(guó)土資源局退還潤(rùn)泰公司競(jìng)買保證金并補(bǔ)償損失，潤(rùn)泰公司退出案涉宗地的競(jìng)買活動(dòng)。
此后，綠洲公司多次要求海安資源規(guī)劃局恢復(fù)掛牌程序。海安資源規(guī)劃局與江蘇省海安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱海安高新區(qū)管委會(huì)）、綠洲公司進(jìn)行會(huì)商，形成會(huì)商意見，約定由海安資源規(guī)劃局和海安高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)向海安市人民政府報(bào)告，請(qǐng)求同意按原土地出讓公告恢復(fù)該宗地的掛牌程序，海安高新區(qū)管委會(huì)盡快組織該宗地的房屋搬遷，確保該宗地在掛牌成交1年內(nèi)清障交地。2020年9月3日，海安市城建專題辦公會(huì)聽取了海安資源規(guī)劃局、海安高新區(qū)管委會(huì)的報(bào)告并形成會(huì)議紀(jì)要（[2020]第4號(hào)），同意案涉土地按原土地出讓公告恢復(fù)掛牌。因無法在建設(shè)用地管理系統(tǒng)中恢復(fù)案涉土地掛牌程序，海安資源規(guī)劃局未按會(huì)議紀(jì)要執(zhí)行。目前案涉掛牌出讓活動(dòng)仍處于中止?fàn)顟B(tài)，案涉地塊尚未完成拆遷工作。
2021年10月25日，綠洲公司向一審法院提起訴訟，認(rèn)為2009年綠洲公司報(bào)名參加原海安縣海安鎮(zhèn)黃海路與萬(wàn)星路交匯處西北側(cè)地塊的競(jìng)買活動(dòng)，在潤(rùn)泰公司退出競(jìng)買的情況下，綠洲公司成為唯一競(jìng)買人，海安資源規(guī)劃局應(yīng)確認(rèn)綠洲公司為中標(biāo)人。綠洲公司多次要求海安資源規(guī)劃局履行土地出讓職責(zé)，與綠洲公司簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。海安資源規(guī)劃局口頭承諾履職，但未兌現(xiàn)。請(qǐng)求判決海安資源規(guī)劃局按照28號(hào)出讓公告及競(jìng)買須知的內(nèi)容履行土地出讓職責(zé)、恢復(fù)掛牌程序、確認(rèn)綠洲公司為本次掛牌程序唯一中標(biāo)人資格并簽訂《成交確認(rèn)書》。
一審法院認(rèn)為，綠洲公司的訴訟請(qǐng)求本質(zhì)上是要求海安資源規(guī)劃局履行土地出讓職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等規(guī)定，海安資源規(guī)劃局作為海安市范圍內(nèi)的土地行政主管部門，具有依法實(shí)施國(guó)有土地建設(shè)使用權(quán)出讓活動(dòng)的法定職責(zé)，并且應(yīng)當(dāng)按照程序依法進(jìn)行。
《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》對(duì)于國(guó)有土地掛牌出讓程序進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于以掛牌方式出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，一般應(yīng)遵循發(fā)布公告、提出申請(qǐng)、受理申請(qǐng)、資格審查、填寫報(bào)價(jià)單、確認(rèn)報(bào)價(jià)更新價(jià)格、確定競(jìng)買人、簽訂土地出讓合同的程序。本案中，海安資源規(guī)劃局就案涉土地發(fā)布出讓公告，因提出競(jìng)買申請(qǐng)的公司達(dá)不到3個(gè)，依照公告應(yīng)當(dāng)按照掛牌方式公開出讓。海安資源規(guī)劃局實(shí)施掛牌出讓活動(dòng)已進(jìn)行至報(bào)價(jià)階段，因綠洲公司對(duì)資格審查產(chǎn)生爭(zhēng)議并提起行政訴訟，海安資源規(guī)劃局中止掛牌程序。在中止事由消失后，海安資源規(guī)劃局本應(yīng)恢復(fù)程序，完成掛牌出讓程序。但因土地出讓制度、政策、市場(chǎng)價(jià)格等發(fā)生重大變化，28號(hào)出讓公告對(duì)應(yīng)的掛牌程序已不適合繼續(xù)進(jìn)行。
首先，繼續(xù)履行28號(hào)出讓公告對(duì)應(yīng)的掛牌程序不符合土地出讓制度?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條第一款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。以招拍掛方式出讓土地使用權(quán)有利于土地市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。本案中，28號(hào)出讓公告在無法律規(guī)定的情況下不當(dāng)增設(shè)競(jìng)買人須具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的條件，限制了競(jìng)買人范圍，可能存在有購(gòu)買意向的公司因不具備房地開發(fā)資質(zhì)而未報(bào)名參加競(jìng)買，影響了土地出讓的公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)重新發(fā)布土地出讓公告，讓有意向用地者進(jìn)入招拍掛程序，而非徑直繼續(xù)實(shí)施28號(hào)出讓公告項(xiàng)下的掛牌出讓活動(dòng)。況且潤(rùn)泰公司已退出該次掛牌出讓活動(dòng)，28號(hào)出讓公告對(duì)應(yīng)的招拍掛出讓活動(dòng)僅剩一個(gè)競(jìng)買人，無法體現(xiàn)出讓活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)性。
其次，因土地上市交易政策的變化，案涉土地已不具備土地出讓條件。《國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償條例》第四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。如果允許房地產(chǎn)開發(fā)公司及自然資源和規(guī)劃部門自行組織實(shí)施征收與補(bǔ)償工作，不僅無法保障被征收人的合法權(quán)益，也極易在房地產(chǎn)開發(fā)公司與自然資源和規(guī)劃部門之間引發(fā)爭(zhēng)議，導(dǎo)致土地出讓合同無法履行。《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)康有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)[2010]204號(hào)）第三條規(guī)定，省（區(qū)、市）國(guó)土資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)市、縣招拍掛出讓公告的審查，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在超面積出讓、捆綁出讓、“毛地”出讓、住宅用地容積率小于1、出讓主體不合法等違反政策規(guī)定的出讓公告，及時(shí)責(zé)令市、縣國(guó)土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。違反規(guī)定出讓的，應(yīng)責(zé)令立即終止出讓行為，并依法追究責(zé)任。案涉地塊未完成拆遷，屬于“毛地”，不符合現(xiàn)行土地出讓條件。
再次，繼續(xù)28號(hào)出讓公告對(duì)應(yīng)的掛牌活動(dòng)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益?！吨腥A人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第十條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃。案涉土地掛牌程序已中止十余年，與2009年相比，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格已發(fā)生巨大變化，城市規(guī)劃等也可能發(fā)生變化。28號(hào)出讓公告所依據(jù)的2009年作出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)和價(jià)格評(píng)估報(bào)告已失效。公告中規(guī)定起拍價(jià)為6488萬(wàn)元，綠洲公司報(bào)價(jià)6588萬(wàn)元，因無其他競(jìng)買人與之競(jìng)爭(zhēng)，如直接按28號(hào)出讓公告恢復(fù)掛牌出讓該宗土地，則意味著案涉土地將以6588萬(wàn)元的低價(jià)進(jìn)行成交，明顯損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，破壞國(guó)有土地使用管理的正?；顒?dòng)，也間接擾亂了房地產(chǎn)價(jià)格市場(chǎng)秩序。
需要指出的是，行政機(jī)關(guān)作出允諾后，一般因允諾行為產(chǎn)生履行義務(wù)，但履行的前提是行政允諾符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。雖然海安資源規(guī)劃局、海安市城市建設(shè)重點(diǎn)工程指揮部曾經(jīng)允諾案涉土地按28號(hào)出讓公告恢復(fù)掛牌，但該允諾明顯違反現(xiàn)行土地出讓法律法規(guī)及政策，不應(yīng)履行。在原掛牌活動(dòng)不能繼續(xù)的情況下，海安資源規(guī)劃局應(yīng)及時(shí)撤銷土地出讓公告并采取補(bǔ)救措施，而非無限期中止程序、久拖不決，迫使綠洲公司尋求司法救濟(jì)。海安資源規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還綠洲公司980萬(wàn)元保證金，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，積極依法處理綠洲公司相應(yīng)的合理?yè)p失。
綜上，一審法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回綠洲公司的訴訟請(qǐng)求。
綠洲公司不服一審判決提起上訴稱，1.一審判決認(rèn)定28號(hào)出讓公告處于中止?fàn)顟B(tài)錯(cuò)誤，海安資源規(guī)劃局沒有向法院提交發(fā)布中止公告的證據(jù)，綠洲公司也一直未能在海安資源規(guī)劃局網(wǎng)站查找到中止公告，掛牌程序已經(jīng)到簽訂成交確認(rèn)書階段，而非掛牌程序的中止?fàn)顟B(tài)。2.一審判決認(rèn)定28號(hào)出讓公告對(duì)應(yīng)的掛牌程序已不適合繼續(xù)進(jìn)行，理由不充分。首先，28號(hào)出讓公告的法律依據(jù)、批準(zhǔn)形式以及批準(zhǔn)主體合法有據(jù)。其次，28號(hào)出讓公告是公開發(fā)布在江蘇土地市場(chǎng)網(wǎng)上，采取招拍掛的形式，并沒有失去“競(jìng)爭(zhēng)性”。之前的一系列行政判決、裁定均未要求海安資源規(guī)劃局重新發(fā)布公告，也沒有認(rèn)定28號(hào)出讓公告不合法，一審法院否認(rèn)28號(hào)出讓公告的合法性錯(cuò)誤。再次，在2009年乃至2019年左右，海安地區(qū)均是實(shí)行“毛地”上市掛牌，競(jìng)買人拍得土地后由相關(guān)政府部門拆遷。一審法院認(rèn)定由海安資源規(guī)劃局和綠洲公司實(shí)施拆遷錯(cuò)誤，綠洲公司與海安高新區(qū)管委會(huì)簽訂的協(xié)議也能證實(shí)28號(hào)出讓公告最終由海安高新區(qū)管委會(huì)實(shí)施拆遷，不會(huì)損害被拆遷人利益。3.一審法院認(rèn)定繼續(xù)按照28號(hào)出讓公告掛牌出讓會(huì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益沒有依據(jù)。2009年時(shí)，28號(hào)出讓公告的底價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊地塊價(jià)格的兩倍，綠洲公司的出價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格。案涉的掛牌程序中出價(jià)和確認(rèn)價(jià)格階段已經(jīng)結(jié)束，綠洲公司是最高報(bào)價(jià)人，已經(jīng)到了簽訂成交確認(rèn)書和國(guó)有土地出讓合同的階段。海安資源規(guī)劃局、海安高新區(qū)管委會(huì)以及相關(guān)部門一直認(rèn)可綠洲公司是案涉地塊的中標(biāo)人，否則也不可能形成會(huì)議紀(jì)要，要求補(bǔ)辦后續(xù)手續(xù)。4.綠洲公司不斷要求海安資源規(guī)劃局履行職責(zé)，海安資源規(guī)劃局與海安高新區(qū)管委會(huì)就拆遷問題和恢復(fù)掛牌的問題達(dá)成了協(xié)議，海安市的相關(guān)主管部門也進(jìn)行確認(rèn)，形成了會(huì)議紀(jì)要，同意按原價(jià)出讓，簽訂中標(biāo)確認(rèn)書和國(guó)有建設(shè)用地出讓合同。網(wǎng)上操作無法進(jìn)行不影響這一歷史遺留問題的實(shí)際解決。綜上，請(qǐng)求本院撤銷一審判決，依法改判。
被上訴人海安資源規(guī)劃局辯稱，1.海安資源規(guī)劃局于2010年1月11日在江蘇土地市場(chǎng)網(wǎng)站上發(fā)布了中止公告，截至目前掛牌程序一直處于中止?fàn)顟B(tài)。2.28號(hào)出讓公告中止多年，土地出讓制度、政策、市場(chǎng)價(jià)格等都發(fā)生巨大變化，直接恢復(fù)掛牌的各方面條件已不存在。首先，案涉地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)和價(jià)格評(píng)估報(bào)告已過有效期，規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)的有效期為6個(gè)月，價(jià)格評(píng)估有效期為1年，若要恢復(fù)掛牌，公告內(nèi)容必須調(diào)整到與現(xiàn)行掛牌要求相一致，重新進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和價(jià)格評(píng)估，重新制作掛牌公告，按現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定及程序掛牌出讓。其次，案涉地塊沒有啟動(dòng)拆遷工作，屬于“毛地”，如果直接恢復(fù)掛牌，則違反禁止性規(guī)定，即便曾經(jīng)涉嫌“毛地”出讓，其也不符合現(xiàn)行土地出讓條件。再次，本案先后經(jīng)過多次訴訟與協(xié)調(diào)，時(shí)間較長(zhǎng)，因形勢(shì)變更、市場(chǎng)情況發(fā)生巨大變化以及土地上市交易法律法規(guī)日益完善，繼續(xù)按2009年掛牌成交價(jià)格，勢(shì)必給國(guó)家和公共利益造成重大損失，同時(shí)也違反公平原則和競(jìng)爭(zhēng)性原則，侵害潤(rùn)泰公司及其它同等條件房地產(chǎn)企業(yè)的合法權(quán)益。3.綠洲公司申請(qǐng)恢復(fù)掛牌后，海安資源規(guī)劃局一直積極推進(jìn)恢復(fù)掛牌工作，多次向上級(jí)主管部門請(qǐng)示，但上級(jí)主管部門一致認(rèn)為按28號(hào)出讓公告執(zhí)行掛牌出讓活動(dòng)，與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖，無法繼續(xù)履行。收到一審判決后，海安資源規(guī)劃局積極商討解決方案，會(huì)同相關(guān)部門商討退還綠洲公司保證金以及合理?yè)p失的認(rèn)定。綜上，請(qǐng)求本院駁回上訴，維持原判。
本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與一審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，本案所涉爭(zhēng)議源于2009年12月海安資源規(guī)劃局對(duì)土地掛牌出讓期間，因綠洲公司的競(jìng)買人資格問題，導(dǎo)致掛牌出讓活動(dòng)未能繼續(xù)進(jìn)行。海安資源規(guī)劃局主張?jiān)?010年1月11日發(fā)布28號(hào)出讓公告因故中止的公告，掛牌出讓活動(dòng)處于中止?fàn)顟B(tài)，但從海安資源規(guī)劃局訴訟過程中的答辯意見來看，其明確表示拒絕按照28號(hào)出讓公告的內(nèi)容恢復(fù)掛牌，實(shí)質(zhì)上已終止掛牌出讓活動(dòng)。因此，根據(jù)一審判決及雙方當(dāng)事人的訴辯意見，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是，綠洲公司要求海安資源規(guī)劃局按照28號(hào)出讓公告及競(jìng)買須知的內(nèi)容繼續(xù)履行土地出讓職責(zé)，并與綠洲公司簽訂成交確認(rèn)書及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，是否具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，理由能否成立，本院對(duì)此評(píng)判如下。
從國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓公告行為的性質(zhì)來看，該行為屬于要約邀請(qǐng)?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第四百七十二條規(guī)定，要約是希望與他人訂立合同的意思表示，該意思表示應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）內(nèi)容具體確定；（二）表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。第四百七十三條第一款規(guī)定，要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣公告、招標(biāo)公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價(jià)目表等為要約邀請(qǐng)?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二條第四款規(guī)定，本規(guī)定所稱掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果或者現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。根據(jù)上述法律及規(guī)章的規(guī)定可見，國(guó)有土地使用權(quán)出讓公告屬于要約邀請(qǐng)，競(jìng)買人在競(jìng)買申請(qǐng)中提出報(bào)價(jià)，并按要約邀請(qǐng)支付保證金的行為，屬于要約，雙方當(dāng)事人尚未形成土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在自然資源主管部門與競(jìng)買人簽訂成交確認(rèn)書、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同之前，自然資源主管部門尚未對(duì)競(jìng)買人的報(bào)價(jià)作出承諾，雙方關(guān)系仍停留于締結(jié)合同過程中的要約階段。國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的簽訂須建立在雙方意思表示一致的基礎(chǔ)上，法律并不禁止行政機(jī)關(guān)基于種種原因，中止甚至終止掛牌出讓，從而不再與競(jìng)買人簽訂國(guó)有土地使用權(quán)合同。
本案中，海安資源規(guī)劃局作出的競(jìng)買通知確定的掛牌起始時(shí)間為2009年12月28日8時(shí)，截止時(shí)間為2010年1月11日16時(shí)。2009年12月31日，海安資源規(guī)劃局發(fā)出《取消通知》時(shí)，掛牌截止時(shí)間尚未屆滿。雖然《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第十九條規(guī)定：（一）在掛牌期限內(nèi)只有一個(gè)競(jìng)買人報(bào)價(jià)，且報(bào)價(jià)不低于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌成交；（二）在掛牌期限內(nèi)有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人報(bào)價(jià)的，出價(jià)最高者為競(jìng)得人。綠洲公司也是據(jù)此認(rèn)為，由于潤(rùn)泰公司的退出競(jìng)買，綠洲公司作為唯一競(jìng)買人，海安資源規(guī)劃局應(yīng)該與之簽訂成交確認(rèn)書及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。但是，上述規(guī)定只是對(duì)掛牌期限屆滿后確定掛牌成交方式以及競(jìng)得人的規(guī)則，競(jìng)買人能否最終被確定為競(jìng)得人，需要自然資源主管部門對(duì)競(jìng)買人出價(jià)的確認(rèn)和接受。海安資源規(guī)劃局并未對(duì)綠洲公司的出價(jià)依照國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法定形式作出承諾，即使?jié)櫶┕就顺龈?jìng)買，也不意味著競(jìng)買人綠洲公司必然可以成為競(jìng)得人。從表面上看，綠洲公司是要求海安資源規(guī)劃局履行恢復(fù)掛牌出讓土地這一行政行為的法定職責(zé)，實(shí)質(zhì)則是強(qiáng)制要求海安資源規(guī)劃局與其簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，這一主張不符合行政協(xié)議意思自治的基本原則以及要約、承諾的基本規(guī)則。
從綠洲公司要求繼續(xù)按照28號(hào)出讓公告掛牌出讓的現(xiàn)實(shí)可能性來看，28號(hào)出讓公告適用的土地出讓條件已發(fā)生重大變化，繼續(xù)按照該公告的內(nèi)容掛牌出讓土地會(huì)損害公共利益?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條均規(guī)定，因公共利益需要，自然資源主管部門可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。《江蘇省行政程序條例》第一百二十二條第二款規(guī)定，行政協(xié)議在履行過程中，因國(guó)家政策發(fā)生重大調(diào)整或者出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更或者解除協(xié)議。根據(jù)舉重以明輕的原則，在履行國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同過程中，行政機(jī)關(guān)因公共利益需要可以提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)在土地掛牌出讓期間，當(dāng)然可以基于公共利益的需要停止掛牌行為。
第一，28號(hào)公告所依附的規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)等條件已發(fā)生變化。
國(guó)有土地使用權(quán)出讓是為了將土地進(jìn)行市場(chǎng)化的資源配置，有效合理的促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展，該行為包含著土地利用方向、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控意向等多項(xiàng)內(nèi)容，不同于一般的商品交易關(guān)系。因此，國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣具有特殊性，在出讓前必須進(jìn)行供地計(jì)劃編制、部門協(xié)調(diào)、確定規(guī)劃和用地條件、測(cè)量、清理地塊、前期開發(fā)、確定拍賣方案、審查競(jìng)買人資格等一系列行為。如果國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)際出讓時(shí)與發(fā)布出讓公告時(shí)的主要條件已經(jīng)發(fā)生重大變化，則應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)原公告內(nèi)容的調(diào)整甚至撤銷。根據(jù)案涉地塊的《建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)》（海建規(guī)地設(shè)2009218號(hào)）及《土地估價(jià)報(bào)告》，規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)有效期為12個(gè)月，土地估價(jià)的有效期為半年，目前已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過有效期，顯然不能依照原公告的內(nèi)容執(zhí)行。如果僅僅對(duì)28號(hào)出讓公告的規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)等內(nèi)容作出調(diào)整，由于實(shí)質(zhì)上已變更出讓條件，即海安資源規(guī)劃局要約邀請(qǐng)內(nèi)容發(fā)生了變化，則相應(yīng)的競(jìng)買人也不能依照之前的主體確定，否則變相的剝奪了其他競(jìng)買人參與競(jìng)買的可能性。
第二，案涉地塊未拆遷完畢，不符合目前的土地出讓條件。
《國(guó)土資源部、住房和程序建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕150號(hào)）第四條規(guī)定，土地出讓不得“毛地”出讓，擬出讓地塊要依法進(jìn)行土地調(diào)查和確權(quán)登記，確保地類清楚、面積準(zhǔn)確、權(quán)屬合法，沒有糾紛。第五條規(guī)定，各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)住房用地出讓公告和合同約定內(nèi)容的適時(shí)監(jiān)管，對(duì)市、縣發(fā)布的公告中存在捆綁出讓、超用地規(guī)模、“毛地”出讓、超三年開發(fā)周期出讓土地的，要責(zé)令立即撤銷公告，調(diào)整出讓方案重新出讓。根據(jù)上述規(guī)定可見，土地出讓禁止“毛地”出讓，即尚未完成土地使用權(quán)收回和房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐恋氐某鲎尅７ú凰菁凹韧槍?duì)的是行為的合法性判斷問題，是否凈地出讓則涉及土地出讓具體執(zhí)行問題。更何況，上述通知第五條明確，存在毛地出讓的公告也應(yīng)當(dāng)撤銷。本案中，根據(jù)案涉地塊現(xiàn)場(chǎng)照片及海安資源規(guī)劃局當(dāng)庭陳述，案涉地塊尚余30余戶未搬遷，處于毛地狀態(tài)，即使海安地區(qū)在28號(hào)出讓公告發(fā)布期間可能存在毛地出讓的情形，但是在國(guó)家已經(jīng)禁止毛地出讓的情況下，28號(hào)出讓公告發(fā)布時(shí)的出讓條件已無法執(zhí)行，不符合現(xiàn)行的出讓條件。
第三，案涉地塊的土地價(jià)值已發(fā)生明顯變化。
國(guó)有土地使用權(quán)出讓目的在于最大化的實(shí)現(xiàn)土地利用價(jià)值，土地出讓價(jià)格是否合理，能否體現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展水平，顯然也是公共利益的表現(xiàn)之一。本案中，案涉地塊的起拍價(jià)為6488萬(wàn)元，土地單價(jià)約1338元/平方米，89萬(wàn)元/畝，目前，海安地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)已發(fā)生顯著變化，如果繼續(xù)按28號(hào)出讓公告所確定的起拍價(jià)6488萬(wàn)元，并按綠洲公司的報(bào)價(jià) 6588萬(wàn)元執(zhí)行，已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)案涉地塊國(guó)有土地使用權(quán)出讓的目的，會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)遭受巨大損失，造成公共利益的嚴(yán)重?fù)p害。
土地是稀缺資源，因?yàn)椴划?dāng)出讓、使用造成的損失是不可逆轉(zhuǎn)的。國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓公告行為屬于要約邀請(qǐng)，自然資源主管部門有權(quán)在簽訂成交確認(rèn)書之前因客觀原因中止或終止掛牌出讓，案涉糾紛發(fā)生至今已超過十年，土地出讓所涉及的規(guī)劃等條件，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)均已發(fā)生重大變化。因此，無論從土地掛牌出讓公告的法律性質(zhì)，還是目前土地出讓的現(xiàn)實(shí)條件來看，作為競(jìng)買人的綠洲公司，直接要求海安資源規(guī)劃局恢復(fù)掛牌出讓行為，并與之簽訂成交確認(rèn)書、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，均缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。雖然根據(jù)相關(guān)會(huì)商意見，海安資源規(guī)劃局及有關(guān)部門表示同意按28號(hào)出讓公告恢復(fù)掛牌，但是，人民法院審查綠洲公司的訴求能否成立，依據(jù)的是法律法規(guī)的規(guī)定，海安資源規(guī)劃局在糾紛處理中的意思表示，不能成為本院支持綠洲公司訴訟請(qǐng)求的法定事由。本案系履職之訴，在綠洲公司申請(qǐng)事項(xiàng)依法不能成立的情況下，不能因相關(guān)會(huì)商意見而違法要求海安資源規(guī)劃局履行職責(zé)，更何況，海安資源規(guī)劃局實(shí)際上未按上述約定履行，且在訴訟過程中亦明確拒絕按28號(hào)出讓公告恢復(fù)掛牌。因此，綠洲公司以相關(guān)會(huì)商意見為依據(jù)，要求海安資源規(guī)劃局履行法定職責(zé)的主張，本院不予支持。
需要指出的是，在海安資源規(guī)劃局發(fā)布28號(hào)出讓公告后，綠洲公司報(bào)名并繳納了保證金，后在土地出讓過程中，海安資源規(guī)劃局違法作出《取消通知》且遲遲未能恢復(fù)掛牌，導(dǎo)致土地出讓引發(fā)爭(zhēng)議至今未能解決，海安資源規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取補(bǔ)救措施，拿出切實(shí)可行的方案，妥善處理綠洲公司的損失等問題。
綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。綠洲公司的上訴請(qǐng)求不能成立，本院不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長(zhǎng) 劉海燕
審 判 員 郁 娟
審 判 員 張祺煒
二〇二二年十一月二十一日
書 記 員 丁雯雯