? 裁判要點(diǎn)
國(guó)土資源主管部門(mén)作出行政處罰決定所依據(jù)的主要證據(jù)均系其于立案之前取得，不符合當(dāng)時(shí)有效的《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》中關(guān)于先對(duì)國(guó)土資源違法行為進(jìn)行初步線(xiàn)索核查、立案之后再對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行具體調(diào)查取證的工作程序規(guī)定。
——首屆全國(guó)法院百篇優(yōu)秀裁判文書(shū)
? 裁判文書(shū)
浙江省舟山市中級(jí)人民法院
行 政 判 決 書(shū)
（2017）浙09行終24號(hào)
上訴人（原審原告）浙江嵊泗美麗海島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)有限公司，住所地浙江省嵊泗縣菜園鎮(zhèn)云龍路52號(hào)。
法定代表人陳文龍，執(zhí)行董事。
委托代理人（特別授權(quán)代理）應(yīng)建華，浙江鄮城律師事務(wù)所律師。
委托代理人（特別授權(quán)代理）嚴(yán)劍鋒，浙江鄮城律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）嵊泗縣國(guó)土資源局，住所地浙江省嵊泗縣菜園鎮(zhèn)奇觀路1號(hào)。
法定代表人葉信章，局長(zhǎng)。
出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人傅瑩光，該局總規(guī)劃師。
委托代理人（特別授權(quán)代理）董云，該局工作人員。
委托代理人（特別授權(quán)代理）汪旭光，浙江恒禾律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）嵊泗縣人民政府，住所地浙江省嵊泗縣菜園鎮(zhèn)沙河路348號(hào)。
法定代表人邵雷，縣長(zhǎng)。
委托代理人（一般授權(quán)代理）張力，嵊泗縣人民政府法制辦公室工作人員。
上訴人浙江嵊泗美麗海島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)美麗海島公司）因與被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局、嵊泗縣人民政府地礦行政處罰及行政復(fù)議一案，不服浙江省嵊泗縣人民法院（2016）浙0922行初4號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院于2017年4月11日立案受理后，依法組成合議庭，并于2017年5月26日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人美麗海島公司的委托代理人應(yīng)建華、嚴(yán)劍鋒，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人傅瑩光及委托代理人董云、汪旭光，被上訴人嵊泗縣人民政府的委托代理人張力到庭參加訴訟。因案情重大復(fù)雜，經(jīng)浙江省高級(jí)人民法院〔2017〕浙行延419號(hào)批準(zhǔn)，本案審理期限延長(zhǎng)三個(gè)月。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院認(rèn)定，2010年8月30日，原告美麗海島公司取得嵊泗××菜園鎮(zhèn)青沙外山嘴區(qū)域國(guó)有土地使用權(quán)用于開(kāi)發(fā)建設(shè)。2013年10月22日，被告嵊泗縣人民政府召集縣府辦、縣公安局、縣旅游局、縣國(guó)土資源局、縣安監(jiān)局、縣中心漁港指揮部及原告等召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，并形成了〔2013〕45號(hào)專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要，會(huì)議紀(jì)要明確：1、由“美麗島”公司（即原告）向縣發(fā)改局申報(bào)“三通一平”臨時(shí)工程；2、公安部門(mén)應(yīng)按工程進(jìn)度及時(shí)供給炸藥；各相關(guān)部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，確保不發(fā)生安全事故；3、該項(xiàng)目所在外山嘴場(chǎng)地石料開(kāi)采總量必須控制在20萬(wàn)噸之內(nèi)，所采石料可用于縣內(nèi)重點(diǎn)工程，也可自用，但不可外銷(xiāo)；4、石料開(kāi)采（開(kāi)山爆破）主體原則為縣中心漁港指揮部所屬施工單位，“美麗島”公司應(yīng)與該施工單位簽訂安全責(zé)任書(shū)。同年10月24日，嵊泗縣環(huán)境保護(hù)局作出嵊環(huán)審預(yù)（2013）4號(hào)預(yù)審意見(jiàn)，明確根據(jù)原告申請(qǐng)及聯(lián)系單該項(xiàng)目選址在嵊泗××菜園鎮(zhèn)青沙外山嘴區(qū)域；同時(shí)明確業(yè)主單位（即原告）需由收到預(yù)審意見(jiàn)后盡快辦理相關(guān)手續(xù)，向有審批權(quán)限的各行政機(jī)關(guān)申報(bào)項(xiàng)目。同年11月7日，嵊泗縣發(fā)展和改革局作出嵊發(fā)改投資〔2013〕30號(hào)批復(fù)，批復(fù)明確由原告先行實(shí)施嵊泗美麗海島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)項(xiàng)目場(chǎng)地平整工程；原告應(yīng)根據(jù)該核準(zhǔn)文件，依法到相關(guān)職能部門(mén)辦理有關(guān)行政許可手續(xù)。2013年12月11日，原告在未辦理任何行政許可的情形下，就嵊泗××菜園鎮(zhèn)青沙外山嘴區(qū)域場(chǎng)地平整工程與杭州人防工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)杭州人防公司）訂立施工承包合同，合同約定由杭州人防公司負(fù)責(zé)對(duì)平整區(qū)域內(nèi)場(chǎng)地予以施工，工程范圍包括承包范圍內(nèi)的臨時(shí)道路開(kāi)通、工程圍墻建設(shè)、地上附著物清理、土方開(kāi)挖、石方爆破開(kāi)挖等，石方總量暫估為20萬(wàn)噸，工程單價(jià)為綜合單價(jià)，爆破產(chǎn)生的石料、塘渣歸杭州人防公司所有，工程費(fèi)用由杭州人防公司承擔(dān)，并以工程產(chǎn)生的石料、塘渣抵扣工程款。2014年2月，杭州人防公司進(jìn)入場(chǎng)地進(jìn)行施工，施工過(guò)程中向嵊泗縣公安局審批了炸藥用于礦石開(kāi)采。2014年11月，被告嵊泗縣國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)原告在未取得任何采礦許可證的情形下，將嵊泗××菜園鎮(zhèn)青沙外山嘴區(qū)域場(chǎng)地平整工程發(fā)包給杭州人防公司，并由杭州人防公司負(fù)責(zé)石方爆破、石料開(kāi)采等行為。杭州人防公司施工結(jié)束后，經(jīng)浙江省第七地質(zhì)大隊(duì)出具的嵊泗縣中心漁港擴(kuò)建工程李柱山沿線(xiàn)北側(cè)建筑石料（宕渣）礦2014年度礦山儲(chǔ)量報(bào)告及越界開(kāi)采宕渣分布位置的情況說(shuō)明確定，外山嘴區(qū)域已開(kāi)采量為10.49萬(wàn)噸，場(chǎng)地石料堆方量為3.34萬(wàn)平方米（8.016萬(wàn)噸），認(rèn)定原告用于向杭州人防公司折抵工程款的石料、塘渣為2.474萬(wàn)噸。根據(jù)舟山市價(jià)格認(rèn)證中心2014年2月12日出具的鑒定結(jié)論書(shū)確定，舟山地區(qū)普通建筑石料礦山礦產(chǎn)品（石子、塊石、宕渣）市場(chǎng)銷(xiāo)售平均價(jià)格為29元/噸，被告嵊泗縣國(guó)土資源局據(jù)此于2016年3月29日作出嵊土資罰字〔2016〕9號(hào)行政處罰決定，對(duì)原告作出：1、責(zé)令停止開(kāi)采；2、沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品8.016萬(wàn)噸；3、沒(méi)收已售出的礦產(chǎn)品2.474萬(wàn)噸的違法所得，按29元/噸計(jì)算，共計(jì)717460元；4、處以違法所得31%的罰款，共計(jì)222412.60元的行政處罰。原告在收到行政處罰決定書(shū)后，不服處罰決定，于2016年5月30日向被告嵊泗縣人民政府申請(qǐng)復(fù)議，被告嵊泗縣人民政府于2016年8月5日作出嵊政復(fù)決字〔2016〕3號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)，維持了被告嵊泗縣國(guó)土資源局作出的嵊土資罰字〔2016〕9號(hào)行政處罰決定。
原審法院認(rèn)為，被告嵊泗縣國(guó)土資源局是法律規(guī)定的查處國(guó)土資源違法行為的行政機(jī)關(guān)，為本案的適格被告。被告嵊泗縣人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持原行政行為的決定，應(yīng)為本案的共同被告。一、原告認(rèn)為，原告已取得外山嘴區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)，在該區(qū)域內(nèi)從事礦采資源的開(kāi)采不具有違法性。原審法院認(rèn)為，被告嵊泗縣人民政府〔2013〕45號(hào)專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要明確：原告向嵊泗縣發(fā)展和改革局申報(bào)“三通一平”臨時(shí)工程；工程所在外山嘴場(chǎng)地石料開(kāi)采總量必須控制在20萬(wàn)噸之內(nèi)，所采石料可用于縣內(nèi)重點(diǎn)工程，也可自用，但不可外銷(xiāo)。嵊泗縣發(fā)展和改革局作出嵊發(fā)改投資〔2013〕30號(hào)批復(fù)明確由原告先行實(shí)施嵊泗美麗海島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)項(xiàng)目場(chǎng)地平整工程；原告應(yīng)根據(jù)該核準(zhǔn)文件，依法到相關(guān)職能部門(mén)辦理有關(guān)行政許可手續(xù)。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦產(chǎn)資源法》）規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬?lài)?guó)家所有?？辈?、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”。因此，原告或者杭州人防公司在實(shí)施該工程中涉及礦產(chǎn)開(kāi)采的，應(yīng)辦理相關(guān)行政許可。本案中，原告確已取得施工區(qū)域的國(guó)有土地使用權(quán)，但原告及實(shí)際施工的杭州人防公司在該區(qū)域內(nèi)開(kāi)采礦產(chǎn)仍應(yīng)依照《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)采礦許可證，現(xiàn)原告及杭州人防公司均未取得采礦許可證已違反了《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，被告嵊泗縣國(guó)土資源局的處罰決定、被告嵊泗縣人民政府的復(fù)議決定認(rèn)定采礦行為屬無(wú)證開(kāi)采的事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。二、原告主張，被告嵊泗縣國(guó)土資源局處罰主體應(yīng)為實(shí)際施工單位杭州人防公司，而非原告。原審法院認(rèn)為，專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要第4項(xiàng)明確：石料開(kāi)采（開(kāi)山爆破）主體原則為縣中心漁港指揮部所屬單位。杭州人防公司并非會(huì)議紀(jì)要確定的施工主體，且該公司不具有采礦許可，原告與杭州人防公司簽訂平整場(chǎng)地承包合同違背了專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要的精神。杭州人防公司依據(jù)承包合同中原告的意思表示進(jìn)行無(wú)證開(kāi)采行為，原告作為工程發(fā)包人對(duì)此應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，被告嵊泗縣國(guó)土資源局以原告為處罰對(duì)象并無(wú)不當(dāng)，原告認(rèn)為處罰對(duì)象錯(cuò)誤的主張，不予采納。三、原告主張，剩余采出的礦產(chǎn)品原告可以合法使用，不應(yīng)沒(méi)收，且原告無(wú)石料外銷(xiāo)行為，不應(yīng)處以罰款。原審法院認(rèn)為，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：“未取得采礦許可證的，擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的，責(zé)令停止開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款”。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》）規(guī)定:“未取得采礦許可證的，擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的,處違法所得50%以下罰款”。嵊泗縣發(fā)展和改革局作出嵊發(fā)改投資〔2013〕30號(hào)批復(fù)明確原告在實(shí)施場(chǎng)地平整工程時(shí)，應(yīng)依法到相關(guān)職能部門(mén)辦理有關(guān)行政許可手續(xù)。原告在未取得采礦許可證的情形下，為完成場(chǎng)地平整工程而無(wú)證開(kāi)采，且未提供證據(jù)證實(shí)平整場(chǎng)地內(nèi)堆放的石料用于縣內(nèi)重點(diǎn)工程或原告自用，被告嵊泗縣國(guó)土資源局依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定對(duì)原告處以責(zé)令停止開(kāi)采；沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品；沒(méi)收已售出的礦產(chǎn)品違法所得，并處以違法所得31%的罰款并無(wú)不當(dāng)。原告認(rèn)為不存在外銷(xiāo)礦產(chǎn)品的行為，但原告將場(chǎng)地平整工程發(fā)包給杭州人防公司，并將無(wú)證開(kāi)產(chǎn)所得的礦產(chǎn)品折抵工程款，變相地減少了原告為履行場(chǎng)地平整工程應(yīng)花費(fèi)的費(fèi)用，并使其公司收益，應(yīng)認(rèn)定為外銷(xiāo)礦產(chǎn)品行為的轉(zhuǎn)化，被告嵊泗縣國(guó)土資源局僅以折抵工程款的礦產(chǎn)品價(jià)值作為原告違法所得及罰款依據(jù)，應(yīng)屬合理合法。故對(duì)原告的該項(xiàng)主張，不予采納。四、原告認(rèn)為，被告嵊泗縣國(guó)土資源局作出的行政處罰決定隨意性過(guò)大，與被告對(duì)國(guó)有企業(yè)嵊泗縣港欣建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)港欣公司）作出罰款的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致，嚴(yán)重?fù)p害了原告的合法利益。原審法院認(rèn)為，被告嵊泗縣國(guó)土資源局認(rèn)定的港欣公司為依法取得采礦許可證的行為主體，其違法行為實(shí)施地不屬于該公司合法開(kāi)采區(qū)域，屬越界開(kāi)采行為，違法情形與原告行為不一致，與原告的違法行為不具有可參照性，因此也不能以相同違法行為作出統(tǒng)一的處罰，對(duì)原告的罰款基數(shù)可以實(shí)施違法行為時(shí)舟山地區(qū)的石料價(jià)格為據(jù)，故對(duì)原告的意見(jiàn)，不予采信。綜上，原審法院認(rèn)為被告嵊泗縣國(guó)土資源局依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和《舟山市國(guó)土資源行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》（舟土資發(fā)[2011]9號(hào)）的規(guī)定，對(duì)原告作出的行政處罰決定，被告嵊泗縣人民政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》）的規(guī)定作出的維持決定，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確、程序合法。故原告的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)予駁回。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回原告浙江嵊泗美麗海島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)有限公司要求撤銷(xiāo)被告嵊泗縣國(guó)土資源局作出的嵊土資罰字〔2016〕9號(hào)行政處罰決定及被告嵊泗縣人民政府作出的嵊政復(fù)決字〔2016〕3號(hào)行政復(fù)議決定的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元，由原告浙江嵊泗美麗海島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)有限公司負(fù)擔(dān)。
宣判后，美麗海島公司不服，向本院提起上訴稱(chēng)，一、涉案外山嘴地塊是上訴人依法受讓用于房產(chǎn)旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所用土地，理應(yīng)由土地出讓部門(mén)負(fù)責(zé)完成出讓土地“三通一平”工程，因被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局在出讓涉案土地時(shí)并未完成上述工程，而要求上訴人自行平整場(chǎng)地，對(duì)此，被上訴人嵊泗縣人民政府多次召開(kāi)會(huì)議協(xié)調(diào)、出臺(tái)了〔2013〕45號(hào)專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要，故上訴人在涉案地塊進(jìn)行的是場(chǎng)地平整工程，而非礦產(chǎn)資源開(kāi)采，原審法院認(rèn)定上訴人進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)采完全違背了客觀事實(shí)。二、嵊泗縣人民政府〔2013〕45號(hào)專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要第4項(xiàng)并非指定由港欣公司實(shí)施，當(dāng)時(shí)港欣公司已因越界開(kāi)采被處以罰款，后明確拒絕繼續(xù)為上訴人平整場(chǎng)地，上訴人才自行尋找施工單位，這也是得到被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局的認(rèn)可的。同一塊場(chǎng)地，先后由兩家企業(yè)進(jìn)行場(chǎng)地平整工程，又同樣以爆破產(chǎn)生石料抵工程款的方式履行合同，但所受處罰的主體及處罰標(biāo)準(zhǔn)均不同，執(zhí)法隨意性過(guò)大，原審法院認(rèn)為上訴人與港欣公司可以區(qū)別對(duì)待的理由不成立。三、上訴人取得土地本應(yīng)是已完成“三通一平”的土地，土地平整本應(yīng)是被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局的責(zé)任，上訴人根本無(wú)需為平整土地另外支付費(fèi)用，也不想在場(chǎng)地平整過(guò)程中獲取任何收益，原審法院認(rèn)定上訴人將開(kāi)采礦產(chǎn)品折抵平整工程費(fèi)用并使上訴人公司受益是不成立的。四、退一步說(shuō)，即使存在港欣公司越界開(kāi)采和杭州人防公司所謂無(wú)證開(kāi)采，對(duì)港欣公司的處罰決定中礦產(chǎn)品估價(jià)僅為5元/噸，而對(duì)上訴人的處罰決定中礦產(chǎn)品估價(jià)為29元/噸，而對(duì)于礦產(chǎn)品的估價(jià)是以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)的，原審法院認(rèn)為因違法行為不一致導(dǎo)致客觀價(jià)格不一致，無(wú)事實(shí)與法律依據(jù)。綜上，請(qǐng)求本院依法改判，支持其原審訴訟請(qǐng)求，撤銷(xiāo)被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出的嵊土資罰字〔2016〕9號(hào)行政處罰決定及被上訴人嵊泗縣人民政府作出的嵊政復(fù)決字〔2016〕3號(hào)行政復(fù)議決定。
被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局答辯稱(chēng)，一、上訴人的上訴理由不成立。第一，我國(guó)法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地出讓必須是經(jīng)過(guò)“三通一平”的凈地，上訴人系以協(xié)議方式取得涉案土地使用權(quán)，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局交付土地時(shí)應(yīng)達(dá)到的“現(xiàn)狀土地條件”與上訴人取得涉案土地使用權(quán)的價(jià)格210元每平方相關(guān)聯(lián)；第二，根據(jù)嵊發(fā)改投資〔2013〕30號(hào)文件，上訴人因土地平整需要落實(shí)相關(guān)工作，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理行政許可手續(xù)，其在未辦理采礦許可證的情況下委托杭州人防公司進(jìn)行開(kāi)采，并對(duì)開(kāi)采的石料予以外銷(xiāo)的行為，違反了《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到處罰；第三，上訴人委托的杭州人防公司實(shí)施的違法行為與港欣公司的違法情形完全不一致，不具有可比性，對(duì)上訴人的處罰符合法律法規(guī)及《舟山市國(guó)土資源局行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定；第四，上訴人根據(jù)白菜價(jià)取得的涉案土地需要平整后才能開(kāi)發(fā)建設(shè)，故土地平整支出本身就是上訴人的開(kāi)發(fā)成本之一，現(xiàn)上訴人將場(chǎng)地平整工程發(fā)包給杭州人防公司，并將無(wú)證開(kāi)采所得的礦產(chǎn)品折抵工程款，使其公司受益，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局僅以折抵工程款部分礦產(chǎn)品價(jià)值作為上訴人違法所得及罰款依據(jù)，應(yīng)屬合理合法。二、原審判決程序合法，對(duì)證據(jù)認(rèn)定客觀公正，說(shuō)理充分，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確。綜上，請(qǐng)求本院依法駁回上訴人的上訴請(qǐng)求，維持原判。
被上訴人嵊泗縣人民政府答辯稱(chēng)，一、上訴人在涉案土地上實(shí)施礦產(chǎn)資源開(kāi)采，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第三條第三款申請(qǐng)辦理采礦許可證，不存在上訴人所稱(chēng)不用向政府部門(mén)報(bào)批采礦許可證的情形。二、上訴人在未取得采礦許可證的情況下，與杭州人防公司簽訂《施工承包合同》，上訴人作為雇傭人應(yīng)被認(rèn)定為違法責(zé)任主體，嵊泗縣國(guó)土資源局對(duì)其進(jìn)行處罰，處罰對(duì)象認(rèn)定正確；港欣公司系依法取得采礦許可證的行為主體，其違法行為屬于越界開(kāi)采行為，且沒(méi)有將所得石料外賣(mài)，而是用于該縣的公益項(xiàng)目中心漁港工程，違法情形與上訴人的行為完全不同，不具有可比性，對(duì)上訴人的行政處罰不存在執(zhí)法隨意性大、執(zhí)法不公的問(wèn)題。三、我國(guó)法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地出讓必須是經(jīng)過(guò)“三通一平”的凈地，涉案土地使用權(quán)系上訴人以協(xié)議方式取得，在《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中也并未約定交付土地應(yīng)是經(jīng)過(guò)“三通一平”的凈地，上訴人所稱(chēng)的應(yīng)由土地出讓部門(mén)負(fù)責(zé)完成出讓土地的三通一平工程的上訴理由不成立。四、上訴人于2016年5月30日提出行政復(fù)議申請(qǐng)，經(jīng)告知補(bǔ)正，被上訴人嵊泗縣人民政府于同年6月15日受理，被申請(qǐng)人嵊泗縣國(guó)土資源局于同年6月20日遞交書(shū)面答復(fù)及證據(jù)材料；被上訴人嵊泗縣人民政府于同年7月19日通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)方式進(jìn)行審理，后于同年8月5日作出被訴復(fù)議決定且當(dāng)日郵寄送達(dá)雙方當(dāng)事人，并告知維權(quán)途徑，符合《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定，上訴人對(duì)復(fù)議流程也未提出異議，故其作出嵊政復(fù)決字〔2016〕3號(hào)行政復(fù)議決定程序合法。綜上，請(qǐng)求本院依法駁回上訴人的上訴請(qǐng)求。
原審期間各方當(dāng)事人提交的全部證據(jù)材料，均由原審法院移送至本院。二審?fù)徶校显V人美麗海島公司提交了《建設(shè)用地項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源申請(qǐng)表》打印件一份，擬證明國(guó)土部門(mén)對(duì)其項(xiàng)目場(chǎng)地平整工程經(jīng)審查認(rèn)為擬建項(xiàng)目范圍內(nèi)無(wú)礦產(chǎn)資源分布。經(jīng)庭審質(zhì)證，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局對(duì)該份證據(jù)的真實(shí)性、合法性沒(méi)有異議，對(duì)關(guān)聯(lián)性有異議，認(rèn)為壓覆礦產(chǎn)資源是指經(jīng)“三通一平”后被壓覆住的地下的礦產(chǎn)資源，不是指地上的山體即建筑石料礦產(chǎn)，與本案沒(méi)有關(guān)聯(lián)性；被上訴人嵊泗縣人民政府與被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局的質(zhì)證意見(jiàn)一致。二審?fù)徍?，上訴人美麗海島公司補(bǔ)充提交了以下證據(jù)：1.《施工承包合同》復(fù)印件一份；2.發(fā)票及收款證明復(fù)印件各一份；3.銀行匯款憑證復(fù)印件共六頁(yè)；4.照片復(fù)印件兩份；上述證據(jù)擬共同證明由于被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局出讓的土地的山體上還存在軍事設(shè)施，杭州人防公司在爆破過(guò)程中損壞了軍事設(shè)施導(dǎo)致“三通一平”工程停工；上訴人還為修復(fù)相關(guān)軍事設(shè)施支付了修復(fù)費(fèi)用450000元。經(jīng)組織質(zhì)證，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局認(rèn)為上訴人未在舉證期限內(nèi)提交上述證據(jù)，原則上不予質(zhì)證，且真實(shí)性無(wú)法核實(shí)，與本案沒(méi)有關(guān)聯(lián)性，國(guó)土部門(mén)是對(duì)非法采礦行為進(jìn)行處罰，對(duì)于出讓土地上有軍事設(shè)施，上訴人是知道的，破壞軍事設(shè)施的損失由上訴人自行承擔(dān)；被上訴人嵊泗縣人民政府經(jīng)書(shū)面質(zhì)證認(rèn)為其以嵊泗縣國(guó)土資源局的質(zhì)證意見(jiàn)為準(zhǔn)。本院認(rèn)為，上訴人美麗海島公司在二審審理過(guò)程中提交的上述證據(jù)，與本案審查被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定的合法性及被上訴人嵊泗縣人民政府作出被訴行政復(fù)議決定的程序合法性并無(wú)直接的關(guān)聯(lián)性，故不作為二審新證據(jù)予以認(rèn)定。
二審?fù)徶?，各方?dāng)事人主要圍繞被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定事實(shí)認(rèn)定是否清楚、行政程序是否合法、法律適用是否正確及被上訴人嵊泗縣人民政府作出被訴行政復(fù)議決定程序是否合法等審理重點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)證與辯論。
本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與原審法院認(rèn)定的事實(shí)相同，故對(duì)原審法院認(rèn)定的事實(shí)予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記；但是，已經(jīng)依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進(jìn)行的勘查除外。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第八條規(guī)定，本案中，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作為縣級(jí)人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)，對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采具有監(jiān)督管理的職責(zé)。
根據(jù)各方當(dāng)事人的訴辯意見(jiàn)，本院對(duì)本案的審理重點(diǎn)歸納并評(píng)析如下：
一、關(guān)于被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定是否有充分的事實(shí)和法律依據(jù)的問(wèn)題。
根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定，違反該法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)范圍采礦的，擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的，責(zé)令停止開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。本案中，上訴人美麗海島公司與被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局于2010年8月30日簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，上訴人美麗海島公司取得涉案嵊泗××菜園鎮(zhèn)青沙外山嘴區(qū)域國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。其后，嵊泗縣發(fā)展和改革局于2013年11月7日作出批復(fù)，核準(zhǔn)了嵊泗美麗海島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)項(xiàng)目場(chǎng)地平整工程。為實(shí)施該場(chǎng)地平整工程，上訴人美麗海島公司與杭州人防公司于2013年12月11日簽訂了《施工承包合同》，約定工程范圍包括承包范圍內(nèi)的土方開(kāi)挖、石方爆破等工作并于同日開(kāi)工；同時(shí)約定爆破產(chǎn)生的石料、塘渣歸杭州人防公司所有，其需自行負(fù)責(zé)清理、運(yùn)輸，所需全部費(fèi)用由其承擔(dān)，美麗海島公司以該工程產(chǎn)生的石料、塘渣折抵該合同約定的工程款；另，美麗海島公司任命駐施工現(xiàn)場(chǎng)代表陳偉定，杭州人防公司任命駐工地負(fù)責(zé)人陸斌躍。其后，杭州人防公司實(shí)施涉案場(chǎng)地平整項(xiàng)目，期間向公安機(jī)關(guān)申領(lǐng)了爆炸物品。截至被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定時(shí)，上訴人美麗海島公司及施工方杭州人防公司均未取得涉案區(qū)域的采礦許可證，但在涉案區(qū)域?qū)嵤┝耸奖崎_(kāi)挖等場(chǎng)地平整工程，構(gòu)成《礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定的未取得采礦許可證擅自采礦的行為；參照《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》9.2.1（4）規(guī)定，受委托或者雇傭的自然人、法人或者其他組織在受委托或者雇傭的工作范圍內(nèi)，實(shí)施國(guó)土資源違法行為，并且能夠證明委托或者雇傭關(guān)系及委托或者雇傭工作范圍的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定委托人或者雇傭人為違法責(zé)任主體，故嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定認(rèn)定上訴人存在未取得采礦許可證擅自采礦的行為應(yīng)予處罰，符合《礦產(chǎn)資源法》及《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定，認(rèn)定上訴人美麗海島公司在沒(méi)有辦理采礦許可證情況下，委托杭州人防公司（陸斌躍）在涉案礦區(qū)外山嘴開(kāi)采點(diǎn)共開(kāi)采10.49萬(wàn)噸，且現(xiàn)有堆方量為3.34萬(wàn)立方米（8.016萬(wàn)噸）。其中，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局認(rèn)定上訴人違法開(kāi)采量的依據(jù)為浙江省第七地質(zhì)大隊(duì)于2014年12月提交的《嵊泗縣中心漁港擴(kuò)建工程李柱山沿線(xiàn)北側(cè)建筑石料（宕渣）礦2014年度礦山儲(chǔ)量年報(bào)》，該報(bào)告于2015年12月28日才由陳偉定簽字領(lǐng)取。被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局認(rèn)定涉案區(qū)域堆方量的依據(jù)為浙江省工程勘察院于2015年4月測(cè)量、2015年5月提交的《嵊泗美麗島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)項(xiàng)目場(chǎng)地平整工程堆方量估算報(bào)告》，但被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局在本案訴訟程序中未提供證據(jù)證明其在委托浙江省工程勘察院進(jìn)行該項(xiàng)堆方量估算工作時(shí)曾通知上訴人參加，亦未提供證據(jù)證明其在行政處罰程序中將該份估算報(bào)告送達(dá)上訴人并聽(tīng)取了上訴人的意見(jiàn)，且上訴人亦否認(rèn)其在行政處罰程序中收到過(guò)該份估算報(bào)告。另，經(jīng)本案二審?fù)彶槊鳎?strong style="margin: 0px; padding: 0px; color: rgb(0, 0, 0); font-size: 14px; font-family: 雅黑, 宋體, arial, verdana, sans-serif;">涉案場(chǎng)地平整工程于2014年4月因故停工，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局至2015年4月才委托浙江省工程勘察院進(jìn)行涉案工程堆方量估算，在此期間涉案區(qū)域內(nèi)石料堆方量可能發(fā)生變化，難以準(zhǔn)確估算，而本案行政訴訟中各方當(dāng)事人的主要爭(zhēng)議之一即在于涉案區(qū)域石料堆方量問(wèn)題，故被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局依據(jù)未向上訴人送達(dá)生效的《嵊泗美麗島三觀文化旅游度假開(kāi)發(fā)項(xiàng)目場(chǎng)地平整工程堆方量估算報(bào)告》認(rèn)定違法事實(shí)并據(jù)此對(duì)上訴人作出相應(yīng)的行政處罰項(xiàng)，即沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品8.016萬(wàn)噸，認(rèn)定事實(shí)及處罰依據(jù)不足，認(rèn)定違法事實(shí)不清，被訴行政處罰決定依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。
二、關(guān)于被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰程序的合法性問(wèn)題。
本案中，因發(fā)現(xiàn)涉案區(qū)域存在無(wú)證采礦違法線(xiàn)索，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法人員經(jīng)調(diào)查后，于2015年12月15日編制了《調(diào)查報(bào)告》，經(jīng)執(zhí)法監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)人審批，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局于2015年12月18日決定對(duì)上訴人美麗海島公司無(wú)證采礦案予以立案。被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局于2015年12月29日經(jīng)集體會(huì)審作出處理決定，并于2016年2月25日作出《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，并由陳偉定于同日簽收，上訴人未提出陳述、申辯。后，嵊泗縣國(guó)土資源局于2016年3月29日作出被訴行政處罰決定，并向上訴人送達(dá)，由陳偉定于同日簽收。上訴人美麗海島公司對(duì)該行政處罰程序問(wèn)題未提出明確異議。但根據(jù)在案證據(jù)，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定所依據(jù)的主要證據(jù)均系其于2014年11月20日至2015年12月15日期間取得，即在本案行政處罰立案之前，不符合《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》中關(guān)于先對(duì)國(guó)土資源違法行為進(jìn)行初步線(xiàn)索核查、立案之后再對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行具體調(diào)查取證的工作程序規(guī)定。原審法院對(duì)此未予以審查，本院在此予以指正。
三、關(guān)于被上訴人嵊泗縣人民政府作出被訴行政復(fù)議決定的程序合法性問(wèn)題。
根據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條第一款規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議，故被上訴人嵊泗縣人民政府具有作出本案被訴行政復(fù)議決定的法定職權(quán)。本案中，上訴人因?qū)Ρ簧显V人嵊泗縣國(guó)土資源局作出的行政處罰決定不服，提出行政復(fù)議申請(qǐng)，被上訴人嵊泗縣人民政府經(jīng)告知補(bǔ)正并受理該行政復(fù)議申請(qǐng)后，經(jīng)通知答復(fù)、組織聽(tīng)證，于2016年8月5日作出嵊政復(fù)決字〔2016〕3號(hào)行政復(fù)議決定，維持被申請(qǐng)人即本案被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局于2016年3月29日作出的嵊土資罰字〔2016〕9號(hào)行政處罰決定，并送達(dá)各方當(dāng)事人。各方當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議程序合法性均無(wú)異議。但因被訴行政處罰決定認(rèn)定違法事實(shí)依據(jù)不足應(yīng)予撤銷(xiāo)，復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)同樣的證據(jù)認(rèn)定違法事實(shí)并作出被訴復(fù)議決定，應(yīng)予一并撤銷(xiāo)。
綜上，被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局作出被訴行政處罰決定認(rèn)定違法事實(shí)主要證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)；被上訴人嵊泗縣人民政府作出被訴行政復(fù)議決定維持該被訴行政處罰決定，一并予以撤銷(xiāo)。原審法院認(rèn)定事實(shí)有誤，本院依法予以改判。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十九條、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十條第二款之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷(xiāo)嵊泗縣人民法院（2016）浙0922行初4號(hào)行政判決。
二、撤銷(xiāo)被上訴人嵊泗縣人民政府于2016年8月5日作出的嵊政復(fù)決字〔2016〕3號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)。
三、撤銷(xiāo)被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局于2016年3月29日作出的嵊土資罰字〔2016〕9號(hào)行政處罰決定書(shū)。
四、責(zé)令被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局在法定期限內(nèi)重新作出行政行為。
一、二審案件受理費(fèi)各50元，均由被上訴人嵊泗縣國(guó)土資源局和嵊泗縣人民政府共同負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長(zhǎng) 王衛(wèi)東
審 判 員 周 杰
審 判 員 張 佩
二〇一七年九月二十九日
書(shū) 記 員 方 園