? 裁判要點
1.當事人作為專門從事房地產(chǎn)開發(fā)的公司，應當知曉城市商業(yè)綜合體開發(fā)使用的土地必須是商服用地，而其在明知土地為工業(yè)用地的情況下仍簽訂行政協(xié)議，本身存在一定的過失。故人民法院酌定按比例確定利息損失的分擔，并無不當。鑒于協(xié)議對違約責任未進行約定，人民法院按照中國人民銀行同期貸款利率計算利息，符合司法實踐通常做法。
2.可得利益損失一般是當事人所期望在合同全面履行以后可以實現(xiàn)和取得的財產(chǎn)權(quán)利。在當事人已投資額與約定項目投資總額相差較大，且整個項目只進行了前期部分工作的情況下，整個協(xié)議能否完全履行仍具有很大的不確定性，故當事人對可得利益損失的主張無事實和法律依據(jù)，人民法院不予支持。
——第八屆全國行政審判優(yōu)秀業(yè)務(wù)成果裁判文書類一等獎
? 裁判文書
安徽省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）皖行終1483號
上訴人（一審原告）池州市同暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地安徽省池州市貴池區(qū)同暉城市廣場Z1號26樓，統(tǒng)一社會信用代碼91341700678946932T。
法定代表人戴秀海，該公司總經(jīng)理。
上訴人（一審原告）安慶市同暉投資管理有限公司，住所地安徽省安慶市大觀區(qū)集賢南路319號，統(tǒng)一社會信用代碼91340800057031844K。
法定代表人戴秀海，該公司執(zhí)行董事。
共同委托代理人劉大云，北京金誠同達（合肥）律師事務(wù)所律師。
共同委托代理人朱皓宇，北京金誠同達（合肥）律師事務(wù)所律師。
上訴人（一審被告）安慶市大觀區(qū)花亭路街道辦事處，住所地安徽省安慶市大觀區(qū)集賢南路222號，統(tǒng)一社會信用代碼11340803K164787760。
法定代表人余忠軒，該街道辦事處主任。
上訴人（一審被告）安慶市大觀區(qū)人民政府，住所地安徽省安慶市大觀區(qū)皇冠路大觀政務(wù)新區(qū)6樓，統(tǒng)一社會信用代碼1134080300311656XR。
法定代表人潘功發(fā)，該區(qū)區(qū)長。
共同委托代理人劉祥，安徽安泰達律師事務(wù)所律師。
池州市同暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（簡稱池州同暉房產(chǎn)公司）、安慶市同暉投資管理有限公司（簡稱安慶同暉投資公司）訴安慶市大觀區(qū)花亭路街道辦事處（簡稱大觀區(qū)花亭路街道辦）、安慶市大觀區(qū)人民政府（簡稱大觀區(qū)政府）行政協(xié)議一案，安徽省銅陵市中級人民法院于2019年10月21日作出（2019）皖07行初8號行政判決。雙方當事人均不服，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司向一審法院起訴稱，2007年8月，安慶市光泰集團有限公司（簡稱光泰集團）向大觀區(qū)政府請示，申請將下屬五家企業(yè)資產(chǎn)拍賣轉(zhuǎn)讓。同年8月31日，大觀區(qū)政府向光泰集團下達觀政〔2007〕77號《關(guān)于同意轉(zhuǎn)讓外貿(mào)商標有限公司等五家企業(yè)資產(chǎn)的批復》，同意上述公司對外進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。2012年9月21日，大觀區(qū)政府向安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局發(fā)出《關(guān)于請求調(diào)整光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地規(guī)劃用途的函》，請求安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局將上述土地調(diào)整為“六不準項目”限制外的商服用地，以提高改制企業(yè)土地資產(chǎn)價值。同年9月26日，安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出《關(guān)于市光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地有關(guān)規(guī)劃問題的函復》，原則上同意對上述土地房產(chǎn)進行整體公開拍賣，該地塊不得建設(shè)或者安排居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公和工業(yè)項目，對于大觀區(qū)政府提出的調(diào)整該地塊規(guī)劃用途為商服用地要求，應通過編制相應的環(huán)境影響評價報告研究論證后報批確定。9月21日，大觀區(qū)政府向安慶市國土資源局發(fā)出《關(guān)于請求調(diào)整光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地資產(chǎn)的函》，請求安慶市國土資源局同意對上述土地進行公開拍賣。9月24日，安慶市國土資源局復函載明處置成交后，由競得人按照規(guī)劃部門意見到該局申請補辦土地出讓手續(xù)。確認上述規(guī)劃后，大觀區(qū)政府對外進行招商引資，并承諾將上述土地對外進行公開拍賣并做城市商業(yè)綜合體進行開發(fā)。
2012年9月，池州同暉房產(chǎn)公司因大觀區(qū)政府招商引資，作為投資方（甲方）與作為招商方（乙方）的大觀區(qū)花亭路街道辦以及作為監(jiān)證方（丁方）的大觀區(qū)政府簽訂《投資項目協(xié)議書》。協(xié)議約定：丙方（安徽富春拍賣有限公司）介紹引進甲方，與乙方在丁方的監(jiān)證下就甲方在大觀區(qū)域內(nèi)投資建設(shè)“城市商業(yè)綜合體”老城改造項目達成協(xié)議。其中項目投資規(guī)模為：建筑總面積約為12萬㎡（包括負一層、負二層），投資總額約8億元人民幣。投資效益約定解決就業(yè)1000人以上，增加年營業(yè)收入5億元人民幣以上，新增收營業(yè)稅2000萬元/年以上，固定資產(chǎn)投資新增8000萬元稅收。甲方責任為按規(guī)如期通過公開拍賣程序競得原光泰集團地塊并按約定支付成交款等，乙方責任約定了提供外來投資者享受優(yōu)惠政策文件，牽頭報區(qū)政府組建項目推進領(lǐng)導小組，及時報請政府批審有關(guān)項目的各種文件、代甲方辦理各類證照。丁方責任為督促各方履行自己的職責，批準或協(xié)助辦理甲方項目投資的相關(guān)手續(xù)，報請市政府或相關(guān)部門批準該項目的投資，批準該項目投資可享受的優(yōu)惠政策，同意批準組建項目推進領(lǐng)導小組，采用“一事一議”的方式，加快大觀區(qū)老城區(qū)改造項目的早日完成。合同還約定了項目地址及各方的其他權(quán)利義務(wù)。
為加快項目推進工作，大觀區(qū)政府在項目所在地專門成立了安慶市同暉城市綜合體項目推進領(lǐng)導小組辦公室（簡稱項目領(lǐng)導小組）作為大觀區(qū)政府的臨時機構(gòu)，協(xié)助其公司項目報建、負責對地塊周邊單位及個人業(yè)主進行拆遷還房的洽談等工作。
2012年8月31日，光泰集團同安徽富春拍賣有限公司簽訂拍賣委托書，委托安徽富春拍賣有限公司對上述地塊進行拍賣，并發(fā)出拍賣公告，定于2012年10月9日公開拍賣，池州同暉房產(chǎn)公司按照《投資項目協(xié)議書》的約定參與競拍后競得上述地塊，并于安徽富春拍賣有限公司簽訂了成交確認書。同年11月，池州同暉房產(chǎn)公司在安慶注冊成立了安慶同暉投資公司，作為獨立企業(yè)法人實施本項目建設(shè)，項目命名為“安慶同暉城市綜合體”。該項目位于安慶市集賢南路與黃土坑西路西南交口，占地面積23036.625㎡。競拍取得上述地塊后，池州同暉房產(chǎn)公司積極繳納土地出讓金及辦理土地移交手續(xù)并協(xié)助政府進行拆遷安置工作，同時向安慶市大觀區(qū)發(fā)展和改革委員會申請立項等手續(xù)。2013年1月18日、1月20日，池州同暉房產(chǎn)公司向安慶市大觀區(qū)環(huán)境保護局發(fā)出《關(guān)于安慶市同暉城市綜合體環(huán)保意見的申請報告》及《關(guān)于安慶市同暉投資管理有限公司的環(huán)境監(jiān)察申請報告》，請求該局辦理環(huán)境監(jiān)測手續(xù)和地塊環(huán)境監(jiān)察事宜。同年2月28日，安慶市大觀區(qū)環(huán)境保護局作出《關(guān)于安慶市同暉城市綜合體建設(shè)項目環(huán)保初審意見函》，載明該項目不得新建居民區(qū)、學校、醫(yī)院等環(huán)境敏感建筑物；該項目的周邊無明顯的環(huán)境敏感點，項目實施不會對周圍環(huán)境產(chǎn)生不利影響的意見。
雖然上述土地已被池州同暉房產(chǎn)公司競得，但因土地依舊登記在原土地所有人名下、土地證未變更，土地性質(zhì)由工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地的手續(xù)一直未能辦理，導致其無法取得土地使用權(quán)證書，無法繼續(xù)開發(fā)建設(shè)。池州同暉房產(chǎn)公司遂向大觀區(qū)政府、國土和規(guī)劃部門提出申請要求變更土地性質(zhì)并辦理土地證，直至2015年1月12日，安慶市土地收購儲備中心向大觀區(qū)政府發(fā)函告知該地塊暫不予收儲，至此，其無法取得按《投資項目協(xié)議書》所表明的該地塊的使用權(quán)。
2015年2月12日，安慶市土地管理委員會辦公室召開安慶市土地管理委員會2015年第二次主任會議，并形成會議紀要，指示該宗項目土地由安慶市土地收儲中心根據(jù)審計結(jié)果與池州同暉房產(chǎn)公司簽訂土地收購協(xié)議，安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局調(diào)整該宗土地的規(guī)劃用途和容積率，安慶市國土部門組織公開出讓。
綜上，涉案《投資項目協(xié)議書》是大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府為履行招商引資職責而與其簽訂的。該協(xié)議是雙方真實意思表示，內(nèi)容不違反法律規(guī)定。在協(xié)議簽訂及履行過程中，因大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府違反招商承諾和合同約定的義務(wù)，其無法辦理土地變性手續(xù)取得國有土地使用權(quán)，導致合同從事實和法律上根本無法繼續(xù)履行，大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府存在根本違約行為。安慶市審計局雖對前期投入進行了審計，但該審計報告并未完全包含其投入成本，部分未計入項目依法應當計入；另因大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府自身原因?qū)е缕錈o法實現(xiàn)商業(yè)投資價值和利潤，大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府不僅需要向其退還已投資款項還需承擔其可得利潤等損失。請求：一、判令解除大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府與池州同暉房產(chǎn)公司簽訂的《投資項目協(xié)議書》；二、判令大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府返還其關(guān)于安慶同暉城市綜合體項目投資成本費用共計45599873.2元人民幣，及利息19677165.4元人民幣（根據(jù)《安慶市人民政府辦公室關(guān)于有償收回閑置土地的指導意見》規(guī)定，按照同期商業(yè)銀行貸款基準利率1.3倍暫計算至2019年2月18日，此后計算至實際返還之日止）；三、判令大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府共同承擔因違約導致的其可得利益損失5千萬元人民幣；四、本案訴訟費用由大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府負擔。
一審法院經(jīng)審理查明，2007年8月31日，大觀區(qū)政府作出觀政〔2007〕77號《關(guān)于同意轉(zhuǎn)讓外貿(mào)商標有限公司等五家企業(yè)資產(chǎn)的批復》，同意光泰集團所屬企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，明確了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后保持土地性質(zhì)不變，轉(zhuǎn)讓后所得全部資金用于公司產(chǎn)權(quán)制度改革，妥善安置企業(yè)職工。為了提高改制企業(yè)土地資產(chǎn)價值，2012年9月21日大觀區(qū)政府向安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局去函，請求調(diào)整光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地規(guī)劃用途，申請調(diào)整為“六不準項目”限制外的商服用地。同年9月26日，安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出慶規(guī)［2012］275號《關(guān)于市光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地有關(guān)規(guī)劃問題的函復》，主要內(nèi)容為：一、為支持企業(yè)改制，維護社會穩(wěn)定，原則贊同對光泰集團所屬外貿(mào)商標廠、預制構(gòu)件有限公司、永興招待所、新廈物資供應站、進口小汽車修理有限公司等五家企業(yè)房產(chǎn)進行整體公開拍賣。二、鑒于該五家企業(yè)土地位處安慶石化老裝置衛(wèi)生防護距離范圍之內(nèi)，根據(jù)環(huán)保部門有關(guān)要求，并結(jié)合周邊現(xiàn)狀情況，該地塊不得建設(shè)或安排以下六類項目：即居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公和工業(yè)項目。對于該區(qū)政府提出的調(diào)整該土地規(guī)劃用途為商服用地的要求，應通過編制相應的環(huán)境影響評價報告研究論證后報批確定，2012年9月21日大觀區(qū)政府向安慶市國土資源局去函，請求公開處置光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地資產(chǎn)，申請采取“地隨房走”的方式，對五家破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地公開拍賣，2012年9月24日安慶市國土資源局作出慶國土資函［2012］212號《關(guān)于外貿(mào)商標廠等三宗劃撥土地使用權(quán)處置的復函》，原則同意案涉劃撥土地使用權(quán)按原用途隨房產(chǎn)一并公開處置。資產(chǎn)處置前，征詢市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門意見，確定各地塊的規(guī)劃用途。處置成交后，由競得人按照規(guī)劃部門意見到該局申請補辦土地出讓手續(xù)，并依法補交土地出讓金。土地面積以重新測量的面積為準，2011年11月15日光泰集團提交給安徽富春拍賣有限公司宜房字X號、Y號房屋所有權(quán)證、慶國用2003字第X號、Y號、Z號國有土地使用證，其中X號國有土地使用證載明面積為14507.12平方米，用途為工業(yè)；Y號國有土地使用證載明面積為5098.72平方米，用途為工業(yè)；Z號國有土地使用證載明面積為1183.75平方米，用途為商業(yè)。光泰集團在提交給安徽富春拍賣有限公司的上述證件中注明“此件僅供富春拍賣公司招商引資參考用，不準作為其他任何用途”。隨后安徽富春拍賣有限公司組織公開拍賣，并將上述資產(chǎn)的真實情況告知了各競拍人，2012年10月9日池州同暉房產(chǎn)公司通過公開競拍，競得光泰集團資產(chǎn)，拍賣成交價3200萬元，傭金160萬元，合計3360萬元。此拍賣款項用于光泰集團企業(yè)改制。
大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦因招商引資，在申請辦理相關(guān)手續(xù)期間與池州同暉房產(chǎn)公司簽訂了《投資項目協(xié)議書》。池州同暉房產(chǎn)公司作為甲方（投資方）、大觀區(qū)花亭路街道辦作為乙方（招商方）、安徽富春拍賣有限公司作為丙方（投資引進方）、大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組作為丁方（監(jiān)證方），四方共同簽訂該《投資項目協(xié)議書》。協(xié)議約定：經(jīng)丙方介紹引進甲方，與乙方在丁方的監(jiān)證下就甲方在大觀區(qū)域內(nèi)投資建設(shè)“城市商業(yè)綜合體”老城改造項目達成如下條件：一、項目詳情。包括項目地址及面積、投資規(guī)模、效益等3點。項目地址和面積明確是光泰集團所拍賣的資產(chǎn)所在地和所拍賣的土地面積及大觀市政工程處用地。二、甲方的責任。包括按規(guī)如期通過公開拍賣程序競得原光泰集團地塊并按約定支付成交價款等8點。三、乙方的責任。包括提供外來投資者享受優(yōu)惠政策的文件等6點。四、丙方的責任。包括及時根據(jù)規(guī)定制定拍賣規(guī)則并組織拍賣活動等5點。五、丁方的責任。包括監(jiān)督各方履行自己的職責等5點。
2012年10月24日，大觀區(qū)委、區(qū)政府成立項目領(lǐng)導小組，推進涉案城市綜合體項目開發(fā)建設(shè)。
2012年11月，池州同暉房產(chǎn)公司在安慶注冊成立了安慶同暉投資公司，作為獨立企業(yè)法人實施涉案項目建設(shè)，并為涉案項目命名為“安慶同暉城市綜合體”。
安慶同暉城市綜合體項目占地面積23036.625平方米，其中拍得光泰集團資產(chǎn)占地面積20789.59平方米（14507.12㎡+5098.72㎡+1183.75㎡），尚需征用周邊土地若干平方米，項目領(lǐng)導小組主要是協(xié)助涉案項目推進，報建、負責對涉案項目地塊周邊單位及個人業(yè)主進行拆遷還房的洽談等工作，目前，周邊土地征用等工作已基本完成。
原告拍得光泰集團資產(chǎn)后，因所拍得的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地手續(xù)未完成，原告積極向有關(guān)部門及領(lǐng)導報告并申請辦理土地變性及繳納土地出讓金等，但一直未果，2014年9月9日安慶市國土資源局召開土地利用業(yè)務(wù)會審會，同意原告按原用途辦理土地使用權(quán)變更登記。因土地性質(zhì)未改變，原告一直未辦理。同年12月5日，安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出慶規(guī)［2014］622號《關(guān)于同暉綜合體項目擬選地塊規(guī)劃意見的函復》，載明經(jīng)該局確認，同暉綜合項目擬選地塊位于石化老裝置衛(wèi)生防護距離范圍內(nèi)；在《安慶市城市總體規(guī)劃（2010-2030）》中，該地塊規(guī)劃為石化防護綠地，2015年1月12日安慶市土地收購儲備中心函告大觀區(qū)政府涉案地塊暫不予收儲，至此，原告無法取得商業(yè)用地的土地使用權(quán)。同年3月31日，安慶市土地管理委員會作出《2015年第二次主任會議紀要》。該紀要明確由安慶市審計部門對原告的前期投入費用進行審計，安慶市土地收儲中心根據(jù)審計結(jié)果與原告簽訂土地收購協(xié)議，暫不支付土地收購補償款。安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局調(diào)整涉案土地的規(guī)劃用途和容積率，安慶市國土部門組織公開出讓。若原告未競得涉案地塊，安慶市財政部門在收取競得人土地出讓金后，安慶市土地收儲中心支付原告土地補償款。安慶市審計局依據(jù)會議紀要精神，2015年6月18日至2015年8月24日，對原告前期投入費用進行了審計，截至2015年9月成本費用41624900元，利息8727823.46元。目前為止，相關(guān)部門就涉案土地未組織公開出讓，也未與原告達成收購協(xié)議，原告也不能在涉案的土地上進行商業(yè)綜合體的開發(fā)建設(shè)。
一審法院另查明，《安慶市城市總體規(guī)劃（2010-2030年）》于2012年2月7日獲安徽省人民政府批復同意。
一審法院認為，本案的爭議焦點為：一、大觀區(qū)政府是否是本案適格被告；二、《投資項目協(xié)議書》效力如何認定；三、基于《投資項目協(xié)議書》，被告是否應當返還原告支出的相關(guān)費用及預期可得利益。
關(guān)于焦點一。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告?！北景钢?，大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組由大觀區(qū)政府組建，并作為丁方參與《投資項目協(xié)議書》的簽訂，該協(xié)議約定丁方的責任中有批準該項目投資可享受的優(yōu)惠政策等，包含了政府管理職能，且涉案項目在實際拆遷過程中丁方負責周邊戶的拆遷洽談等工作。因大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組是不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，依據(jù)法律規(guī)定，大觀區(qū)政府是本案適格被告。
關(guān)于焦點二。行政機關(guān)因招商引資，與投資方簽訂投資項目協(xié)議，其本身就是行政行為。本案中，大觀區(qū)政府因招商引資參與《投資項目協(xié)議書》的簽訂本身就是一個行政行為，該協(xié)議的內(nèi)容應視為大觀區(qū)政府對招商引資作出的行政允諾行為。該協(xié)議本身不違反法律法規(guī)，應視為有效。池州同暉房產(chǎn)公司與大觀區(qū)花亭路街道辦等各方簽訂《投資項目協(xié)議書》，前提是投資建設(shè)“城市商業(yè)綜合體”并在協(xié)議中明確了該項目建設(shè)地址是光泰集團所拍賣的企業(yè)地塊，原告按協(xié)議約定拍得光泰集團企業(yè)地塊，由于該涉案地塊在《安慶市城市總體規(guī)劃（2010-2030年）》的規(guī)劃中為石化防護綠地，且原告拍得的地塊性質(zhì)是工業(yè)用地，不能通過城市規(guī)劃許可，無法變更為商業(yè)用地，行政允諾無法實現(xiàn)。因此，簽訂該協(xié)議（合同）的目的無法實現(xiàn)。依據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十四條第（四）項之規(guī)定，原告與被告簽訂的《投資項目協(xié)議書》應當予以解除。
關(guān)于焦點三。鑒于《投資項目協(xié)議書》需解除，依據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十七條規(guī)定，合同解除后，根據(jù)履行情況和合同的性質(zhì)，當事人可以要求采取其他補救措施，并有權(quán)要求賠償損失。本案中，原告按照協(xié)議約定拍得光泰集團資產(chǎn)，拍賣成交價款3200萬元。因光泰集團是大觀區(qū)政府下屬企業(yè)，企業(yè)改制是經(jīng)過大觀區(qū)政府批準的，企業(yè)改制有資金困難，政府幫助解決是其職責?，F(xiàn)查明，原告支付給光泰集團的3200萬元用于企業(yè)改制，解決了企業(yè)困難。原告基于對大觀區(qū)政府的信任，認為可以在光泰集團原地址建城市商業(yè)綜合體才參加競拍的，現(xiàn)無法開發(fā)建設(shè)，且土地使用權(quán)未變更在原告名下，土地價值仍然存在，政府仍然具有掌控權(quán)。因此，原告支付的競拍款應當由被告賠償（返還）。
原告拍得光泰集團資產(chǎn)后，在未取得土地使用權(quán)（商業(yè)）的情況下，項目領(lǐng)導小組就光泰集團土地以外所需的項目用地與周邊戶洽談?wù)鬟w事宜，并向周邊戶支付了拆遷款。項目周邊戶的拆遷及項目其他相關(guān)費用等均由原告支付?，F(xiàn)項目無法開發(fā)建設(shè)，因此，原告支付項目周邊戶的拆遷及項目其他相關(guān)的費用應當由被告賠償（返還）。
關(guān)于損失數(shù)額的確定問題。安慶市審計局依據(jù)安慶市土地管理委員會《2015第二次主任會議紀要》的精神，對原告支付的項目前期費用進行了審計，該審計是經(jīng)大觀區(qū)政府請求，由原告提供資料，審計組采取現(xiàn)場踏勘、測算、走訪了解等必要的審計方式進行的，審計結(jié)果為：截至2015年9月，安慶同暉城市綜合體項目費用成本為41624900元，利息為8727823.46元。因該項目前期費用是由第三方審計部門公正作出的，該院予以采信。項目2015年后即確定無法進行開發(fā)建設(shè)，所以相關(guān)費用，應以審計部門確定的項目費用成本數(shù)額為準，即：41624900元。
關(guān)于損失賠償如何確定問題。審計部門認定截至2015年9月項目前期費用成本為41624900元，利息為8727823.46元。原告作為專業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)公司，對城市商業(yè)綜合體須依法依規(guī)履行哪些相關(guān)手續(xù)才能開發(fā)建設(shè)是明知的。本案中，城市商業(yè)綜合體開發(fā)使用的土地必須是商業(yè)用地，原告在明知的情況下，參與競拍工業(yè)用地，用于開發(fā)建設(shè)商業(yè)綜合體，原告不能僅基于對被告的信任就推卸自己的責任，其在項目投資中沒有盡到應盡的審慎注意義務(wù)，應承擔相應的責任。因此，該院對被告支付原告的利息損失2015年9月前以審計部門審定的利息8727823.46元為參考，酌定按8727823.46元的60%予以給付；2015年10月1日后以本金41624900元為基數(shù)，按中國人民銀行同期貸款利率的60%計算利息支付至判決生效之日止。
關(guān)于被告是否應當支付原告可得利益損失問題。原告主張因被告違約而導致其可得利益損失5000萬元。原告依據(jù)的是2013年項目投資分析報告，該報告投資總額為4億多元，而本案查明原告目前只投資了4000多萬元。再者，投資有風險，即使原告4個多億都投資了，商業(yè)綜合體已建成了，也不能保證一定盈利，也有可能虧損。因此，原告主張被告支付其可得利益損失沒有事實和法律依據(jù)，該院不予支持。
綜上，依據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十四條第（四）項、第九十七條之規(guī)定，判決：一、解除池州同暉房產(chǎn)公司作為甲方（投資方）、大觀區(qū)花亭路街道辦作為乙方（招商方）、安徽富春拍賣有限公司作為丙方（投資引進方）、大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組作為丁方（監(jiān)證方）簽訂的《投資項目協(xié)議書》；二、大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府于判決生效后十日內(nèi)共同賠償（返還）池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司投資本金41624900元；三、大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府于判決生效后十日內(nèi)共同支付池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司2015年9月前利息損失5236694.076元；2015年10月1日后利息損失以本金41624900元為基數(shù)，按中國人民銀行同期貸款利率的60%計算至判決生效之日止；四、案涉土地及房產(chǎn)由大觀區(qū)政府處置；五、駁回池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司其他訴訟請求。
如果未按該判決指定的期間履行給付金錢義務(wù)，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規(guī)定，加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息。案件受理費618185元，池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司負擔310000元，大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府負擔308185元。
池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司上訴稱，1、其作為“安慶同暉城市綜合體”項目的投資及建設(shè)方，在項目投資中已盡到應盡的審慎注意義務(wù)，一審法院認定其未盡到審慎注意義務(wù)，要求其承擔利息損失的40%責任明顯錯誤。涉案協(xié)議約定了該項目是做商業(yè)綜合體開發(fā)，在涉案地塊仍為工業(yè)用地的情況下，政府要求其投資建設(shè)的開發(fā)項目為商業(yè)開發(fā)，意味著政府是承諾可以將該地塊進行變性的，該變更土地性質(zhì)已明確寫在合同內(nèi)容之中。且土地變性事宜在政府的法定職責范圍之內(nèi)，故其相信政府能夠做到土地變性。根據(jù)招商之前政府向其發(fā)出的安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的意見、政府本身的承諾，以及招商協(xié)議中進行商業(yè)綜合體開發(fā)的約定，其均盡到了審慎義務(wù)。2、一審法院違背當事人意思自治原則，擅自將大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦認可的按照同期銀行貸款利率的1.3倍標準支付利息變更為按同期銀行貸款利率支付，依法應予糾正。3、安慶市審計局審宜農(nóng)報〔2015〕49號《審計報告》漏列了相關(guān)費用。其向安慶市審計局出具《關(guān)于（審計報告）的意見反饋》明確表示項目領(lǐng)導小組評估費、項目管理人員工資、項目方案設(shè)計費、業(yè)務(wù)招待費、差旅費及辦公費用等上述費用均未計算或?qū)徲嬚J定錯誤，但安慶市審計局一直未予正面回應。根據(jù)其公司財務(wù)統(tǒng)計，審計報告未算在內(nèi)的2012年11月14日至2019年2月20日前期費用為3974973.2元，該部分費用是確實發(fā)生的，一審法院未對上述費用進行核實認定，僅依據(jù)審計結(jié)果認定明顯錯誤。4、依據(jù)《項目投資協(xié)議書》，大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦應共同承擔因違約而導致其可得利益損失1500萬元。請求：1、撤銷一審判決第五項；2、改判一審判決第二項為：大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦賠償（返還）其關(guān)于安慶同暉城市綜合體項目投資成本費用共計45599873.2元；3、改判一審判決第三項為：大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦根據(jù)《安慶市人民政府辦公室關(guān)于有償收回閑置土地的指導意見》的規(guī)定支付其利息損失，以45599873.2元為本金按照同期商業(yè)銀行貸款基準利率1.3倍計算直至款清息止；4、判決大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦共同承擔其預期可得利益損失1500萬元。
大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦上訴稱，1、一審判決認為其是本案適格被告，無事實和法律依據(jù)。根據(jù)合同相對性原則，大觀區(qū)政府不是協(xié)議的簽約主體。項目領(lǐng)導小組作為臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)，由安慶同暉投資公司和政府共同派員組成，其主要職能是監(jiān)督和證明作用，無行政管理職能，大觀區(qū)政府也未委托該臨時機構(gòu)行使行政管理職能；大觀區(qū)花亭路街道辦在協(xié)議中也僅對投資方的投資建設(shè)給予協(xié)助和代辦義務(wù)，無行政管理職能。2、一審判決認為池州同暉房產(chǎn)公司投資是基于對其的信任，屬事實認定錯誤。安慶市招商局出具的《招商引資項目說明書》說明了池州同暉房產(chǎn)公司先有投資意向，后經(jīng)市招商組聯(lián)系到其處的過程。3、一審判決認為涉案投資項目協(xié)議屬行政協(xié)議，不符合法律規(guī)定。4、一審判決認為其應返還池州同暉房產(chǎn)公司因拍賣而支付給企業(yè)的費用，無事實和法律依據(jù)。5、池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司應自行承擔投資風險。綜上，一審判決認定事實不清，適用法律錯誤。請求撤銷原判，發(fā)回重審或改判其不承擔責任。
池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司一審中向法庭提交了以下證據(jù)：1、營業(yè)執(zhí)照，證明企業(yè)基本信息及原告主體適格。2、大觀區(qū)政府觀政〔2007〕77號《關(guān)于同意轉(zhuǎn)讓外貿(mào)商標有限公司等五家企業(yè)資產(chǎn)的批復》，證明2007年8月，光泰集團向大觀區(qū)政府請示，申請將下屬五家企業(yè)資產(chǎn)拍賣轉(zhuǎn)讓。同年8月31日，大觀區(qū)政府同意上述公司對外進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。3、大觀區(qū)政府觀政函［2012］73號《關(guān)于請求調(diào)整光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地規(guī)劃用途的函》、安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局慶規(guī)［2012］275號《關(guān)于市光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地有關(guān)規(guī)劃問題的函復》，證明2012年9月21日，大觀區(qū)政府向安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局去函請求將上述土地調(diào)整為“六不準項目”限制外的商服用地，以提高改制企業(yè)土地資產(chǎn)價值。同年9月26日，安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局回復原則上同意對上述土地房產(chǎn)進行整體公開拍賣，該地塊不得建設(shè)或者安排居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公和工業(yè)項目，對于大觀區(qū)政府提出的調(diào)整該地塊規(guī)劃用途為商服用地要求，應通過編制相應的環(huán)境影響評價報告研究論證后報批確定。4、大觀區(qū)政府觀政函［2012］72號《關(guān)于請求公開處置光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地資產(chǎn)的函》、安慶市國土資源局慶國土資函［2012］212號《關(guān)于外貿(mào)商標廠等三宗劃撥土地使用權(quán)處置的復函》，證明2012年9月21日，大觀區(qū)政府向安慶市國土資源局去函請求對上述土地進行公開拍賣。同年9月24日，安慶市國土資源局復函載明處置成交后，由競得人按照規(guī)劃部門意見到該局申請補辦土地出讓手續(xù)。5、《投資項目協(xié)議書》，證明大觀區(qū)政府對外進行招商引資，并承諾將上述土地對外進行公開拍賣并做城市商業(yè)綜合體進行開發(fā)。2012年9月，池州同暉房產(chǎn)公司因大觀區(qū)政府招商引資，作為投資方（甲方）與大觀區(qū)花亭路街道辦作為招商方（乙方）以及大觀區(qū)政府作為監(jiān)證方（丁方）簽訂《投資項目協(xié)議書》，協(xié)議約定：建筑總面積約為12萬㎡（包括負一層、負二層），投資總額約8億元人民幣，并約定了項目地址及面積、投資效益以及協(xié)議四方的責任等。6、《委托拍賣合同》《拍賣公告》《安徽富春拍賣有限公司現(xiàn)場成交確認書》，證明安徽富春拍賣有限公司2012年8月31日與光泰集團簽訂拍賣委托書，并發(fā)出拍賣公告，定于2012年10月9日公開拍賣，池州同暉房產(chǎn)公司按照《投資項目協(xié)議書》的約定參與競拍后競得上述地塊，并與安徽富春拍賣公司簽訂了成交確認書。7、《關(guān)于安慶市“同暉城市綜合體”項目立項的申請書》、安慶市大觀區(qū)發(fā)展和改革委員會觀發(fā)改〔2013〕21號《關(guān)于同意安慶市同暉投資管理有限公司建設(shè)同暉城市綜合體項目開展前期工作的函》、《國有土地上房屋移交補償安置協(xié)議》、拆遷安置補償?shù)氖論?jù)、《關(guān)于安慶市同暉城市綜合體環(huán)保意見的申請報告》及《關(guān)于安慶市同暉投資管理有限公司的環(huán)境監(jiān)察申請報告》、安慶市大觀區(qū)環(huán)境保護局觀環(huán)建函〔2013〕14號《關(guān)于安慶市同暉城市綜合體建設(shè)項目環(huán)保初審意見函》，證明其積極繳納土地出讓金及辦理土地移交手續(xù)，協(xié)助政府進行拆遷安置工作，并辦理立項申請、環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察事宜。安慶市大觀區(qū)環(huán)境保護局函復載明涉案項目不得新建居民區(qū)、學校、醫(yī)院等環(huán)境敏感建筑物；該項目的周邊無明顯的環(huán)境敏感點，項目實施不會對周圍環(huán)境產(chǎn)生不利影響的意見。8、《市光泰集團所屬商標廠等四家企業(yè)地塊整體移交協(xié)議書》《市光泰集團所屬預制公司地塊移交協(xié)議書》、慶國用（2003）第X號國有土地使用證、慶國用（2003）第Z號國有土地使用證、慶國用（2003）第Y號國有土地使用證，證明其在項目領(lǐng)導小組及安徽富春拍賣有限公司的監(jiān)證下將光泰集團下屬五家企業(yè)的地塊分兩批完好地移交給安慶同暉投資公司，其取得該項目用地完全是合理合法的，但至今沒有辦理土地過戶的相關(guān)手續(xù)，也沒有辦理土地變性的相關(guān)手續(xù)。9、安慶同暉投資公司分別向大觀區(qū)政府及安慶市大觀區(qū)土地管理委員會、何謙書記、安慶市人民政府暨陳冰冰市長、范先漢市長提交的《關(guān)于安慶市同暉投資管理有限公司城市綜合體建設(shè)、規(guī)劃用地的申請報告》《報告》《請求加快辦理土地證的報告》、項目領(lǐng)導小組2014年6月17日出具的《同暉城市綜合體項目推進情況匯報》《土地使用權(quán)人變更申請》、2014年9月9日安慶市國土資源局第五號《土地利用業(yè)務(wù)會審會備忘》，證明經(jīng)項目領(lǐng)導小組確認，截至2014年6月17日，《投資項目協(xié)議書》約定的地塊仍未過戶到安慶同暉投資公司名下，且該塊用地性質(zhì)仍屬于工業(yè)用地，變更為商業(yè)用地等相關(guān)手續(xù)未完成，導致其無法取得土地使用權(quán)證書，無法繼續(xù)開發(fā)建設(shè)。其一直在積極磋商，努力促成土地權(quán)利人的變更，安慶市國土資源局召開土地利用業(yè)務(wù)會審會要求為其按原用途辦理土地使用權(quán)變更登記。10、安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局慶規(guī)〔2014〕622號《關(guān)于同暉綜合體項目擬選地塊規(guī)劃意見的函復》、安慶市土地收購儲備中心慶土收儲函〔2015〕4號《關(guān)于對同暉綜合體項目地塊收儲意見的函》，證明經(jīng)安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局確認，同暉綜合體項目擬選地塊位于石化老裝置衛(wèi)生防護距離范圍內(nèi)，該范圍不得新建居民區(qū)、學校、醫(yī)院、行政辦公、科研教育等環(huán)境敏感建筑物，且在《安慶市城市總體規(guī)劃（2010-2030年）》中，該地塊規(guī)劃為石化防護綠地。2015年1月12日，安慶市土地收購儲備中心向大觀區(qū)政府發(fā)函告知該地塊暫不予收儲，至此，其無法取得該地塊的使用權(quán)。11、安慶市土地管理委員會《2015年第二次主任會議紀要》，證明2015年2月12日，安慶市市委書記主持召開安慶市土地管理委員會2015年第二次主任會議，并形成會議紀要。會議紀要明確該宗項目土地由安慶市土地收儲中心根據(jù)審計結(jié)果與其簽訂土地收購協(xié)議，安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局調(diào)整該宗土地的規(guī)劃用途和容積率，安慶市國土部門組織公開出讓。該會議紀要是政府內(nèi)部決議，且未履行。12、安慶市審計局審宜農(nóng)報〔2015〕49號審計報告、安慶同暉投資公司《關(guān)于〈審計報告〉的反饋意見》、大觀區(qū)政府觀政函〔2016〕60號《關(guān)于請求明確同暉城市綜合體項目實施可行性的函》，證明經(jīng)審計表確認，截至2015年9月安慶同暉城市綜合體項目收儲成本費用核定為41624900元，并根據(jù)《安慶市人民政府辦公室關(guān)于有償收回閑置土地指導意見》按同期商業(yè)銀行貸款基準利率1.3倍認定利息至2015年9月金額為8093500元，安慶同暉投資公司對于審計核定的人員工資、業(yè)務(wù)招待、差旅及辦公費用為“0”不予認可；大觀區(qū)政府對審計報告予以確認且請求安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局按照2015年3月31日安慶市土地管理委員會《2015年第二次主任會議紀要》的精神審議調(diào)整該項目地塊控規(guī)，如果控規(guī)無法調(diào)整，建議按照審定金額收回該公司地塊。13、其為同暉項目2013-2017年間所花費的水電費出具的統(tǒng)計表、安慶同暉項目前期費用清單表格，證明其于2013-2017年間所花費的水電費用共計17904.16元，2012年11月14日-2018年11月26日安慶同暉項目共花費的前期費用為4557704元。14、《安慶同暉城市綜合體項目投資分析報告》，證明該項目稅后可達利潤為30377.56萬元，現(xiàn)因大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦自身原因?qū)е缕錈o法實現(xiàn)商業(yè)投資價值和利潤，大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦不僅需要向其退還已投資款項，還需承擔其可得利潤等損失。15、安慶市招商局出具的《招商引資項目說明書》，證明2012年3月，池州同暉房產(chǎn)公司法定代表人戴秀海受安慶市招商局杭州招商組引薦投資安慶市大觀區(qū)的城市綜合體，同時受到大觀區(qū)政府的邀請，作為第六屆黃梅戲藝術(shù)節(jié)重點簽約項目。
大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦一審中向法庭提交了以下證據(jù)：1、觀政［2007］77號《關(guān)于同意轉(zhuǎn)讓外貿(mào)商標有限公司等五家企業(yè)資產(chǎn)的批復》，證明大觀區(qū)政府對光泰集團資產(chǎn)處置的批復中，明確了以下內(nèi)容：原則同意五家企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；依法并按規(guī)定的程序采取拍賣或協(xié)議的方式進行；資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后要保持土地使用性質(zhì)不變，涉及國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須按規(guī)定辦理審批手續(xù)；轉(zhuǎn)讓所得全部資金用于公司產(chǎn)權(quán)制度改革。2、宜房字X號、Y號房屋所有權(quán)證、慶國用2003字第X號、Y號、Z號國有土地使用證，證明光泰集團為企業(yè)改制，根據(jù)大觀區(qū)政府同意其資產(chǎn)公開轉(zhuǎn)讓、將轉(zhuǎn)讓所得用于企業(yè)改制的批復，將標注有“此件僅供富春拍賣公司招商引資參考用，不準作為其它任何用途，2011年11月15日”字樣的房屋所有權(quán)證和國有土地使用證均交給安徽富春拍賣有限公司，以市場運作模式對外公開招商轉(zhuǎn)讓。3、觀政函［2012］73號《關(guān)于請求調(diào)整光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地規(guī)劃用途的函》、安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局慶規(guī)［2012］275號《關(guān)于市光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地有關(guān)規(guī)劃問題的函復》、觀政函［2012］72號《關(guān)于請求公開處置光泰集團所屬外貿(mào)商標廠等五家企業(yè)土地資產(chǎn)的函》、安慶市國土資源局慶國土資函［2012］212號《關(guān)于外貿(mào)商標廠等三宗土地使用權(quán)處置的函》，證明大觀區(qū)政府積極發(fā)函請示土地和規(guī)劃主管部門，對企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓采取整體公開拍賣，對涉及的國有劃拔土地采取“地隨房走”的方式，請求將外貿(mào)商標廠和預制構(gòu)件有限公司的土地規(guī)劃用途調(diào)整為“六不準項目”限制外的商服用地。兩份請示函分別得到安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局和安慶市國土資源局的回函批準。安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局函復原則贊同進行整體拍賣；土地位處安慶石化老裝置衛(wèi)生防護范圍之內(nèi)，不得建設(shè)或安排以下六類項目。對于調(diào)整土地用途為商服用地，應通過編制相應環(huán)境影響評價報告研究論證后報批確定。維持現(xiàn)狀，不增加原有建筑容量，如確需調(diào)整，報市政府批準。安慶市國土資源局函復原則同意上述三宗劃撥土地使用權(quán)按原用途隨房產(chǎn)一并公開處置，資產(chǎn)處置前請征詢市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門意見，確定各地塊的規(guī)劃用途，處置成交后，由競得人按規(guī)劃部門意見到該局申請補辦土地出讓手續(xù)，并依法補繳土地出讓金。土地面積以重新測量的面積為準。說明大觀區(qū)政府在原有批復“保持土地使用性質(zhì)不變”的基礎(chǔ)上，積極尋求提高土地利用價值的方法，與有關(guān)部門積極溝通協(xié)調(diào)但該行為并不對任何人形成承諾。4、觀辦〔2012〕59號《關(guān)于成立同暉城市綜合體項目推進協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組的通知》，證明大觀區(qū)委、區(qū)政府對拍賣公司引進的投資意向高度重視，成立專門小組給予協(xié)助、支持。5、《投資項目協(xié)議書》，證明協(xié)議各方主體分別為：甲方（投資方）池州同暉房產(chǎn)公司、乙方（招商方）大觀區(qū)花亭路街道辦、丙方（投資引進方）安徽富春拍賣有限公司、丁方（監(jiān)證方）大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組，協(xié)議沒有約定履行期限、各方權(quán)利和義務(wù)、違約責任，沒有約定協(xié)議履行的先決條件、行政機關(guān)對項目的行政管理權(quán)，以及對池州同暉房產(chǎn)公司不能完成投資的責任追究等條款，該協(xié)議只能是對各方?jīng)]有約束力的意向性協(xié)議或投資框架協(xié)議。6、《關(guān)于安慶市同暉投資管理有限公司城市綜合體建設(shè)、規(guī)劃用地的申請報告》，證明安慶同暉投資公司于2013年4月30日結(jié)清競得的三宗土地成交款時，尚未繳納劃撥轉(zhuǎn)出讓應補交的土地出讓金。在安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、安慶市國土資源局、安慶市大觀區(qū)環(huán)境保護局的前置性審批同意后，該地塊商服性質(zhì)的土地證也已在辦理中，說明項目在各方的協(xié)調(diào)配合下，正順利、有序推進。7、《請求加快辦理土地證的報告》《土地使用權(quán)人變更申請》、安慶市國土資源局《土地利用業(yè)務(wù)會審會備忘》，證明安慶同暉投資公司向市政府有關(guān)領(lǐng)導反映土地證及土地出讓金事宜，安慶市國土資源局2014年9月9日土地利用業(yè)務(wù)會審會同意按安慶市土地委員會2014年第十次主任會議意見，按原用途辦理土地使用權(quán)變更登記。8、安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局慶規(guī)〔2014〕622號《關(guān)于同暉綜合體項目擬選地塊規(guī)劃意見的函復》，證明該地塊不得新建居民區(qū)、學校、醫(yī)院、行政辦公、科研教育等環(huán)境敏感建筑物外，安慶市人民政府在《安慶市總體規(guī)劃（2010-2030年）》中將該地塊規(guī)劃為石化防護綠地。9、安慶市土地管理委員會《2015年第二次主任會議紀要》，證明因安慶市人民政府對土地規(guī)劃的調(diào)整，安慶市人民政府對轉(zhuǎn)讓土地不能按原用途使用的處理情況?！稌h紀要》明確由審計部門對池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司的前期投入費用進行審計，安慶市土地收購儲備中心根據(jù)審計結(jié)果簽訂收購協(xié)議，暫不支付補償款。市財政部門收取競得人出讓金后，安慶市土地收購儲備中心支付補償款。
上述證據(jù)均已隨案移送本院。本院經(jīng)審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為，根據(jù)一審判決及雙方當事人的訴辯情況，本案二審爭議焦點主要有四：一、大觀區(qū)政府是否為本案的適格被告；二、涉案投資項目協(xié)議書是否為行政協(xié)議；三、涉案投資項目協(xié)議書是否應予解除；四、池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司要求返還財產(chǎn)及賠償預期可得利益損失的請求應否支持。
關(guān)于焦點一。本案中，雖然涉案《投資項目協(xié)議書》系由池州同暉房產(chǎn)公司作為甲方（投資方）與作為乙方（招商方）的大觀區(qū)花亭路街道辦簽訂的，大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組作為丁方（監(jiān)證方）在協(xié)議上簽字，但是大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組并不僅僅是為了監(jiān)督和證明，從協(xié)議內(nèi)容來看，大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組還負有批準或協(xié)助辦理甲方項目投資的相關(guān)手續(xù)、批準該項目投資可享受的優(yōu)惠政策、同意批準組建項目推進領(lǐng)導小組，采用“一事一議”的方式，加快大觀區(qū)老城區(qū)改造的早日完成等義務(wù)，因此，大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組是涉案協(xié)議的當事人。因大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組系不具有獨立承擔法律責任能力的臨時機構(gòu)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款的規(guī)定，涉案協(xié)議權(quán)利義務(wù)應由其設(shè)立機關(guān)大觀區(qū)政府承擔。
關(guān)于焦點二。涉案《投資項目協(xié)議書》是行政協(xié)議。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項規(guī)定的行政協(xié)議。首先，涉案協(xié)議的一方當事人大觀區(qū)花亭路街道辦是行政機關(guān)。大觀區(qū)花亭路街道辦作為大觀區(qū)政府的派出機關(guān)，行使著大觀區(qū)政府賦予的職權(quán)，并能獨立承擔相應的法律后果，具備行政協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征。其次，大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府在協(xié)議中處分的主要是行政職權(quán)。涉案協(xié)議約定大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府的責任如批準該項目投資可享受的優(yōu)惠政策、批準或協(xié)助辦理甲方項目投資的相關(guān)手續(xù)、同意批準組建項目推進領(lǐng)導小組，采用“一事一議”的方式，加快大觀區(qū)老城區(qū)改造的早日完成等，均屬法律授予的行政管理職權(quán)。再次，協(xié)議的目的是為了公共利益。涉案《投資項目協(xié)議書》約定，項目投資總額約8億元，解決就業(yè)約1000人以上，新增稅收中營業(yè)稅為2000萬元／年以上，固定資產(chǎn)投資新增8000萬元稅收。協(xié)議的如約履行，將相應提高當?shù)亟?jīng)濟生產(chǎn)總量，提高政府財稅收入，部分解決就業(yè)問題，這些顯然是為了促進社會公共利益，而非大觀區(qū)花亭路街道辦和大觀區(qū)政府自身的法人利益。最后，協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議約定池州同暉房產(chǎn)公司要按規(guī)如期通過公開拍賣程序競得原光泰集團地塊并按約定支付成交價款，按時與安慶市國土資源局簽訂土地出讓合同，并交納土地出讓金和相關(guān)費用；在大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府的配合下，妥善處置好與大觀市政用地，以及沿集賢路原光泰集團已處置門面房的回收或安置工作，并根據(jù)約定補償支付需要支付的費用；大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府協(xié)助池州同暉房產(chǎn)公司自行報批拆遷手續(xù)、池州同暉房產(chǎn)公司及時支付相關(guān)城市建設(shè)需交納的規(guī)費及稅費；大觀區(qū)花亭路街道辦則相應負擔及時報請政府批審有關(guān)項目的各種文件、代辦各類證照、協(xié)助投資者爭取享受優(yōu)惠的新政策等義務(wù)；大觀區(qū)政府批準或協(xié)助辦理項目投資的相關(guān)手續(xù)、報請市政府或相關(guān)部門批準該項目的投資、批準該項目投資可享受的優(yōu)惠政策等。上述約定涉及地方政府不同職能部門的行政職權(quán)，具有明顯的行政法上的權(quán)利義務(wù)特征。
關(guān)于焦點三?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十七條規(guī)定，原告請求解除行政協(xié)議，人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。第二十七條第二款規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國合同法》第九十四條規(guī)定：“有下列情形之一的，當事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的；（二）在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)；（三）當事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行；（四）當事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實現(xiàn)合同目的；（五）法律規(guī)定的其他情形?！北景钢校刂萃瑫煼慨a(chǎn)公司為投資建設(shè)“城市商業(yè)綜合體”項目與大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組簽訂涉案《投資項目協(xié)議書》，并按協(xié)議約定競得了原光泰集團地塊，但該地塊除小部分為商業(yè)用地外，主要為劃撥工業(yè)用地。對于工業(yè)用地，原則上只能用于工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，如要進行商業(yè)開發(fā)，則需依法辦理土地用途變更登記。安慶市國土資源局土地利用業(yè)務(wù)會審會只同意池州同暉房產(chǎn)公司按原用途辦理土地使用權(quán)變更登記，嗣后安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局又函復稱該地塊在《安慶市城市總體規(guī)劃（2010－2030年）》被規(guī)劃為石化防護綠地，安慶市土地收購儲備中心據(jù)此函復稱暫不收儲該地塊。至此，涉案地塊無法辦理土地用途變更登記。在涉案地塊無法由工業(yè)用地變更為商業(yè)用地情況下，池州同暉房產(chǎn)公司簽訂涉案投資項目協(xié)議的目的也就無法實現(xiàn)。故池州同暉房產(chǎn)公司要求解除協(xié)議，一審法院予以支持，并無不當。
關(guān)于焦點四。參照《中華人民共和國合同法》第九十七條規(guī)定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施，并有權(quán)要求賠償損失。本案中，池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司為了履行協(xié)議，已競得了原光泰集團拍賣的地塊，支付了土地價款及拍賣傭金，同時按協(xié)議約定支付了周邊拆遷戶的安置過渡費用、房屋補償款等。雖然上述費用并未直接支付給大觀區(qū)花亭路街道辦和大觀區(qū)政府，但均屬履行涉案協(xié)議所實際支出的費用，且上述費用已作為同暉商業(yè)綜合體地塊前期投入費用進行審計，大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府對此也未提出異議，故上述費用應由大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府返還或賠償。池州同暉房產(chǎn)公司基于拍賣、征遷等在支付上述費用后取得的房產(chǎn)、土地，則應交由大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府處理。大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府主張拍賣款系支付給企業(yè)的費用，不應由其返還，理由不能成立，本院不予支持。安慶市審計局依據(jù)《安慶市土地管理委員會2015第二次主任會議紀要》的精神，根據(jù)池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司提供的資料，采取現(xiàn)場踏勘、測算、走訪了解等審計方式，對安慶同暉城市綜合體項目的前期費用進行了審計，認定截至2015年9月項目費用成本為41624900元，利息為8727823.46元。對于安慶市審計局的資質(zhì)、審計程序、審計方法等，雙方當事人均未提出異議，本院予以確認。對池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司主張的項目管理人員工資、項目方案設(shè)計費等費用，審計報告或列入建設(shè)單位管理費、或按費用支付進度進行了認定，亦無明顯不當。池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司二審中主張可得利益損失1500萬元。對此，可得利益損失一般是當事人所期望在合同全面履行以后可以實現(xiàn)和取得的財產(chǎn)權(quán)利。本案中，涉案投資項目協(xié)議書約定項目投資總額為8億元，而池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司僅投入了4000萬余元，約占總投資額的5%；且整個項目只進行了前期的土地使用權(quán)競買、周邊房屋的拆遷整理工作等，尚未進行實際的施工建設(shè)，除土地用途無法變更外，整個投資項目協(xié)議書能否完全履行仍具有很大的不確定性，故池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司的該項請求無事實和法律依據(jù)，本院不予支持。
本案中，涉案投資項目協(xié)議書因規(guī)劃問題無法變更土地用途，導致無法完全履行。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，大觀區(qū)政府及其派出機關(guān)大觀區(qū)花亭路街道辦并不具有編制、修改所在城市總體規(guī)劃的權(quán)力，大觀區(qū)政府去函安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局請求調(diào)整涉案地塊規(guī)劃用途為商服用地，安慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃局函復稱“應通過編制相應的環(huán)境影響評價報告研究論證后報批確定”。在此基礎(chǔ)上，池州同暉房產(chǎn)公司與大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)政府簽訂了涉案投資項目協(xié)議書，協(xié)議中對如何辦理土地用途變更登記、責任主體等均未作任何約定。池州同暉房產(chǎn)公司認為大觀區(qū)花亭路街道辦、大觀區(qū)項目領(lǐng)導小組與其簽訂涉案協(xié)議，就負有確保涉案土地能夠變更為商業(yè)用地的義務(wù)，無法律依據(jù)。池州同暉房產(chǎn)公司作為一個專門從事房地產(chǎn)開發(fā)的公司，應當知曉城市商業(yè)綜合體開發(fā)使用的土地必須是商服用地，而其在明知涉案土地為工業(yè)用地的情況下仍簽訂涉案協(xié)議，本身也存在一定的過失。一審法院酌定按40%、60%的比例確定利息損失的分擔，并無不當。鑒于涉案投資項目協(xié)議書對違約責任未進行約定，一審法院按照中國人民銀行同期貸款利率計算利息，符合司法實踐通常做法。池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司主張按《安慶市人民政府辦公室關(guān)于有償收回閑置土地的指導意見》的規(guī)定，按同期商業(yè)銀行貸款基準利率1.3倍計算利息損失，因該指導意見僅適用于安慶市城區(qū)閑置土地有償收回的補償，故其該項理由不能成立。
綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，本院予以維持。池州同暉房產(chǎn)公司、安慶同暉投資公司、大觀區(qū)政府、大觀區(qū)花亭路街道辦的上訴理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費488205元，由池州市同暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、安慶市同暉投資管理有限公司負擔187675元，安慶市大觀區(qū)人民政府、安慶市大觀區(qū)花亭路街道辦事處負擔300530元。
本判決為終審判決。
審判長 王玉圣
審判員 宋 鑫
審判員 蔣春暉
二〇二〇年三月十日
法官助理 石 音
書記員 陳維為