編寫(xiě)人：河南省鄭州市中級(jí)人民法院 蔡理亮、耿立
該案例榮獲全國(guó)法院系統(tǒng)2022年度優(yōu)秀案例分析評(píng)選優(yōu)秀獎(jiǎng)（第590號(hào)）。
內(nèi)容摘要：公民、法人或者其他組織依據(jù)特定領(lǐng)域法律規(guī)定提出履責(zé)申請(qǐng)的行為與信訪行為存在相似之處。在司法實(shí)踐中，行政相對(duì)人提出的履行法定職責(zé)申請(qǐng)被行政機(jī)關(guān)按照信訪事項(xiàng)對(duì)待和處理的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。但兩種行為其實(shí)并不等同，行政機(jī)關(guān)對(duì)兩者應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎區(qū)分，分別按照不同的規(guī)定和程序進(jìn)行處理，不應(yīng)簡(jiǎn)單定性為信訪事項(xiàng)予以辦理。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部定性并不能改變行政相對(duì)人履責(zé)申請(qǐng)的性質(zhì)，錯(cuò)誤定性仍將導(dǎo)致怠于履行法定職責(zé)的情形。本案即是就如何區(qū)分履責(zé)申請(qǐng)行為與信訪行為進(jìn)行探討，以求減少因行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤判斷而引發(fā)的履行職責(zé)行政爭(zhēng)議。
關(guān)鍵詞 行政 履行職責(zé) 信訪事項(xiàng)
裁判要旨 公民、法人或者其他組織根據(jù)特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定向具有相應(yīng)行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出履責(zé)申請(qǐng)后，行政機(jī)關(guān)基于其內(nèi)部定性，將公民、法人或者其他組織的履責(zé)申請(qǐng)事項(xiàng)作為信訪事項(xiàng)對(duì)待，并按照信訪程序處理的，不能改變履責(zé)申請(qǐng)的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)不能因已作出信訪處理行為而免除其履行相應(yīng)法定職責(zé)的義務(wù)。
相關(guān)法條
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條第一款 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
《信訪條例》[①]第二條第一款 本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十一條 原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理。
案件索引
一審：河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院（2021）豫0108行初23號(hào)（2021年10月22日）
二審：河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2021）豫01行終838號(hào)（2021年11月29日）
基本案情
涉案宗地位于古滎村生產(chǎn)路南，面積約20畝，鄭州亨聯(lián)機(jī)械有限公司（以下簡(jiǎn)稱亨聯(lián)公司）為占地單位，于2008年7月21日取得《集體土地使用證》，用途為工業(yè)用地，法定代表人謝吉昌，土地所有者為古滎村村民委員會(huì)，該宗地被列入滎澤古城片區(qū)。2019年亨聯(lián)公司所在地的人民政府啟動(dòng)房屋征收拆遷程序，同年5月8日，謝吉昌與滎澤古城片區(qū)指揮部簽署《大運(yùn)河文化區(qū)集體土地上非住宅房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》。2021年3月4日，亨聯(lián)公司通過(guò)郵寄向河南省自然資源廳提出查處其所在地塊違法行為的申請(qǐng)。3月11日，鄭州市自然資源和規(guī)劃局惠濟(jì)分局（以下簡(jiǎn)稱惠濟(jì)規(guī)劃分局）收到鄭州市自然資源和規(guī)劃局轉(zhuǎn)辦河南省自然資源廳交辦的謝吉昌舉報(bào)《請(qǐng)依法對(duì)河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)古滎鎮(zhèn)古滎村申請(qǐng)人所在地塊違法征收行為進(jìn)行查處》（信訪件編號(hào)：豫信［2021］00071）。3月22日，惠濟(jì)規(guī)劃分局向鄭州市自然資源和規(guī)劃局呈報(bào)《鄭州市自然資源和規(guī)劃局惠濟(jì)分局關(guān)于謝吉昌反映問(wèn)題的情況報(bào)告》（惠自然資文［2021］17號(hào)）。3月24日，惠濟(jì)規(guī)劃分局向謝吉昌送達(dá)《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》，謝吉昌于當(dāng)日簽收。
涉案《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》中“處理意見(jiàn)”部分主要內(nèi)容為“經(jīng)調(diào)查，信訪人舉報(bào)的宗地位于古滎村生產(chǎn)路南，面積約20畝，占地單位為亨聯(lián)公司，該公司于2008年7月21日取得《集體土地使用證》，用途為工業(yè)用地，土地所有者為古滎村村民委員會(huì)。2019年5月8日，謝吉昌與滎澤古城片區(qū)指揮部簽署《大運(yùn)河文化區(qū)集體土地上非住宅房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》，該宗地現(xiàn)狀建筑物已拆除。截至目前，該宗地未啟動(dòng)土地征收程序，土地性質(zhì)仍為集體土地?！?/span>
亨聯(lián)公司遂以惠濟(jì)規(guī)劃分局為被告提起本案訴訟，請(qǐng)求“依法撤銷惠濟(jì)規(guī)劃分局作出的《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)》并責(zé)令其履行查處違法征收行為的法定職責(zé)。”
裁判結(jié)果
河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院于2021年10月22日作出（2021）豫0108行初23號(hào)行政判決：一、責(zé)令惠濟(jì)規(guī)劃分局于判決生效后六十日內(nèi)對(duì)亨聯(lián)公司申請(qǐng)的位于古滎村生產(chǎn)路南其所在地塊涉及土地違法行為進(jìn)行調(diào)查、處理；二、駁回亨聯(lián)公司其他訴訟請(qǐng)求。
宣判后，惠濟(jì)規(guī)劃分局向河南省鄭州市中級(jí)人民法院提起上訴。河南省鄭州市中級(jí)人民法院于2021年11月29日作出（2021）豫01行終838號(hào)行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：本案系因亨聯(lián)公司提出查處申請(qǐng)，請(qǐng)求“依法對(duì)河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)古滎鎮(zhèn)古滎村申請(qǐng)人所在地塊違法征收行為進(jìn)行調(diào)查、處理”而引發(fā)。亨聯(lián)公司認(rèn)為“涉案土地存在未經(jīng)合法審批而被非法征收的情況”，相關(guān)部門(mén)應(yīng)依照《土地管理法》等規(guī)定予以調(diào)查處理?；轁?jì)規(guī)劃分局則認(rèn)為亨聯(lián)公司該申請(qǐng)行為系信訪事項(xiàng)并按照信訪程序予以辦理，其理由主要在于惠濟(jì)規(guī)劃分局涉案查處申請(qǐng)系由河南省自然資源廳按照《信訪條例》規(guī)定轉(zhuǎn)辦至其處。
但判斷當(dāng)事人的查處申請(qǐng)是否屬于信訪事項(xiàng)的依據(jù)不應(yīng)基于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部定性，而更應(yīng)從當(dāng)事人具體申請(qǐng)內(nèi)容及對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定等方面進(jìn)行衡量。本案中，亨聯(lián)公司涉案查處申請(qǐng)內(nèi)容顯示，其實(shí)質(zhì)上是請(qǐng)求辦理部門(mén)對(duì)可能存在的違法占地行為進(jìn)行調(diào)查、處理。相應(yīng)地，《土地管理法》第七十七條亦對(duì)縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)查處非法占地行為作出規(guī)定。故亨聯(lián)公司提出的涉案查處申請(qǐng)屬于縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)具有明確法定職責(zé)的事項(xiàng)，不同于《信訪條例》調(diào)整的向政府有關(guān)部門(mén)“反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”的行為，辦理機(jī)關(guān)不應(yīng)按照信訪程序作出處理。至于惠濟(jì)規(guī)劃分局提出的因系上級(jí)機(jī)關(guān)信訪轉(zhuǎn)辦，即應(yīng)為信訪事項(xiàng)的理由不能成立，二審法院不予支持。
案例注解
行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)履行行政管理職責(zé)的行為與信訪行為謹(jǐn)慎區(qū)分，分別按照不同的法律依據(jù)及程序進(jìn)行處理。如果相對(duì)人的申請(qǐng)內(nèi)容為保護(hù)自身合法權(quán)益，且作出爭(zhēng)議行為的行政機(jī)關(guān)依據(jù)特定行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)具有相應(yīng)的作為義務(wù)，應(yīng)視為申請(qǐng)履責(zé)行為，如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部將此定性為信訪行為，則屬于怠于履行法定職責(zé)。司法實(shí)踐中人民法院應(yīng)當(dāng)綜合考慮爭(zhēng)議行為的具體情形，合理把握裁判尺度為行政機(jī)關(guān)提供行為指引，在司法權(quán)與行政權(quán)的平衡間達(dá)成最大程度維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目標(biāo)。
一、區(qū)分申請(qǐng)履責(zé)行為與信訪行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
（一）履責(zé)申請(qǐng)內(nèi)容的具體指向是保護(hù)自身合法權(quán)益
根據(jù)《行政訴訟法》第四十七條第一款規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)相對(duì)人“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)”卻在法定期限內(nèi)不予履行，則行政相對(duì)人可向人民法院進(jìn)行申請(qǐng)履責(zé)之訴。從該規(guī)定可知，行政相對(duì)人提出履責(zé)申請(qǐng)的根本目的是要求行政機(jī)關(guān)履行在特定領(lǐng)域或特定范圍內(nèi)的行政管理職責(zé)，以保護(hù)自身的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。合法權(quán)益指現(xiàn)行法律規(guī)范所認(rèn)可或不否認(rèn)的一切正當(dāng)權(quán)益，通常表現(xiàn)為人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，也可能包括法律、法規(guī)規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益。[②]相應(yīng)地，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容的處理則可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生減損的效果，即對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利、義務(wù)等產(chǎn)生實(shí)際影響，這也是履責(zé)之訴被納入行政訴訟受案范圍的根本原因。
與之對(duì)比，信訪行為與相對(duì)人申請(qǐng)履行法定職責(zé)行為則存在顯著差異。根據(jù)《信訪條例》第十四條，信訪人可以對(duì)特定組織、人員的“職務(wù)行為”反映情況、提出建議，也可以因“不服職務(wù)行為”而向特定主體提出信訪事項(xiàng)。可見(jiàn)，信訪行為的實(shí)質(zhì)是公民通過(guò)行使憲法性權(quán)利進(jìn)行政治參與的活動(dòng)，其具體指向內(nèi)容為督促、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)或具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員依法作出職務(wù)行為或希望通過(guò)信訪達(dá)到對(duì)特定職務(wù)行為提出反映、建議或使其受到懲戒的結(jié)果。換言之，申請(qǐng)履行職責(zé)行為直接指向申請(qǐng)人的自身權(quán)益，而信訪行為則直接指向公權(quán)力主體的職權(quán)行使，盡管信訪人的最終目標(biāo)仍是對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)，但這種自身指向是間接的，只能通過(guò)建議或改正有關(guān)主體的職務(wù)行為來(lái)完成，而不是要求具有特定行政管理職責(zé)的主體直接完成。正因如此，行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪行為的處理或答復(fù)對(duì)信訪人并不具有相應(yīng)強(qiáng)制力[③]，信訪人仍可選取其他法定渠道主張自身實(shí)體權(quán)利，屬于《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第九項(xiàng)情形，被排除行政訴訟受案范圍。
（二）被申請(qǐng)履責(zé)的行政機(jī)關(guān)具有特定領(lǐng)域的作為義務(wù)
行政相對(duì)人申請(qǐng)履行職責(zé)的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)、其他公務(wù)組織及其工作人員，前提是被申請(qǐng)機(jī)關(guān)也必須具有特定領(lǐng)域的作為義務(wù)或者具體行政管理職責(zé)，否則申請(qǐng)其履行自身不具有的職責(zé)顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。特定領(lǐng)域，指的是行政相對(duì)人申請(qǐng)指向的自身合法權(quán)益與作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍存在完全或部分重合，行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)自身或同領(lǐng)域系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)機(jī)關(guān)行使職責(zé)實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的申請(qǐng)目的。作為義務(wù)指行政機(jī)關(guān)或工作人員的職責(zé)要求其必須為個(gè)人或組織的具體利益而實(shí)施某一行為的義務(wù)。這種作為義務(wù)通常來(lái)源于法律規(guī)范的直接授權(quán)性規(guī)定，也可能來(lái)源于法律規(guī)范的間接規(guī)定如通過(guò)法律解釋的方法從法律規(guī)范中推導(dǎo)出的行政主體的隱含作為義務(wù)。更廣義而言，這種作為義務(wù)還可能來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的對(duì)所有相對(duì)人公開(kāi)的自我約束規(guī)則，如部門(mén)紀(jì)律、服務(wù)承諾、工作程序等等，或者來(lái)源于行政慣例、合同約定、先行行為、生效的法律文書(shū)等。[④]
在信訪行為中，被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)具有的作為義務(wù)則主要來(lái)源于《信訪條例》，換言之，被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)既可能具有與申請(qǐng)人指向合法權(quán)益相關(guān)聯(lián)的特定領(lǐng)域的作為義務(wù)或行政管理職責(zé)，也可能并不具備實(shí)施特定領(lǐng)域作為義務(wù)或行政管理職責(zé)的法定授權(quán)，但是被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)一定具有處理信訪事項(xiàng)即《信訪條例》第三條規(guī)定的處理信訪、接受群眾監(jiān)督、為人民服務(wù)的工作義務(wù)。
（三）被申請(qǐng)履責(zé)行政機(jī)關(guān)處理申請(qǐng)所依據(jù)的是特定行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)
在中國(guó)行政審判案例第123號(hào)案例中，裁判要旨指出：如果行政機(jī)關(guān)行使的是除《信訪條例》規(guī)定之外的、其他行政管理法上的職權(quán)行為，即使以“信訪答復(fù)”的形式、在信訪程序中作出，也不能排除于行政訴訟受案范圍之外。[⑤]同時(shí)指出，即使是信訪事項(xiàng)，但當(dāng)被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的辦理意見(jiàn)所引用的是特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或者規(guī)章，仍然屬于行政訴訟的受案范圍。以此可見(jiàn)，區(qū)分申請(qǐng)履行法定職責(zé)行為與信訪行為時(shí)，還應(yīng)深入辨識(shí)被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)處理申請(qǐng)所依據(jù)的是特定行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)還是《信訪條例》。盡管實(shí)踐中，可能被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)為符合信訪答復(fù)的形式要求，會(huì)直接在意見(jiàn)中明確引用《信訪條例》條款并采用相應(yīng)行政處理程序，但如果行政機(jī)關(guān)處理的方式、手段、結(jié)果等實(shí)質(zhì)是來(lái)源于特定行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)，而不是來(lái)源于《信訪條例》第六條所規(guī)定的信訪工作職責(zé)，在同時(shí)符合前兩點(diǎn)要素的前提下，該情形也同樣屬于申請(qǐng)履責(zé)行為的范疇。
二、行政機(jī)關(guān)以信訪定性申請(qǐng)履責(zé)行為應(yīng)視為怠于履行法定職責(zé)
（一）行政機(jī)關(guān)以信訪定性申請(qǐng)履責(zé)行為侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益
雖然行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)與進(jìn)行信訪，根本目的都是維護(hù)自身合法權(quán)益，但相對(duì)人申請(qǐng)履責(zé)的權(quán)利和信訪權(quán)利的性質(zhì)不同，相應(yīng)地自身合法權(quán)益得以救濟(jì)的途徑也截然不同。在行政相對(duì)人行使申請(qǐng)履行職責(zé)權(quán)利時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)或者相對(duì)人對(duì)于履責(zé)行為不認(rèn)可，可以通過(guò)行政復(fù)議、訴訟等法定途徑加以救濟(jì)。而當(dāng)行政相對(duì)人行使信訪權(quán)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第二款規(guī)定，無(wú)論其對(duì)信訪處理行為及結(jié)果是否滿意，則都無(wú)法納入行政復(fù)議或行政訴訟的受理受案范圍。正是基于此，實(shí)踐中已出現(xiàn)大量行政機(jī)關(guān)為規(guī)避復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院對(duì)其行為的合法性審查而將履責(zé)申請(qǐng)簡(jiǎn)單認(rèn)定為信訪行為的情形，必須引起重視。行政相對(duì)人有權(quán)選擇爭(zhēng)議解決方式，一旦其選定以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的方式維護(hù)自身合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)就無(wú)權(quán)再以辦理信訪事項(xiàng)的名義，拒絕、推諉履行法定職責(zé)。因此，如行政機(jī)關(guān)貿(mào)然以信訪行為定性相對(duì)人的申請(qǐng)履責(zé)行為，等同于剝奪了相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)渠道，將對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵犯。
（二）行政機(jī)關(guān)以信訪定性申請(qǐng)履責(zé)行為違反了實(shí)體上的作為義務(wù)
被申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)所具有特定領(lǐng)域的作為義務(wù)既包括程序上的作為義務(wù)，也包括實(shí)體上的作為義務(wù)。違反程序上的作為義務(wù)較容易辨別，如行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)不理不睬，或者沒(méi)有明確答復(fù)、無(wú)限期拖延等。違反實(shí)體上的作為義務(wù)則相對(duì)難以分辨，如行政機(jī)關(guān)明確拒絕申請(qǐng)事項(xiàng)，雖在程序上已作為，但若申請(qǐng)事項(xiàng)依法應(yīng)得到處理，則在實(shí)體上屬于仍未履行作為義務(wù)。將申請(qǐng)履責(zé)行為作為信訪行為處理即是如此，行政機(jī)關(guān)未在程序上拒絕受理申請(qǐng)，進(jìn)行了調(diào)查并作出處理意見(jiàn)，但卻是按照信訪事項(xiàng)作出處理而非依照特定法律規(guī)定行為，既歪曲了相對(duì)人的原意，也逃避了其法定職責(zé)，其行為應(yīng)視為實(shí)體上的怠于履行職責(zé)。
（三）行政機(jī)關(guān)以信訪定性申請(qǐng)履責(zé)行為屬于適用法律錯(cuò)誤
行政機(jī)關(guān)按信訪程序作出的答復(fù)行為并不一概被排除于人民法院行政訴訟受案范圍之外，行政機(jī)關(guān)將相對(duì)人申請(qǐng)履責(zé)行為作為信訪事項(xiàng)處理而作出行政行為，屬于適用法律錯(cuò)誤。在四川省鹽邊縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱鹽邊縣政府）因與江前發(fā)、王德付撤銷信訪答復(fù)行為一案申請(qǐng)?jiān)賹彴?/span>[⑥]中，最高人民法院認(rèn)為：根據(jù)《土地管理法》第十六條第二款、《森林法》第十七條第二款、《森林法實(shí)施條例》第五條第三款，對(duì)江前發(fā)與王德付之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，共和鄉(xiāng)政府和鹽邊縣政府都可能負(fù)有處理的法定職責(zé)。江前發(fā)向共和鄉(xiāng)政府請(qǐng)求解決其退耕還林糾紛，共和鄉(xiāng)政府本應(yīng)作出確權(quán)決定而未作，而是當(dāng)作信訪事項(xiàng)處理并作出答復(fù)，適用法律錯(cuò)誤。在此情況下，攀枝花市信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核委員會(huì)責(zé)令鹽邊縣政府重新調(diào)查處理，鹽邊縣政府本應(yīng)作出確權(quán)決定，卻仍然當(dāng)作信訪事項(xiàng)處理，適用法律亦為錯(cuò)誤。鹽邊縣政府本應(yīng)適用《森林法》《土地管理法》并參照原國(guó)土資源部頒發(fā)的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》進(jìn)行處理，卻適用《信訪條例》，因此適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)判決撤銷其作出的《信訪復(fù)查意見(jiàn)書(shū)》，并責(zé)令依照正確的法律法規(guī)重新作出相應(yīng)行政行為。
三、此類履行法定職責(zé)之訴應(yīng)把握的裁判尺度
（一）準(zhǔn)確區(qū)分申請(qǐng)履責(zé)與信訪行為
信訪制度的主要功能是民主參與及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，換言之，只有對(duì)于“訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定救濟(jì)途徑解決的事項(xiàng)之外的事項(xiàng)”，方可通過(guò)信訪渠道補(bǔ)充救濟(jì)。因此，即便對(duì)行政機(jī)關(guān)已按照信訪程序進(jìn)行處理的相對(duì)人申請(qǐng)，人民法院在判斷時(shí)仍應(yīng)立足于申請(qǐng)本身，正確辨別相對(duì)人的目標(biāo)及指向，排除行政機(jī)關(guān)內(nèi)部定性或者已制作信訪文書(shū)等因素的干擾，從相對(duì)人自身合法權(quán)益的保護(hù)、要求履行的行政職責(zé)及涉及的法律規(guī)定等方面對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行定性，防止因人為堵塞行政救濟(jì)通道而導(dǎo)致信訪制度錯(cuò)用、濫用，保護(hù)相對(duì)人依法尋求權(quán)利救濟(jì)的渠道，以實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障、法治國(guó)家的目標(biāo)。本案中，人民法院即透過(guò)已有的《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》表象，認(rèn)真審查相對(duì)人的申請(qǐng)內(nèi)容，從而準(zhǔn)確界定其行為具有申請(qǐng)履責(zé)的本質(zhì)，從而將案件導(dǎo)入了履責(zé)之訴的正確裁判軌道，使相對(duì)人獲得被合法救濟(jì)的可能。
（二）恰當(dāng)處理信訪處理行為
行政機(jī)關(guān)將相對(duì)人申請(qǐng)履責(zé)行為錯(cuò)誤定性為信訪行為后，往往會(huì)按照信訪程序?qū)ι暾?qǐng)進(jìn)行處理，且通常分為兩種情況：一種情況是行政機(jī)關(guān)作出了真正的信訪處理行為，該行為并未對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)造成影響，不屬于行政訴訟審查范圍，但行政機(jī)關(guān)不能因該處理行為免除其履責(zé)義務(wù)，此時(shí)人民法院可不必對(duì)該行為作出處理，但仍應(yīng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)；另一種情況則是行政機(jī)關(guān)假信訪之名作出了行政行為，實(shí)質(zhì)為申請(qǐng)人創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利、義務(wù)，則此時(shí)人民法院應(yīng)對(duì)該行政行為進(jìn)行實(shí)體審查，判斷行政機(jī)關(guān)是否因?qū)嵤┰撔袨閷?shí)現(xiàn)相應(yīng)職責(zé)的履行，并分別作出駁回訴請(qǐng)或者撤銷行政行為責(zé)令重新履責(zé)的裁判。本案中，行政機(jī)關(guān)在將申請(qǐng)人履責(zé)申請(qǐng)認(rèn)定為信訪后，作出的《信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》僅是對(duì)土地現(xiàn)狀的描述，未影響申請(qǐng)人的權(quán)利、義務(wù)，不具有可訴性，因此人民法院未予審查，而是因行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)直接責(zé)令其履行相應(yīng)法定職責(zé)。
（三）合理確定責(zé)令履責(zé)的尺度
在司法實(shí)踐中，行政相對(duì)人的履責(zé)申請(qǐng)引起的要求履行法定職責(zé)之訴往往囿于案件材料和查明事實(shí)，需要在責(zé)令履行職責(zé)的程度和范圍方面選擇適當(dāng)?shù)牟门谐叨?，否則可能發(fā)生司法權(quán)侵犯行政權(quán)之實(shí)。對(duì)此尺度的把握，應(yīng)當(dāng)遵循《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十一條的規(guī)定。即，在履責(zé)之訴中，在案件事實(shí)清楚，能夠確定行政機(jī)關(guān)需要必定無(wú)疑地實(shí)施所申請(qǐng)履行職責(zé)行為的，責(zé)令行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行；尚需行政機(jī)關(guān)調(diào)查或者裁量的，則判決其針對(duì)履責(zé)申請(qǐng)作出處理。如此方體現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重。
本案中，行政機(jī)關(guān)即提出對(duì)涉案履責(zé)申請(qǐng)事項(xiàng)無(wú)權(quán)管轄的抗辯，在案件事實(shí)無(wú)法清晰反映相對(duì)人申請(qǐng)必然將由該行政機(jī)關(guān)作出確定查處行為的情況下，人民法院選擇判決行政機(jī)關(guān)對(duì)履責(zé)申請(qǐng)作出調(diào)查、處理，既維護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，又沒(méi)有代位行政機(jī)關(guān)決定立案并履行行政處罰職責(zé)，更有利于維護(hù)司法權(quán)與行政權(quán)之間的衡平。
一審合議庭成員：王雪琪 王文英 王亞軍
二審合議庭成員：耿 立 付保東 吳柳艷
[①] 本文所引《信訪條例》于2005年5月1日開(kāi)始實(shí)施，在本案發(fā)生時(shí)仍具有法律效力，現(xiàn)已失效。
[②] 參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申5824號(hào)行政裁定書(shū)。
[③] 參見(jiàn)《最高人民法院〈關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請(qǐng)示〉的答復(fù)意見(jiàn)》
[④] 沈巋：《論怠于履行職責(zé)致害的國(guó)家賠償》，《中外法學(xué)》2011年第1期。
[⑤] 最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判案例》（第4卷），中國(guó)法制出版社2012年版，第12頁(yè)。
[⑥] 參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申823號(hào)行政裁定書(shū)。