? 裁判要點
區(qū)政府雖未直接向當(dāng)事人作出具體行政行為，但相關(guān)函件內(nèi)容涉及對違法建筑停止供電問題，且當(dāng)事人為用電人，市政公用服務(wù)單位在送達(dá)函件復(fù)印件等文件的基礎(chǔ)上對當(dāng)事人停止供電，故區(qū)政府作出的告知市政公用服務(wù)單位對違法建設(shè)采取輔助措施的函件對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，該行為依法屬于行政訴訟的受案范圍。同時，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)受到該行為的實際影響，其與該行為具有利害關(guān)系，依法具有針對該行為提起行政訴訟的主體資格。
區(qū)政府依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁止違法建設(shè)工作，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)制止和查處違法建設(shè)。同時，市政公用服務(wù)單位在辦理供電等服務(wù)手續(xù)時，依法負(fù)有查驗建設(shè)工程的規(guī)劃許可證件或者不動產(chǎn)登記證明的法定義務(wù)；對于沒有規(guī)劃許可證件或者不動產(chǎn)登記證明，但已辦理相關(guān)服務(wù)手續(xù)或者提供服務(wù)的情形，依法負(fù)有采取合理措施予以糾正的法定義務(wù)。
? 裁判文書
北京市第四中級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）京04行初267號
原告北京金春時代商場有限公司，住所地北京市門頭溝區(qū)增峪路19號1幢4層B區(qū)。
法定代表人臧冰，董事長。
委托代理人楊華，北京市在線律師事務(wù)所律師。
委托代理人許云松，北京市在線律師事務(wù)所實習(xí)律師。
被告北京市門頭溝區(qū)人民政府，住所地北京市門頭溝區(qū)新橋大街36號。
法定代表人付兆庚，區(qū)長。
委托代理人王雷，北京市門頭溝區(qū)人民政府工作人員。
委托代理人袁琰，北京乾同律師事務(wù)所律師。
第三人國網(wǎng)北京市電力公司，住所地北京市西城區(qū)前門西大街41號。
法定代表人潘敬東，董事長。
委托代理人王濱，國網(wǎng)北京市電力公司職工。
委托代理人楊爽，北京市億中律師事務(wù)所律師。
原告北京金春時代商場有限公司（以下簡稱金春時代公司）不服被告北京市門頭溝區(qū)人民政府（以下簡稱門頭溝區(qū)政府）作出的《關(guān)于協(xié)助停止為違法建設(shè)提供供電服務(wù)的函》（以下簡稱《協(xié)助停止供電函》），向本院提起行政訴訟。本院于2020年5月9日立案后向門頭溝區(qū)政府送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。因國網(wǎng)北京市電力公司與本案有利害關(guān)系，本院依法通知其作為第三人參加本案訴訟。本院依法組成合議庭，于2020年7月14日公開開庭審理了本案。金春時代公司的委托代理人楊華、許云松，門頭溝區(qū)政府的委托代理人王雷、袁琰，國網(wǎng)北京市電力公司的委托代理人王濱、楊爽到庭參加訴訟。因本案的審判須以其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)，本院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第八十七條第一款第六項之規(guī)定，于2020年8月20日裁定本案中止訴訟。2020年12月7日，本案恢復(fù)審理。2020年12月15日，本院第二次公開開庭審理了本案，金春時代公司的委托代理人楊華，門頭溝區(qū)政府的委托代理人王雷、袁琰，國網(wǎng)北京市電力公司的委托代理人王濱、楊爽到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
門頭溝區(qū)政府于2020年4月20日向國網(wǎng)北京市電力公司門頭溝供電公司（以下簡稱門頭溝供電公司）作出《協(xié)助停止供電函》，內(nèi)容為：“根據(jù)北京市規(guī)劃和自然資源委員會門頭溝分局2020年3月26日出具的《關(guān)于北京市門頭溝區(qū)增峪路19號建筑物貳處建筑物規(guī)劃審批情況的函（京規(guī)門執(zhí)函【2020】第0001號）》，我區(qū)大峪街道辦事處轄區(qū)內(nèi)地址為增峪路19號的貳處建筑物未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，違反了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十九條第一款規(guī)定，屬于違法建設(shè)。4月13日，依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第七十五條第一款“無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處該建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款”的規(guī)定，我區(qū)大峪街道辦事處向增峪路19號貳處建筑物的投資建設(shè)主體北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部開具了《限期拆除決定書（【2020】001號）》，要求其在規(guī)定時間內(nèi)履行決定書中內(nèi)容。同時，根據(jù)《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》第二十一條中‘市政公用服務(wù)單位辦理供水、供電、供氣、供熱等服務(wù)手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)查驗建設(shè)工程的規(guī)劃許可證件或者房屋產(chǎn)權(quán)證明，對沒有規(guī)劃許可證件或者房屋產(chǎn)權(quán)證明的，不得提供相應(yīng)服務(wù)’的規(guī)定，現(xiàn)請你公司配合大峪街道辦事處對此處違法建設(shè)辦理停止供電相關(guān)事宜。”
金春時代公司訴稱：2020年4月20日，門頭溝區(qū)政府致函門頭溝供電公司，主要內(nèi)容為：位于北京市門頭溝區(qū)增峪路19號的貳處建筑物（以下簡稱涉案建筑）屬于違法建設(shè)，要求門頭溝供電公司配合北京市門頭溝區(qū)人民政府大峪街道辦事處（以下簡稱大峪街道辦）對金春時代公司停止供電。2020年4月22日，門頭溝供電公司向金春時代公司送達(dá)《停電通知書》，自2020年4月22日起對金春時代公司停止供電。涉案建筑已取得國有土地所有權(quán)使用證，系2006年門頭溝區(qū)政府為改善采空棚戶區(qū)群眾生活、購物環(huán)境招商引資項目，該項目的設(shè)計、審批、規(guī)劃、建設(shè)等工作一直是在門頭溝區(qū)委區(qū)政府的引領(lǐng)和指導(dǎo)下完成的，已經(jīng)辦理了規(guī)劃前期手續(xù)，符合各項控規(guī)，具有補辦手續(xù)的極大可能性。該項目未取得規(guī)劃許可證是由于門頭溝區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動，新領(lǐng)導(dǎo)班子的行政不作為所導(dǎo)致，并不能簡單認(rèn)定為違法建筑。該項目投入巨大，商場內(nèi)設(shè)施齊全、配套完善，不僅為周邊上萬群眾提供基本的生活保障和生產(chǎn)需要，而且商場可提供幾百個就業(yè)崗位。中斷供電對金春時代公司、承租商戶及周邊群眾產(chǎn)生極大影響。金春時代公司收到通知后積極與門頭溝區(qū)政府協(xié)商，就涉案建筑的性質(zhì)問題已向門頭溝區(qū)政府提交行政作為申請，要求協(xié)助辦理相關(guān)手續(xù)，并將根據(jù)門頭溝區(qū)政府答復(fù)保留提起行政訴訟的權(quán)利。因此，在涉案建筑性質(zhì)未依法作出認(rèn)定之前，不宜終止供電。在涉案建筑屬性未依法作出認(rèn)定的情況下中斷供電，不僅行為違法，而且對金春時代公司的經(jīng)營產(chǎn)生極大影響，并造成巨額經(jīng)濟損失。綜上，請求人民法院確認(rèn)門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》的行政行為違法并予以撤銷，本案訴訟費由門頭溝區(qū)政府承擔(dān)。
金春時代公司向本院提交了如下證據(jù)：1.《協(xié)助停止供電函》；2.《國電北京市電力公司門頭溝供電公司協(xié)助政府部門開展違法建設(shè)治理停電工作單》（以下簡稱《停電工作單》）；3.《停電通知書》；以證據(jù)1-3證明門頭溝區(qū)政府向供電公司致函要求供電公司停止為金春時代公司供電，供電公司于2020年4月22日開始對金春時代公司停止供電，門頭溝區(qū)政府的上述行為對金春時代公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，屬于行政訴訟受案范圍；4.“北京金春時代商場項目相關(guān)材料”，包括《2001年8月17日區(qū)長辦公室會議題表》、《區(qū)長辦公會議紀(jì)要》、《金春百貨商場開工奠基儀式安排》及相關(guān)網(wǎng)頁截圖和京西時報報道、《關(guān)于北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部申請注冊北京金春時代商場管理公司的請示》、《北京市門頭溝區(qū)人民政府公文批辦單》、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、《北京金春時代商場落成儀式安排》及相關(guān)照片和網(wǎng)頁截圖、《北京市門頭溝區(qū)人民政府關(guān)于北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部辦理現(xiàn)狀協(xié)議出讓手續(xù)有關(guān)事宜的函》、土地使用權(quán)證復(fù)印件、《金春百貨項目協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》、《金春時代廣場項目專題會安排》及相關(guān)照片、《中共北京市門頭溝區(qū)委辦公室來電來訪來郵報告單》、《關(guān)于報審門頭溝新城07街區(qū)MC00-0007-6001地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃的函》、《關(guān)于征求門頭溝新城07街區(qū)MC00-0007-6006地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃意見的函》、圖紙、《關(guān)于征求門頭溝新城07街區(qū)MC00-0007-6006地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃意見的復(fù)函》、《關(guān)于研究金春時代項目手續(xù)問題專題會的通知》，以證明涉案建筑系門頭溝區(qū)政府招商引資項目，已取得土地所有權(quán)使用證，該項目的設(shè)計、審批、規(guī)劃、建設(shè)一直是在門頭溝區(qū)政府的引導(dǎo)和指導(dǎo)下完成的；5.《關(guān)于金春時代商場項目未能完善相關(guān)手續(xù)的特殊情況說明》，以證明金春時代公司曾多次向門頭溝區(qū)政府致信反映訴求，請求門頭溝區(qū)政府協(xié)助金春時代公司完善項目手續(xù)，該項目是在門頭溝區(qū)政府指引下完成的。
門頭溝區(qū)政府辯稱：第一，涉案建筑系違法建設(shè)，依法應(yīng)予查處。第二，門頭溝區(qū)政府發(fā)出的《協(xié)助停止供電函》系其告知市政公用服務(wù)單位對違法建設(shè)采取輔助措施的建議，并非行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍。第三，金春時代公司與門頭溝區(qū)政府發(fā)出《協(xié)助停止供電函》的行為不具有利害關(guān)系，不是適格原告。綜上，請求人民法院駁回金春時代公司的起訴。
門頭溝區(qū)政府在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向本院提交了如下證據(jù)：1.《立案審批表》；2.工商信息查詢材料及（2019）京0109行初107號行政判決書；3.現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場勘驗筆錄及附圖、照片；4.《關(guān)于協(xié)助調(diào)查我轄區(qū)涉嫌違法建設(shè)行為的函》和《關(guān)于北京市門頭溝區(qū)增峪路19號建筑物貳處建筑物規(guī)劃審批情況的函》（京規(guī)門執(zhí)函【2020】第0001號，以下簡稱《規(guī)劃審批情況的函》）；5.《權(quán)利義務(wù)告知書》、2020年3月30日的短信截圖、照片及送達(dá)回證；6.陳述申辯筆錄、法定代表人身份證明書及授權(quán)委托手續(xù)；7.2020年4月5日的短信截圖；8.【2020】001號《限期拆除決定書》（以下簡稱涉案限拆決定）及送達(dá)回證、授權(quán)委托手續(xù)；以證據(jù)1-8證明大峪街道辦依據(jù)法定職權(quán)及法定程序認(rèn)定涉案建筑為違法建設(shè)，涉案建筑的投資主體和建設(shè)主體為北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部；9.《協(xié)助停止供電函》，以證明該函件的內(nèi)容僅為通知相關(guān)市政公用服務(wù)單位在其法定職責(zé)內(nèi)對違法建設(shè)采取相應(yīng)措施，并非行政行為，且金春時代公司并非利害關(guān)系人。在本案第一次開庭審理后，門頭溝區(qū)政府又向本院提交了（2020）京0109行初88號行政判決書和（2020）京01行終630號行政判決書，以證明大峪街道辦所作涉案限拆決定的合法性已經(jīng)得到生效判決確認(rèn)。
國網(wǎng)北京市電力公司述稱：對金春時代公司用電地址實施終止供電，屬于其對門頭溝區(qū)政府通知停電的配合，其對門頭溝區(qū)政府提出的對違法建設(shè)斷電的要求沒有拒絕協(xié)助的權(quán)利，也沒有對該要求的合法性進(jìn)行審查的義務(wù)。
國網(wǎng)北京市電力公司向本院提交了《高壓供用電合同》，以證明涉案建筑的用電人系金春時代公司，其與金春時代公司之間存在供用電合同關(guān)系。
經(jīng)庭審質(zhì)證，本院對當(dāng)事人提交的證據(jù)作如下確認(rèn)：金春時代公司提供的證據(jù)1和門頭溝區(qū)政府提供的證據(jù)9系本案被訴行政行為的書面載體，其本身不能證明被訴行政行為的合法性，但可以證明門頭溝區(qū)政府作出被訴行政行為的事實以及被訴行政行為的具體內(nèi)容，本院對該證據(jù)予以采信。金春時代公司提供的證據(jù)2、3，門頭溝區(qū)政府提供的除證據(jù)9之外的其他全部證據(jù)以及國網(wǎng)北京市電力公司提供的證據(jù)均具備證據(jù)的真實性、合法性及與本案的關(guān)聯(lián)性，本院予以采信。金春時代公司提供的證據(jù)4、5與本案不具有關(guān)聯(lián)性，本院不予采納。
本院根據(jù)上述合法有效的證據(jù)以及當(dāng)事人的有關(guān)陳述，查明如下事實：
2013年3月19日，金春時代公司與北京市電力公司簽訂《高壓供用電合同》，用電地址位于北京市門頭溝區(qū)增峪路19號。
2020年3月20日，大峪街道辦對涉案建筑涉嫌違法建設(shè)進(jìn)行立案調(diào)查。2020年3月26日，大峪街道辦向北京市規(guī)劃和自然資源委員會（以下簡稱市規(guī)自委）發(fā)出《關(guān)于協(xié)助調(diào)查我轄區(qū)涉嫌違法建設(shè)行為的函》。同日，市規(guī)自委作出《規(guī)劃審批情況的函》，載明涉案建筑總建筑面積13234.97平方米，未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。2020年4月13日，大峪街道辦向北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部作出涉案限拆決定，主要內(nèi)容為：“你單位在北京市門頭溝區(qū)增峪路19號建設(shè)的貳處建筑物，點位①為地上4層地下1層的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)建筑，地上4層單層建筑面積3208.31平方米，總面積12833.24平方米；地下1層建筑面積208.29平方米；點位②為磚混結(jié)構(gòu)平房，南北長20.8平方米，東西寬9.3米，面積為193.44平方米。貳處建筑物總面積為13234.97平方米，經(jīng)規(guī)劃自然資源部門協(xié)查復(fù)函證明，該建筑物未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬違法建設(shè)……你單位搭建違法建設(shè)的行為違反了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十九條第一款規(guī)定，影響了本市城市規(guī)劃管理秩序，依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第七十五條第一款規(guī)定，本行政機關(guān)決定：限你單位收到本決定15日內(nèi)拆除上述違法建設(shè)，并接受復(fù)查。逾期未拆除的，本行政機關(guān)將報請門頭溝區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門依法強制拆除……”
2020年4月20日，門頭溝區(qū)政府向門頭溝供電公司作出《協(xié)助停止供電函》。2020年4月22日，門頭溝區(qū)政府在門頭溝供電公司填制的《停電工作單》中“政府執(zhí)法部門簽字（蓋章）”一欄加蓋公章，并書寫“請配合大峪辦事處開展停電相關(guān)工作”。該《停電工作單》載明的“注意事項”為：“對違法建設(shè)采取停電措施，應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：1、區(qū)縣級及以上政府部門提供《行政處罰決定書》；2、執(zhí)法部門出具《協(xié)助執(zhí)行通知書》；3、政府部門在《配合政府部門開展違法建設(shè)治理停電工作單》上簽字蓋章；4、政府執(zhí)法部門主導(dǎo)；5、履行了停電告知手續(xù)；6、采取了防范設(shè)備重大損失、人身傷害的措施；7、不影響社會公共利益或者危害社會公共安全；8、不影響其他用戶正常用電；9、嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)場安全工作規(guī)程?！?020年4月22日，門頭溝供電公司向金春時代公司送達(dá)《停電通知書》，一并送達(dá)了門頭溝區(qū)政府作出的《協(xié)助停止供電函》的復(fù)印件，還向金春時代公司出示了上述《停電工作單》。其中，門頭溝供電公司向金春時代公司送達(dá)的《停電通知書》的內(nèi)容為：“根據(jù)門頭溝區(qū)人民政府《關(guān)于協(xié)助停止為違法建設(shè)提供供電服務(wù)的函》，我公司將于近期對你公司停止供電，具體停電時間依據(jù)政府安排另行通知，請做好相關(guān)準(zhǔn)備。如停電可能導(dǎo)致你公司發(fā)生安全等重大風(fēng)險隱患的，請及時向門頭溝區(qū)人民政府書面報告，并在本通知確定的停電時間前向我公司提供門頭溝區(qū)人民政府作出的同意不停電的書面意見，否則我公司將按時停電”。在本案庭審過程中，金春時代公司與國網(wǎng)北京市電力公司一致認(rèn)可2020年4月22日當(dāng)日對涉案建筑停止了供電。在本案庭審過程中，門頭溝區(qū)政府述稱，盡管查處涉案違法建設(shè)的行政機關(guān)是大峪街道辦，但經(jīng)與國網(wǎng)北京市電力公司溝通，國網(wǎng)北京市電力公司要求由區(qū)政府發(fā)出協(xié)助停止供電的函，故其以自己的名義作出了《協(xié)助停止供電函》；國網(wǎng)北京市電力公司述稱，如果要求其配合停止供電，需要區(qū)級以上政府向其發(fā)出通知。
另，北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部不服大峪街道辦作出的涉案限拆決定，向門頭溝區(qū)政府申請行政復(fù)議。門頭溝區(qū)政府于2020年6月22日作出行政復(fù)議決定，維持了大峪街道辦作出的涉案限拆決定。北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部仍不服，以大峪街道辦和門頭溝區(qū)政府作為共同被告向北京市門頭溝區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求撤銷大峪街道辦作出的涉案限拆決定和門頭溝區(qū)政府作出的行政復(fù)議決定。北京市門頭溝區(qū)人民法院經(jīng)審理，于2020年9月10日作出（2020）京0109行初88號行政判決，駁回了北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部的訴訟請求。北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部不服該行政判決，上訴至北京市第一中級人民法院。北京市第一中級人民法院于2020年11月27日作出（2020）京01行終630號行政判決，判決駁回上訴，維持一審判決。
本院認(rèn)為：本案系因門頭溝區(qū)政府向門頭溝供電公司作出《協(xié)助停止供電函》引發(fā)的行政訴訟案件。本院根據(jù)查明的事實，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，重點圍繞各方當(dāng)事人的爭議焦點，就相關(guān)問題分別闡述如下：
第一，門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》的行為依法屬于行政訴訟受案范圍，金春時代公司具有針對該行政行為提起行政訴訟的主體資格。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。該法第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。
本案中，門頭溝區(qū)政府于2020年4月20日向門頭溝供電公司作出《協(xié)助停止供電函》，要求門頭溝供電公司配合大峪街道辦對涉案建筑辦理停止供電相關(guān)事宜。門頭溝供電公司于2020年4月22日向金春時代公司送達(dá)《停電通知書》，并在《停電通知書》中載明以門頭溝區(qū)政府作出的《協(xié)助停止供電函》為依據(jù)，還向金春時代公司一并送達(dá)了該《協(xié)助停止供電函》的復(fù)印件。此外，門頭溝供電公司向金春時代公司出示了《停電工作單》，該《停電工作單》上亦加蓋了門頭溝區(qū)政府的公章。盡管《協(xié)助停止供電函》是門頭溝區(qū)政府向門頭溝供電公司作出的，門頭溝區(qū)政府并未直接向金春時代公司送達(dá)《協(xié)助停止供電函》，但《協(xié)助停止供電函》的內(nèi)容涉及對涉案建筑停止供電問題，金春時代公司又是與門頭溝供電公司就涉案建筑簽訂了《高壓供用電合同》的用電人，且門頭溝供電公司在送達(dá)《停電通知書》、《協(xié)助停止供電函》的復(fù)印件并出示《停電工作單》的基礎(chǔ)上對涉案建筑停止了供電，因此門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》的行為對金春時代公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，該行為依法屬于行政訴訟的受案范圍。同時，金春時代公司的權(quán)利義務(wù)受到該行為的實際影響，其與該行為具有利害關(guān)系，依法具有針對該行為提起行政訴訟的主體資格。門頭溝區(qū)政府認(rèn)為《協(xié)助停止供電函》只是其向門頭溝供電公司提出的建議，并非行政訴訟受案范圍，且金春時代公司不具有提起行政訴訟的主體資格的主張，于法無據(jù)，本院不予支持。
第二，門頭溝區(qū)政府向門頭溝供電公司作出《協(xié)助停止供電函》的行為具有相應(yīng)的事實根據(jù)和法律依據(jù)。
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。北京市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議于2009年5月22日通過了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，自2009年10月1日起施行。2019年3月29日，北京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議對該條例進(jìn)行了修訂，修訂后的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》自2019年4月28日起施行。為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，制止和查處違法建設(shè)，北京市人民政府根據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定，于2011年1月10日頒布了《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》，自2011年4月1日起施行。2020年10月13日，北京市人民政府頒布了新的《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》，自2020年11月15日起施行。本案中，門頭溝區(qū)政府于2020年4月20日作出《協(xié)助停止供電函》，對該行政行為合法性的審查應(yīng)當(dāng)依照經(jīng)北京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議修訂的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》），并應(yīng)參照北京市人民政府于2011年1月10日頒布的《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》（以下簡稱《禁止違法建設(shè)規(guī)定》）。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第八條第一款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃工作是各級人民政府的重要職責(zé)。市人民政府領(lǐng)導(dǎo)本市的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。區(qū)人民政府按照規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府按照規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。街道辦事處在區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下配合規(guī)劃自然資源主管部門做好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的有關(guān)工作，參與轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗收。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十二條第一款規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)情況進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為的，應(yīng)當(dāng)予以制止，并依法予以處理?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條規(guī)定：“市政公用服務(wù)單位辦理供水、供電、供氣、供熱、通訊等服務(wù)手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)查驗建設(shè)工程的規(guī)劃許可證件或者不動產(chǎn)登記證明，對沒有規(guī)劃許可證件或者不動產(chǎn)登記證明的，不得提供相應(yīng)服務(wù)；未取得規(guī)劃許可的建設(shè)項目進(jìn)行施工的，市政公用服務(wù)單位及其他單位不得提供施工用水、用電。對沒有規(guī)劃許可證件或者不動產(chǎn)登記證明，已辦理相關(guān)服務(wù)手續(xù)或者提供服務(wù)的，市政公用服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)采取合理措施予以糾正。”《禁止違法建設(shè)規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：“區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁止違法建設(shè)工作，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)制止和查處違法建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁止違法建設(shè)工作，制止和查處鄉(xiāng)村違法建設(shè)。街道辦事處負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁止違法建設(shè)相關(guān)工作?！薄督惯`法建設(shè)規(guī)定》第二十一條第三款規(guī)定：“市政公用服務(wù)單位辦理供水、供電、供氣、供熱等服務(wù)手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)查驗建設(shè)工程的規(guī)劃許可證件或者房屋產(chǎn)權(quán)證明，對沒有規(guī)劃許可證件或者房屋產(chǎn)權(quán)證明的，不得提供相應(yīng)服務(wù)。”
依據(jù)上述規(guī)定，門頭溝區(qū)政府依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁止違法建設(shè)工作，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)制止和查處違法建設(shè)。同時，市政公用服務(wù)單位在辦理供電等服務(wù)手續(xù)時，依法負(fù)有查驗建設(shè)工程的規(guī)劃許可證件或者不動產(chǎn)登記證明的法定義務(wù)；對于沒有規(guī)劃許可證件或者不動產(chǎn)登記證明，但已辦理相關(guān)服務(wù)手續(xù)或者提供服務(wù)的情形，依法負(fù)有采取合理措施予以糾正的法定義務(wù)。從本案查明的事實看，大峪街道辦是對涉案建筑涉嫌違法建設(shè)予以立案調(diào)查并作出涉案限拆決定的行政機關(guān)。但國網(wǎng)北京市電力公司在本案庭審中明確述稱，“如果要求其配合停止供電，需要區(qū)級以上政府向其發(fā)出通知”。門頭溝供電公司填制的《停電工作單》亦載明，“區(qū)縣級及以上政府部門提供《行政處罰決定書》”是對違法建設(shè)采取停電措施應(yīng)當(dāng)滿足的條件之一?；谝陨戏ㄒ?guī)和規(guī)章的規(guī)定以及實際情況，在市規(guī)自委已作出《規(guī)劃審批情況的函》，認(rèn)定涉案建筑未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，且大峪街道辦已認(rèn)定涉案建筑屬于違法建設(shè)并作出涉案限拆決定的情況下，門頭溝區(qū)政府向門頭溝供電公司發(fā)出《協(xié)助停止供電函》，告知門頭溝供電公司涉案建筑未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證且大峪街道辦作出涉案限拆決定等相關(guān)事實，并明確援引《禁止違法建設(shè)規(guī)定》第二十一條第三款的規(guī)定，要求門頭溝供電公司配合大峪街道辦對涉案建筑辦理停止供電相關(guān)事宜。門頭溝區(qū)政府作出該行政行為具有相應(yīng)的事實根據(jù)和法律依據(jù)，與其依法承擔(dān)的“負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁止違法建設(shè)工作，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)制止和查處違法建設(shè)”的行政管理職能并不相悖，亦不違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《禁止違法建設(shè)規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。
第三，金春時代公司以門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》時“涉案建筑屬性未作出依法認(rèn)定”等為由認(rèn)為被訴行政行為違法的意見不能成立。
原告金春時代公司在本案訴訟中提出，門頭溝區(qū)政府在涉案建筑的屬性尚未得到依法認(rèn)定的情況下中斷供電是違法的。對此，一方面，本案被訴行政行為系門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》的行為，該行為的主要內(nèi)容是門頭溝區(qū)政府向門頭溝供電公司告知涉案建筑未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證且大峪街道辦作出涉案限拆決定等相關(guān)事實，并明確援引《禁止違法建設(shè)規(guī)定》第二十一條第三款的規(guī)定，要求門頭溝供電公司配合大峪街道辦對涉案建筑辦理停止供電相關(guān)事宜。從《禁止違法建設(shè)規(guī)定》第二十一條第三款的規(guī)定看，市政公用服務(wù)單位負(fù)有“對沒有規(guī)劃許可證件或者房屋產(chǎn)權(quán)證明的，不得提供相應(yīng)服務(wù)”的義務(wù)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條亦規(guī)定，“已辦理相關(guān)服務(wù)手續(xù)或者提供服務(wù)的，市政公用服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)采取合理措施予以糾正”。不難看出，門頭溝區(qū)政府向門頭溝供電公司作出《協(xié)助停止供電函》是以市政公用服務(wù)單位本就具有的相關(guān)法定義務(wù)為基礎(chǔ)的。門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》的行為與其直接對涉案建筑“中斷供電”的行為并不完全等同。另一方面，在門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》之前，市規(guī)自委已作出《規(guī)劃審批情況的函》，認(rèn)定涉案建筑未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，且大峪街道辦已認(rèn)定涉案建筑屬于違法建設(shè)并作出涉案限拆決定。大峪街道辦作出的涉案限拆決定并未被有權(quán)機關(guān)予以撤銷，亦未被有權(quán)機關(guān)認(rèn)定為違法或無效。因此，金春時代公司認(rèn)為門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》時“涉案建筑的屬性尚未得到依法認(rèn)定”的主張與事實不符，本院依法不予支持。
金春時代公司又提出，涉案建筑具有補辦手續(xù)的極大可能，不能簡單地被認(rèn)定為違法建設(shè)。就此問題，經(jīng)北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部針對涉案限拆決定提起行政訴訟，人民法院已作出生效判決，駁回了北京金春土產(chǎn)經(jīng)理部要求撤銷涉案限拆決定的訴訟請求。顯然，金春時代公司的上述主張亦缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。
綜上，原告金春時代公司要求確認(rèn)被告門頭溝區(qū)政府作出《協(xié)助停止供電函》的行政行為違法并予以撤銷的訴訟請求缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，本院依法應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決如下：
駁回原告北京金春時代商場有限公司的訴訟請求。
案件受理費50元，由原告北京金春時代商場有限公司負(fù)擔(dān)（已交納）。
如不服本判決，各方當(dāng)事人可于本判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向本院提交上訴狀，并按對方當(dāng)事人人數(shù)提交上訴狀副本，上訴于北京市高級人民法院。
審 判 長 程 琥
審 判 員 陳良剛
人民陪審員 楊 然
二〇二〇年十二月二十八日
法官 助理 李振凡
法官 助理 孫昂然
書 記 員 索 彤