? 裁判要點(diǎn)
雖然作為上級主管部門具有依法監(jiān)督其所屬工作部門的職責(zé)，但其一般不宜逾越職權(quán)界限，代替相應(yīng)工作部門對該工作部門職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)直接作出對外發(fā)生法律效力的行政決定。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申6647號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王維軍，男，1967年7月19日出生，漢族，住江蘇省贛榆縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：宋繼承，男，1961年9月16日出生，漢族，住江蘇省贛榆縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇省國土資源廳。住所地：江蘇省南京市水西門大街58號。
法定代表人：李侃楨，廳長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇省人民政府。住所地：江蘇省南京市北京西路68號。
法定代表人：吳政隆，省長。
再審申請人王維軍、宋繼承訴被申請人江蘇省國土資源廳（以下簡稱江蘇省國土廳）、江蘇省人民政府（以下簡稱江蘇省政府）不履行土地行政管理法定職責(zé)及行政復(fù)議決定一案，江蘇省南京市中級人民法院于2016年1月26日作出（2015）寧環(huán)行初字第82號行政判決，駁回王維軍、宋繼承的訴訟請求。王維軍、宋繼承不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2017年2月28日作出（2016）蘇行終334號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。王維軍、宋繼承仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員白雅麗擔(dān)任審判長并主審、審判員耿寶建、馬東旭參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
一審法院查明，王維軍、宋繼承于2015年4月16日向江蘇省國土廳郵寄一份《請求查處違法用地行為的申請函》，稱其二人經(jīng)營的位于贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)孫沙村的“維軍育苗場”所涉部分土地于2006年至2010年期間被連云港市贛榆區(qū)人民政府非法占用，且至今未予以補(bǔ)償，請求江蘇省國土廳依法查處連云港市贛榆區(qū)人民政府違法占用農(nóng)用地建設(shè)公路的行為，并責(zé)令其恢復(fù)原狀，賠償損失。江蘇省國土廳于2015年4月18日收到王維軍、宋繼承的申請函后，于2015年5月20日作出《關(guān)于調(diào)查處理群眾反映贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)政府違法占地建公路等問題的通知》，與王維軍、宋繼承的申請函一并轉(zhuǎn)交連云港市國土資源局（以下簡稱連云港市國土局），要求該局派員調(diào)查，如屬實(shí)應(yīng)依法查處并將調(diào)查處理情況限期上報(bào)。2015年5月26日，連云港市國土局作出《違法線索登記表》，線索內(nèi)容描述為：“申請人王維軍、宋繼承向省國土資源廳申請查處贛榆區(qū)政府違法占用農(nóng)用地建公路的行為。2015年5月20日，江蘇省國土資源廳以蘇國土資執(zhí)法函［2015］57號通知將該事項(xiàng)轉(zhuǎn)我局調(diào)查處理?！?015年6月1日，連云港市國土局向江蘇省國土廳作出《關(guān)于蘇國土執(zhí)法函［2015］57號調(diào)查落實(shí)情況的報(bào)告》，該報(bào)告稱：“2008年，因贛榆新城基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的需要，老城區(qū)內(nèi)的公園路（現(xiàn)名時(shí)代路）需東延與新城時(shí)代路相連，原贛榆縣建設(shè)局受委托，對該段道路實(shí)施拓延工程。實(shí)施時(shí)占用贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)原孫沙村集體土地10.5畝（衛(wèi)片執(zhí)法檢查被檢測過），其中含信訪人王維軍的維軍育苗場北側(cè)部分被拆遷地塊約7.8畝?！薄霸摰缆沸藿ㄕ加玫貕K未報(bào)經(jīng)省政府批轉(zhuǎn)征收，存在違法占地行為?！薄霸M榆縣國土資源局已于2008年11月以贛國土資罰字［2008］95號行政處罰決定書，依法對原贛榆縣建設(shè)局未經(jīng)批準(zhǔn)、非法占地建設(shè)道路的違法行為作出行政處罰、罰款、沒收已落實(shí)到位，相關(guān)責(zé)任人已依紀(jì)予以責(zé)任追究到位。”王維軍、宋繼承認(rèn)為江蘇省國土廳未針對其申請函履行查處違法用地法定職責(zé)，于2015年7月29日向被告江蘇省政府郵寄行政復(fù)議申請書，要求責(zé)令江蘇省國土廳履行查處法定職責(zé)。江蘇省政府于2015年8月4日作出補(bǔ)正通知，要求王維軍、宋繼承補(bǔ)正相關(guān)材料。江蘇省政府于2015年8月20日收到王維軍、宋繼承的補(bǔ)正材料后，于2015年8月28日向王維軍、宋繼承作出受理通知書，向江蘇省國土廳作出提出答復(fù)通知書。后以情況復(fù)雜為由，于2015年10月20日作出延期通知書。2015年11月6日，江蘇省政府組織召開了王維軍、宋繼承、江蘇省國土廳、連云港市國土局以及連云港市贛榆區(qū)國土資源局參加的行政復(fù)議案件調(diào)查會(huì)。江蘇省政府經(jīng)審理認(rèn)為江蘇省國土廳已履行其法定職責(zé)，于2015年11月20日作出《駁回行政復(fù)議申請決定書》（［2015］蘇行復(fù)第249號），并于11月23日郵寄送達(dá)王維軍、宋繼承。王維軍、宋繼承不服，提起行政訴訟，要求撤銷被訴《駁回行政復(fù)議申請決定書》，責(zé)令江蘇省國土廳限期履行查處違法用地法定職責(zé)。
另查明，2008年11月12日，原贛榆縣國土資源局作出《行政處罰決定書》（贛國土資罰字［2008］95號），對原贛榆縣建設(shè)局未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用青口鎮(zhèn)孫沙村土地10400平方米建設(shè)公園路東延的行為進(jìn)行行政處罰。其處罰內(nèi)容為：“1、對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用土地上新建的建筑物及其他設(shè)施；2、并處罰款，罰款額為：貳萬零捌佰元，即20800元?！币粚?fù)徶?，王維軍、宋繼承對江蘇省政府履行的行政復(fù)議程序沒有異議，并稱其育苗廠被占用的土地用以修建了公園路（現(xiàn)更名為時(shí)代路），該道路于2010年通車使用。
二審法院對一審認(rèn)定的“2015年6月1日，連云港市國土局向江蘇省國土廳作出《關(guān)于蘇國土執(zhí)法函［2015］57號調(diào)查落實(shí)情況的報(bào)告》，該報(bào)告稱：‘……原縣建設(shè)局受委托，……’”糾正為“……原縣建設(shè)局受政府委托，……”，對其余事實(shí)予以確認(rèn)。
一審法院認(rèn)為，《中華人民共和國土地管理法》第六十六條第一款規(guī)定，“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”。根據(jù)《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》7.1.1、7.1.2的規(guī)定，國土資源違法案件由土地、礦產(chǎn)資源所在地的縣級以上人民政府國土資源主管部門管轄，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外?？h級人民政府國土資源主管部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的國土資源違法案件。市級、省級人民政府國土資源主管部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜和法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的國土資源違法案件。本案中，江蘇省國土廳收到王維軍、宋繼承提交的《請求查處違法用地行為的申請函》后，向土地所在地的連云港市國土局作出了調(diào)查處理通知，并要求該局對王維軍、宋繼承反映的問題進(jìn)行調(diào)查處理，并將查處情況報(bào)告江蘇省國土廳。江蘇省國土廳的上述行為系針對王維軍、宋繼承的查處申請履行法定職責(zé)的行為。連云港市國土局經(jīng)調(diào)查，了解到王維軍、宋繼承反映的違法用地行為確實(shí)存在，但已由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T進(jìn)行了相應(yīng)的行政處罰并已落實(shí)到位。連云港國土局將上述情況向江蘇省國土廳進(jìn)行了報(bào)告，江蘇省國土廳未將報(bào)告情況向王維軍、宋繼承進(jìn)行書面告知，亦未責(zé)令其下屬土地管理部門向王維軍、宋繼承進(jìn)行告知，履行職責(zé)過程存有瑕疵，江蘇省國土廳應(yīng)在今后的工作中予以改進(jìn)。
《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定，“對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！北景钢校姘高`法用地行為所在地的土地管理部門已認(rèn)定違法用地行為人為原贛榆縣建設(shè)局，并對違法用地行為進(jìn)行了相應(yīng)的行政處罰，且已經(jīng)執(zhí)行到位。王維軍、宋繼承仍提出對該違法用地進(jìn)行調(diào)查處理，與上述規(guī)定不符。王維軍、宋繼承認(rèn)為違法用地行為人為連云港市贛榆區(qū)人民政府，但并未提供充分的證據(jù)予以證實(shí)，且庭審中王維軍、宋繼承亦認(rèn)可涉案違法用地系建設(shè)公園路（現(xiàn)時(shí)代路），與原贛榆縣國土資源局作出的《行政處罰決定書》針對的違法行為一致。雖然江蘇省國土廳作出的《關(guān)于調(diào)查處理群眾反映贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)政府違法占地建公路等問題的通知》將違法用地人認(rèn)定為贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)人民政府，但江蘇省國土廳同時(shí)將王維軍、宋繼承的申請函一并轉(zhuǎn)交給連云港市國土局，連云港市國土局的《違法線索登記表》及《關(guān)于蘇國土執(zhí)法函［2015］57號調(diào)查落實(shí)情況的報(bào)告》均表明該局系根據(jù)王維軍、宋繼承的查處申請函展開的調(diào)查、核實(shí)工作。故王維軍、宋繼承以此認(rèn)為江蘇省國土廳對其查處申請未履行相應(yīng)法定職責(zé)的主張，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。
根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條第一款的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請。本案中，江蘇省政府收到王維軍、宋繼承的行政復(fù)議申請，履行了作出補(bǔ)正通知、行政復(fù)議申請受理通知書、提出答復(fù)通知書等程序后，查明江蘇省國土廳已就王維軍、宋繼承的申請函履行了相應(yīng)法定職責(zé)的情況下，作出《駁回行政復(fù)議申請決定書》。被告省政府的上述行政復(fù)議行為符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，程序亦無不當(dāng)。
綜上，江蘇省國土廳針對王維軍、宋繼承查處申請函作出的行政行為和江蘇省政府駁回王維軍、宋繼承的行政復(fù)議申請決定，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。王維軍、宋繼承要求撤銷被訴《駁回行政復(fù)議申請決定書》、責(zé)令江蘇省國土廳履行查處違法用地法定職責(zé)的訴訟請求，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。一審判決駁回王維軍、宋繼承的訴訟請求。
二審法院以基本相同的理由判決駁回上訴，維持一審判決。
王維軍、宋繼承向本院申請?jiān)賹?，請求依法撤銷一、二審判決，支持其訴訟請求。其主要理由為：再審申請人認(rèn)為原贛榆縣國土資源局作出的《行政處罰決定書》所針對的是“公園路東延路段”占用孫沙村集體土地10400平方米的違法行為，該地塊與再審申請人并無關(guān)系，故該處罰與再審申請人無關(guān)系。而再審申請人要求江蘇省國土廳查處的地塊與上述《行政處罰決定書》查處的地塊并非同一地塊。故連云港市國土局向江蘇省國土廳作出的調(diào)查報(bào)告中認(rèn)定再審申請人要求查處的地塊已被原贛榆縣國土資源局的《行政處罰決定書》處罰過的事實(shí)不符，一、二審的事實(shí)認(rèn)定亦存在錯(cuò)誤。
本院認(rèn)為，王維軍、宋繼承訴訟請求系要求撤銷被訴《駁回行政復(fù)議申請決定書》，責(zé)令江蘇省國土廳限期履行查處違法用地法定職責(zé)。《中華人民共和國土地管理法》第六十七條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)采取下列措施：……（四）責(zé)令非法占用土地的單位或者個(gè)人停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為?！备鶕?jù)《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》7.1.1、7.1.2的規(guī)定，國土資源違法案件由土地、礦產(chǎn)資源所在地的縣級以上人民政府國土資源主管部門管轄，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。縣級人民政府國土資源主管部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的國土資源違法案件。市級、省級人民政府國土資源主管部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜和法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的國土資源違法案件。本案中，江蘇省國土廳雖系連云港市國土局、連云港市贛榆區(qū)國土資源局的上級主管部門，具有依法監(jiān)督其所屬工作部門的職責(zé)，但作為上級主管部門一般不宜逾越職權(quán)界限，代替相應(yīng)工作部門對該工作部門職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)直接作出對外發(fā)生法律效力的行政決定。根據(jù)現(xiàn)已查明的事實(shí)，江蘇省國土廳在收到王維軍、宋繼承的申請函后，作出《關(guān)于調(diào)查處理群眾反映贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)政府違法占地建公路等問題的通知》，并將王維軍、宋繼承的申請函一起轉(zhuǎn)交給連云港市國土局調(diào)查核實(shí)。連云港市國土局的《違法線索登記表》及《關(guān)于蘇國土執(zhí)法函［2015］57號調(diào)查落實(shí)情況的報(bào)告》表明該局系根據(jù)王維軍、宋繼承的查處申請函展開了調(diào)查、核實(shí)工作。王維軍、宋繼承認(rèn)為江蘇省國土廳對其查處申請未履行法定職責(zé)的主張，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。至于連云港市國土局向江蘇省國土廳作出的《關(guān)于蘇國土執(zhí)法函［2015］57號調(diào)查落實(shí)情況的報(bào)告》的內(nèi)容，并不屬于本案審查的對象。如王維軍、宋繼承認(rèn)為存在原贛榆縣國土資源局《行政處罰決定書》（贛國土資罰字［2008］95號）之外的土地違法行為，可依照《中華人民共和國土地管理法》《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》等規(guī)定，直接向具有相應(yīng)職權(quán)的土地行政主管部門提出履職申請。江蘇省政府收到王維軍、宋繼承的行政復(fù)議申請后，作出《駁回行政復(fù)議申請決定書》，于法有據(jù)。一、二審判決駁回王維軍、宋繼承的訴訟請求，并無不當(dāng)。
綜上，王維軍、宋繼承的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人王維軍、宋繼承的再審申請。
審判長 白雅麗
審判員 耿寶建
審判員 馬東旭
二〇一八年九月三十日
法官助理 沈 堃
書記員 王 婷