裁判要點(diǎn)
行政登記是登記機(jī)構(gòu)依法對權(quán)利歸屬或其他法定事項(xiàng)加以審查、記載和確認(rèn)，并向社會宣告和公示的一種行政行為；行政確權(quán)則系對權(quán)屬糾紛予以裁決的行政行為，屬行政裁決之列。兩者之間具有實(shí)質(zhì)性不同，前者起著官方證明和賦予公信的作用，后者具有授予權(quán)利、確定歸屬的法律效果。因此，頒發(fā)林權(quán)證的行政登記行為，僅有公示、宣告作用，不具行政確權(quán)功能，所涉當(dāng)事人之間就山林權(quán)屬存在的爭議，應(yīng)當(dāng)依法通過調(diào)處程序予以解決。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申3761號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：泰和縣冠朝鎮(zhèn)坎頭村5組。
訴訟代表人：鄭甫全，該組組長。
委托訴訟代理人：羅建春，江西一信律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：泰和縣人民政府。
法定代表人：鄧永翔，該縣縣長。
委托訴訟代理人：楊文彪，泰和縣林業(yè)局干部。
委托訴訟代理人：康裕達(dá)，江西西昌律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：吉安市人民政府。
法定代表人：王少玄，該市市長。
委托訴訟代理人：曾傳侶，吉安市人民政府法制辦干部。
二審被上訴人（一審第三人）：泰和縣塘洲鎮(zhèn)新坪村7組。
訴訟代表人：肖堯佳，該組組長。
二審被上訴人（一審第三人）：泰和縣塘洲鎮(zhèn)新坪村9組。
訴訟代表人：鄭昌梅，該組組長。
再審申請人泰和縣冠朝鎮(zhèn)坎頭村5組（以下簡稱坎頭村5組）訴被申請人泰和縣人民政府（以下簡稱泰和縣政府）、吉安市人民政府（以下簡稱吉安市政府）及一審第三人、二審被上訴人泰和縣塘洲鎮(zhèn)新坪村7組（以下簡稱新坪村7組）、泰和縣塘洲鎮(zhèn)新坪村9組（以下簡稱新坪村9組）林業(yè)行政登記及行政復(fù)議一案，江西省吉安市中級人民法院于2016年9月2日作出（2015）吉中行初字第35號行政判決，駁回坎頭村5組的訴訟請求?？差^村5組不服提起上訴后，江西省高級人民法院于2017年1月23日作出(2016)贛行終303號行政判決，駁回上訴，維持原判?？差^村5組仍不服，在法定期限內(nèi)向本院提出再審申請。本院受理后，依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
坎頭村5組向本院申請?jiān)賹彛埱螅撼蜂N一、二審判決，依法再審本案并支持坎頭村5組的訴訟請求。事實(shí)和理由：（一）坎頭村5組提交的1952年江西省泰和縣八墈字第1730號土地房產(chǎn)所有證和1982年江西省泰和縣（泰）林證字第13758號山林所有權(quán)證確認(rèn)的貳拾名山場四至界址一致，所涉林權(quán)由坎頭村5組享有。案涉142宗林權(quán)證的四至范圍幾乎與坎頭村5組的貳拾名山場重疊，導(dǎo)致坎頭村5組的貳拾名山場有名無實(shí)。（二）新坪村7組、9組及其村民在“林業(yè)三定”時(shí)期取得的山林所有權(quán)證和自留山使用證系偽造，泰和縣政府未經(jīng)勾圖和現(xiàn)場勘驗(yàn)，即在林改時(shí)期頒發(fā)案涉142宗林權(quán)證，導(dǎo)致雙方土地山林界址不清。泰和縣政府作出的復(fù)核結(jié)果未附四至地形圖，不符合《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》第十六條的規(guī)定，且泰和縣政府未依照坎頭村5組第一次提出調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的申請作出調(diào)處決定書，而是作出復(fù)核結(jié)果，應(yīng)當(dāng)撤銷。（三）一、二審判決根據(jù)《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》第二十一條規(guī)定，以“林業(yè)三定”時(shí)期頒發(fā)的山林所有權(quán)證為依據(jù)處理縣內(nèi)山林權(quán)屬爭議，適用法律不當(dāng)。2003年7月17日《江西省林業(yè)廳關(guān)于山林權(quán)屬爭議調(diào)處有關(guān)問題的復(fù)函》規(guī)定，確定山林權(quán)屬應(yīng)以土地改革時(shí)期確定的權(quán)屬為基礎(chǔ)，以人民政府頒發(fā)的土地證為主要憑證。在“四固定”、“林業(yè)三定”中為方便管理或因體制變化等原因，對山林權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，必須當(dāng)事雙方簽訂有關(guān)協(xié)議，或經(jīng)鄉(xiāng)級以上人民政府作出處理決定，或經(jīng)人民法院作出判決，在此前提下，山林權(quán)屬才能變更。因此，如對“四固定”或“林業(yè)三定”中頒發(fā)的山林權(quán)證提出疑義，就應(yīng)重新審查、核實(shí)其頒發(fā)的依據(jù)?！督魇∩謼l例》第五十二條也規(guī)定，違反法定程序發(fā)證、偽造發(fā)證依據(jù)或者錯誤發(fā)放的山林權(quán)屬證書，原發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷所發(fā)的山林權(quán)屬證書?？差^村5組具有四至范圍一致的土地房產(chǎn)所有證和山林所有權(quán)證，但新坪村7組、9組一直拒絕提供與“林業(yè)三定”時(shí)期山林所有權(quán)證四至一致的權(quán)源依據(jù)，舉證不足。一、二審判決未查清新坪村7組、9組取得山林所有權(quán)證的權(quán)源依據(jù)，有違山林所有權(quán)來源于土地所有權(quán)的基本原則。（四）一、二審判決未要求泰和縣政府提交頒發(fā)案涉142宗山林所有權(quán)證合法有效的權(quán)源依據(jù)，對泰和縣政府提交的“林業(yè)三定”時(shí)期四至明顯有誤的山林所有權(quán)證視而不見，并認(rèn)為該山林所有權(quán)證是否偽造應(yīng)由坎頭村5組舉證證明，有違行政訴訟法的證據(jù)規(guī)則。
泰和縣政府辯稱，其頒證行為程序合法，事實(shí)清楚，依據(jù)充分；其根據(jù)坎頭村5組的申請，經(jīng)審查作出的復(fù)核通知，亦無不當(dāng)。一、二審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求依法駁回坎頭村5組的再審申請。
吉安市政府辯稱，其復(fù)議行為程序合法，事實(shí)清楚，依據(jù)充分。一、二審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求依法駁回坎頭村5組的再審申請。
新坪村7組、9組述稱，其享有的案涉142宗林權(quán)證合法有效?？差^村5組的再審申請缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，依法應(yīng)予駁回。
本院再審審查期間，泰和縣政府提交1953年江西省泰和縣（村西村、富溪村）土地房產(chǎn)所有證存根36份，作為新的證據(jù)，擬證明新坪村7組、9組“林業(yè)三定”時(shí)期的山林所有權(quán)證具有上溯至土地改革時(shí)期的權(quán)源依據(jù)?？差^村5組發(fā)表質(zhì)證意見稱，認(rèn)可上述證據(jù)的真實(shí)性，但對其中載明系村民個人所有的土地房產(chǎn)所有證的合法性不予認(rèn)可，上述土地房產(chǎn)所有證與新坪村7組、9組“林業(yè)三定”時(shí)期的山林所有權(quán)證的四至均不一致，亦不認(rèn)可其關(guān)聯(lián)性。
本院認(rèn)為，（一）行政登記是登記機(jī)構(gòu)依法對權(quán)利歸屬或其他法定事項(xiàng)加以審查、記載和確認(rèn)，并向社會宣告和公示的一種行政行為；行政確權(quán)則系對權(quán)屬糾紛予以裁決的行政行為，屬行政裁決之列。兩者之間具有實(shí)質(zhì)性不同，前者起著官方證明和賦予公信的作用，后者具有授予權(quán)利、確定歸屬的法律效果。對此，《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二條，以及《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》第十條、第十八條均有相關(guān)規(guī)定。因此，頒發(fā)林權(quán)證的行政登記行為，僅有公示、宣告作用，不具行政確權(quán)功能，所涉當(dāng)事人之間就山林權(quán)屬存在的爭議，應(yīng)當(dāng)依法通過調(diào)處程序予以解決。本案中，坎頭村5組因與新坪村7組、9組之間存在山林權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不成，向泰和縣政府提出了調(diào)處申請。泰和縣政府本應(yīng)依法適用調(diào)處程序處理當(dāng)事人之間的山林權(quán)屬爭議，卻僅適用復(fù)核程序?qū)Π干?42宗林權(quán)證的頒證行為進(jìn)行形式審查，吉安市政府經(jīng)復(fù)議維持泰和縣政府的復(fù)核結(jié)果，均有不當(dāng)。
（二）《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》第二十一條規(guī)定：“縣內(nèi)的山林權(quán)屬爭議，以林業(yè)三定時(shí)期確定的權(quán)屬為依據(jù)。林業(yè)三定時(shí)期未確定權(quán)屬的，參照農(nóng)業(yè)合作化、四固定時(shí)期確定的權(quán)屬；農(nóng)業(yè)合作化、四固定時(shí)期也未確定權(quán)屬的，可參照土地改革時(shí)期確定的權(quán)屬，憑當(dāng)時(shí)人民政府頒發(fā)的土地證或其存根處理；雙方都無證據(jù)的，人工林的山權(quán)、林權(quán)均歸造林一方所有，天然林或荒山荒地，按山權(quán)、林權(quán)各半的原則并結(jié)合自然地形處理?！北景钢?，坎頭村5組與新坪村7組、9組對案涉林地權(quán)屬存有爭議，且均持有“林業(yè)三定”時(shí)期的山林所有權(quán)證。在此情況下，泰和縣政府未上溯審查、核實(shí)雙方農(nóng)業(yè)合作化、“四固定”時(shí)期或土地改革時(shí)期的山林權(quán)屬狀況，僅以新坪村7組、9組及其村民“林業(yè)三定”時(shí)期的山林所有權(quán)證作為權(quán)源依據(jù)，適用法律有誤。
（三）根據(jù)本案已查明事實(shí)，泰和縣政府在頒發(fā)案涉142宗林權(quán)證時(shí)，未組織其“南至”接界人簽字。泰和縣政府雖辯稱，若宗地之間有小河、道路等明顯地物標(biāo)、天然地標(biāo)的，實(shí)踐中無需接界人簽字。但經(jīng)本院現(xiàn)場勘查，爭議界址并無明顯地標(biāo)，泰和縣政府的抗辯不符合《江西省林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證操作規(guī)范》第二十條關(guān)于“省、縣界大山脊和河流無法了解的，可以不填”的規(guī)定。故，泰和縣政府未經(jīng)接界人簽字的頒證行為，有違法定程序。
綜上，坎頭村5組的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條、第二百零六條之規(guī)定，裁定如下：
一、指令江西省高級人民法院再審本案；
二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。
審判長 王旭光
審判員 王展飛
審判員 白雅麗
二〇一八年七月四日
法官助理 劉牧晗
書記員 陳則羽