? 裁判要點
一般來講，公民、法人或者其他組織提起履行職責之訴至少應當具備這樣幾個條件：第一，他向行政機關提出過申請，并且行政機關明確予以拒絕或者逾期不予答復。第二，他所申請的事項具有實體法上的請求權基礎。這種請求權基礎可以產(chǎn)生于或者基于某一法律、某一行政機關的保證以及某一行政合同?？傊?，要求行政機關依照其申請作出一個特定行政行為，必須具有法定的權利依據(jù)。第三，他是向一個有管轄權的行政機關提出。管轄權是行政機關活動的基礎和范圍，行政機關應當在執(zhí)行法定任務的同時遵守管轄權的界限。這種管轄權既包括該行政機關是否主管申請人所申請的專業(yè)事務，也包括同一專業(yè)事務中不同地域、不同級別的行政機關之間對于管轄權的具體分工。向一個無管轄權的行政機關隨意提出一個申請，即使該行政機關予以拒絕，也不會使申請人當然地獲取了訴權。第四，他申請行政機關作出的行為應當是一個具體的、特定的行政行為。要求行政機關實施沒有外部效力的內部調整或者不是針對他個人的一般性調整，必須基于法律的明確規(guī)定。第五，行政機關對于原告申請的拒絕，可能侵害的必須是屬于原告自己的主觀權利。在原告不具備主觀權利的情況下，即使行政機關的不作為有可能侵害公共利益，個體也未必具有提起行政訴訟的權利。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2016）最高法行申2864號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）李國秀，女，1963年7月30日出生，漢族，山東濰棉紡織有限公司退休職工，現(xiàn)住山東省濰坊市奎文區(qū)。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省人民政府，住所地山東省濟南市省府前街1號。
法定代表人郭樹清，該省人民政府省長
再審申請人李國秀因訴山東省人民政府不履行法定職責一案，不服山東省高級人民法院（2016）魯行終569號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。
原審法院查明：2015年7月6日，李國秀以郵寄形式，向山東省人民政府遞交書面材料,請求山東省人民政府按照“每個城鎮(zhèn)居民和在職職工都有享受一次房改的權利”之法律規(guī)定，依法對魯政發(fā)[1994]1號《山東省人民政府關于城鎮(zhèn)住房制度改革的意見（試行）》中關于平房和自管公房的房改具體問題和事項進行明確解釋，并將執(zhí)行和落實情況通知本人，可以使本人居有其所。請求山東省人民政府對1984年搬遷安置房出現(xiàn)的問題，盡快出臺法規(guī)和政策，并執(zhí)行和落實好“歷史遺留的”產(chǎn)權調換和危房安置、安鑒問題。山東省人民政府于7月7日收到該報告后，將其歸類于人民群眾來信來訪事項，轉到中共山東省委山東省人民政府信訪局，按照信訪事項進行處理。李國秀不服，提起訴訟。請求法院判令被告依法對原告《致山東省人民政府關于現(xiàn)居住公房包括自管公房職工參加房改請求報告》的請求事項予以處理。
山東省濟南市中級人民法院一審認為：李國秀向山東省人民政府遞交書面材料，反映其住房問題，山東省人民政府認為李國秀反映的問題屬于信訪處理事項，遂按信訪事項轉交信訪部門辦理。山東省人民政府無信訪事項處理職權，其將李國秀反映問題，轉交信訪部門處理符合法律規(guī)定。因李國秀反映的事項屬于信訪事項，根據(jù)相關規(guī)定，山東省人民政府對李國秀反映信訪事項予以轉辦處理的行為，不屬于行政案件的受案范圍。據(jù)此作出（2015）濟行初字第667號行政裁定，駁回李國秀的起訴。李國秀不服，提起上訴。山東省高級人民法院二審以同一理由裁定駁回其上訴，維持原裁定。
李國秀在向本院提出的再審申請中請求：1.撤銷山東省高級人民法院（2016）魯行終字第569號裁定，對本案依法再審；2.判令再審被申請人對再審申請人的請求事項盡快回復或者處理；3.確認再審被申請人將自己的政府工作轉交下屬的信訪部門并且雙方都不受理的行政行為違法。其申請再審的主要事實和理由為：因為再審被申請人在魯政發(fā)[1994]1號政令中的某些條款，其解釋非常模糊、含糊，故引起其下級部門和再審申請人雙方的理解不同，產(chǎn)生較大爭議，造成了嚴重后果,這是再審被申請人在危房房改工作中的行政不作為。再審申請人向再審被申請人郵寄的請求報告與平時的人民來信不同，是人民法院立案受理的前提，原審裁定適用法律錯誤。
本院認為：再審申請人向山東省人民政府郵寄請求報告，請求其依法對魯政發(fā)[1994]1號《山東省人民政府關于城鎮(zhèn)住房制度改革的意見（試行）》中關于平房和自管公房的房改具體問題和事項進行明確解釋，并要求盡快出臺相應法規(guī)政策。山東省人民政府按照信訪事項轉交信訪部門處理，原審法院亦認定山東省人民政府對再審申請人反映信訪事項予以轉辦處理的行為不屬于行政訴訟的受案范圍。現(xiàn)再審申請人在再審申請中認為，其郵寄的請求報告與平時的人民來信不同，這種主張具有一定道理，人民法院也不宜任意擴大對于信訪事項的歸類，并以此簡單地排除出行政訴訟的受案范圍。但再審申請人認為由此就構成“人民法院立案受理的前提”，卻沒有相應的法律依據(jù)支持。再審申請人提起本案訴訟，訴訟請求為“責令被告依法對原告《致山東省人民政府關于現(xiàn)居住公房包括自管公房職工參加房改請求報告》的請求事項予以處理”，因此，其所提訴訟在訴訟類型上應當屬于履行職責之訴。履行職責之訴并不意味著：公民、法人或者其他組織隨便向任何一個行政機關提出任何一項請求，該行政機關就有履行該項請求的義務；也不意味著只要行政機關“不作為”就可以提起“不作為之訴”。一般來講，公民、法人或者其他組織提起履行職責之訴至少應當具備這樣幾個條件：第一，他向行政機關提出過申請，并且行政機關明確予以拒絕或者逾期不予答復。第二，他所申請的事項具有實體法上的請求權基礎。這種請求權基礎可以產(chǎn)生于或者基于某一法律、某一行政機關的保證以及某一行政合同?？傊笮姓C關依照其申請作出一個特定行政行為，必須具有法定的權利依據(jù)。第三，他是向一個有管轄權的行政機關提出。管轄權是行政機關活動的基礎和范圍，行政機關應當在執(zhí)行法定任務的同時遵守管轄權的界限。這種管轄權既包括該行政機關是否主管申請人所申請的專業(yè)事務，也包括同一專業(yè)事務中不同地域、不同級別的行政機關之間對于管轄權的具體分工。向一個無管轄權的行政機關隨意提出一個申請，即使該行政機關予以拒絕，也不會使申請人當然地獲取了訴權。第四，他申請行政機關作出的行為應當是一個具體的、特定的行政行為。要求行政機關實施沒有外部效力的內部調整或者不是針對他個人的一般性調整，必須基于法律的明確規(guī)定。第五，行政機關對于原告申請的拒絕，可能侵害的必須是屬于原告自己的主觀權利。在原告不具備主觀權利的情況下，即使行政機關的不作為有可能侵害公共利益，個體也未必具有提起行政訴訟的權利。
本案中，如果再審申請人申請解決的是其本人的住房居所問題，則屬于請求行政機關針對其本人作出一個具體的、特定的處理，但即使如此省級政府顯然也不具有直接處理該項個人事務的職責。從再審申請人請求報告的內容來看，其核心是請求山東省人民政府對相關政策進行解釋并要求盡快出臺相關法規(guī)政策。這種請求在性質上屬于要求行政機關進行一般性的規(guī)范創(chuàng)制。應當承認，公民、法人或者其他組織的合法權益，不僅會由于具體行政行為而遭受侵害，也會由于行政機關應當頒布而未頒布相應規(guī)范而受到影響，但是，《中華人民共和國行政訴訟法》只是規(guī)定公民、法人或者其他組織在針對行政機關作出的行政行為起訴時才可以一并請求對該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查，并沒有規(guī)定可以直接提起要求行政機關依照其申請制定規(guī)范或解釋規(guī)范的規(guī)范頒布之訴，從這個意義上講，再審申請人提起的本案之訴，既不符合履行職責之訴的法定起訴條件，也不屬于行政訴訟的受案范圍。原一、二審法院分別裁定駁回再審申請人的起訴和上訴，并無不當。
綜上，李國秀的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人李國秀的再審申請。
審 判 長 李廣宇
代理審判員 胡文利
代理審判員 李緯華
二〇一六年九月三十日
書 記 員 孔冰冰