? 裁判要點
1.市、縣級人民政府在國有土地上房屋征收過程中，具有依法主動公告征收決定及補償方案的法定職責(zé)。被征收人就市、縣級人民政府不履行征收公告法定職責(zé)提起訴訟，無須承擔(dān)其已向市、縣級人民政府提出履行法定職責(zé)申請的證明責(zé)任。
2.鑒于案涉征收行為業(yè)已實施，當(dāng)事人亦正處于行政賠償程序中，其訴行政機關(guān)未履行征收公告法定職責(zé)已不再具有訴的利益，當(dāng)事人的合法權(quán)益完全可以通過國家賠償程序獲得救濟。本案即使指令原審法院進入審理程序，對當(dāng)事人的實際權(quán)利不產(chǎn)生任何影響，徒增各方當(dāng)事人訴累，消耗司法資源，無助于行政爭議的實質(zhì)性化解。
3.通常情況下，強制拆除被征收人房屋應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)生效的房屋征收補償決定。如果強制拆除前既無征收決定也無補償決定，雙方亦未達成補償安置協(xié)議，則此時被征收人房屋損失賠償便無法依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條所規(guī)定的房屋征收決定之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格為基準(zhǔn)確定，而應(yīng)按照有利于保障被征收人房屋產(chǎn)權(quán)得到充分賠償?shù)脑瓌t另行確定基準(zhǔn)。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申3804號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)鑫信服裝廠。經(jīng)營場所：潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)三英上社村。
經(jīng)營者李鑫華。
委托代理人王衛(wèi)洲、姜泉，北京萬典律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省潮州市潮安區(qū)人民政府。住所地：廣東省潮州市潮安區(qū)潮安大道68號。
法定代表人張廣賢，區(qū)長。
委托代理人楊暢，潮州市潮安區(qū)司法局副局長。
委托代理人李潮揭，廣東正冉律師事務(wù)所律師。
再審申請人潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)鑫信服裝廠（以下簡稱鑫信服裝廠）因訴被申請人廣東省潮州市潮安區(qū)人民政府（以下簡稱潮安區(qū)政府）不履行征收公告法定職責(zé)一案，不服廣東省高級人民法院于2018年9月17日作出的（2017）粵行終1444號行政裁定，向本院申請再審。本院于2019年4月10日立案受理，依法組成合議庭進行審查，并于2019年5月14日下午在本院第一巡回法庭第二法庭組織公開詢問活動。再審申請人鑫信服裝廠及其委托代理人姜泉，被申請人潮安區(qū)政府副區(qū)長陳宇及委托代理人楊暢、李潮揭，均到庭參加詢問。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
廣東省潮州市中級人民法院一審查明，2014年7月14日，潮安區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于廣梅鐵路龍湖南至汕頭段增建第二線及廈深聯(lián)絡(luò)線工程建設(shè)有關(guān)事項的通告》（安府[2014]18號），該通告的主要內(nèi)容為：“一、廣梅汕鐵路龍湖南至汕頭段增建第二線及廈深聯(lián)絡(luò)線起于我區(qū)石鎮(zhèn)湖美村，止于安埠鎮(zhèn)梅溪村，途徑金石、龍湖、東鳳、彩塘、安埠等五個鎮(zhèn)。征地拆遷范圍為：廣梅汕鐵路龍湖南至汕頭段增建第二線及廈深聯(lián)絡(luò)線主線路段及站場的征地紅線圖界內(nèi)，具體以標(biāo)示紅線或界樁為準(zhǔn)。二、征地拆遷范圍內(nèi)所有建（構(gòu)）筑物及附著物因工程建設(shè)需要征用拆遷的，由其所有權(quán)人或使用權(quán)人（下稱被拆遷人）與區(qū)國土資源部門簽訂征地拆遷補償協(xié)議，補償標(biāo)準(zhǔn)按《廣東省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補償實施辦法》的規(guī)定執(zhí)行。三、征地拆遷范圍內(nèi)的被拆遷人應(yīng)在接到拆遷通知書并辦理有關(guān)補償手續(xù)后十五日內(nèi)自行拆遷；逾期拒不拆遷的，由有關(guān)部門依法強制拆遷?！?016年9月28日，潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)人民政府向李俊鑫發(fā)出《通知書》，該通知的主要內(nèi)容為：“你戶座落于我鎮(zhèn)三英上社村（國測標(biāo)識碼：2-3-40）的房屋及其附著物屬拆遷范圍?，F(xiàn)六方已確認(rèn)，請你自接到本通知后三日內(nèi)到鎮(zhèn)政府廈深聯(lián)絡(luò)線工作協(xié)調(diào)組辦理構(gòu)筑物拆遷補償簽領(lǐng)手續(xù)。另：根據(jù)粵府辦[2003]46號《廣東省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補償實施辦法》、以及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，限你在辦理有關(guān)補償手續(xù)后五日內(nèi)對拆遷范圍內(nèi)的房屋及其附著物予以自行拆遷。逾期不拆遷者，由鎮(zhèn)政府組織相關(guān)部門依法強制拆除?！?016年12月1日，鑫信服裝廠提起行政訴訟，請求判決潮安區(qū)政府限期對廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程潮安段范圍內(nèi)實施征收的國有土地上房屋的征收決定及補償方案予以公告。
廣東省潮州市中級人民法院（2016）粵51行初8號行政裁定認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行主動公開政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息。對行政機關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟。”《國有土地上房屋征收與補償條例》第十條第二款規(guī)定，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。第二十六條第一款規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。國有土地上房屋征收決定與征收補償方案屬于行政法規(guī)規(guī)定的政府應(yīng)主動公開的政府信息，鑫信服裝廠認(rèn)為潮安區(qū)政府不依法履行主動公開廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程潮安段范圍內(nèi)實施征收的國有土地上房屋的征收決定及補償方案的政府信息義務(wù)，應(yīng)當(dāng)先向潮安區(qū)政府提出信息公開申請，對潮安區(qū)政府的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)行為不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。但鑫信服裝廠未能提供證據(jù)證明其在提起本案行政訴訟之前向潮安區(qū)政府提出上述信息公開的申請，因此，鑫信服裝廠的起訴不符合法定的起訴條件，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第十項之規(guī)定，裁定駁回鑫信服裝廠的起訴。鑫信服裝廠不服一審裁定，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2017）粵行終1444號行政裁定認(rèn)為，本案系不履行法定職責(zé)糾紛。鑫信服裝廠起訴時，未向一審法院提交可以證明其曾向潮安區(qū)政府申請履行法定職責(zé)（即發(fā)布征地決定及補償方案）的證據(jù)，故其起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第一款關(guān)于“在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)”的規(guī)定，一審認(rèn)定其起訴不符合法定條件并裁定駁回，并無不當(dāng)。綜上，鑫信服裝廠主張撤銷一審裁定的理由不能成立，不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，裁定駁回上訴、維持一審裁定。
鑫信服裝廠申請再審稱，其要求潮安區(qū)政府依法公告國有土地上房屋征收決定和補償安置方案，應(yīng)當(dāng)適用《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條和第十三條。依法作出房屋征收決定并進行公告是政府在征收國有土地上房屋過程中應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，與信息公開無關(guān)。潮安區(qū)政府在本案中未作出征收決定是一種規(guī)避法律法規(guī)規(guī)定的程序要求的行為，現(xiàn)征收工作已進入尾聲，政府未作出房屋征收決定及公告的程序問題影響申請人的實體權(quán)利，主要為申請國家賠償及選擇評估機構(gòu)等權(quán)利。同時，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第一款第一項規(guī)定，鑫信服裝廠的起訴無需以向潮安區(qū)政府申請要求履行法定職責(zé)作為前提條件。此外，一、二審超出審理期限作出裁定，程序違法。綜上，一、二審認(rèn)定事實、適用法律完全錯誤，程序違法，依法應(yīng)當(dāng)糾正，請求依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條的規(guī)定作出判決。
潮安區(qū)政府答辯稱，一、本案所涉信息屬于行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開信息，應(yīng)按照信息公開有關(guān)規(guī)定進行審查。依照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定，申請人在向一審法院起訴前應(yīng)當(dāng)向該府申請過信息公開（即發(fā)布征收決定及補償方案）。二、申請人請求內(nèi)容不可訴，不屬于法院受案范圍。根據(jù)行政訴訟法第十二條第五項規(guī)定，對征收、征用決定及其補償決定不服的才可以提起行政訴訟。申請人的請求不屬于對征收決定及其補償決定不服的情形，僅屬于征收程序性問題，且該程序性不導(dǎo)致行政行為終結(jié)。三、廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程是國家項目重點工程，在我區(qū)范圍內(nèi)涉及土地房產(chǎn)征收問題，政府會依法進行征收，按照相關(guān)程序規(guī)定進行，依法完成拆遷任務(wù)。目前該工程已經(jīng)進行征收，也委托評估機構(gòu)進行評估，相關(guān)款項已發(fā)放到當(dāng)?shù)卮逦?/span>
本院另查明，2017年2月15日，潮安區(qū)政府尚未與鑫信服裝廠達成征收補償協(xié)議，即對鑫信服裝廠的房屋實施拆除。2017年6月15日，鑫信服裝廠提起行政訴訟，請求確認(rèn)潮安區(qū)政府強制拆除該廠房屋的行政行為違法。2018年1月4日，潮州市中級人民法院作出（2017）粵51行初10號行政判決，確認(rèn)潮安區(qū)政府拆除行為違法。潮安區(qū)政府不服提起上訴，廣東省高級人民法院于2018年11月28日作出（2018）粵行終918號行政判決，駁回潮安區(qū)政府的上訴，維持一審判決。目前，鑫信服裝廠正在申請國家賠償程序中。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案系不履行征收公告法定職責(zé)案件?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第十三條第一款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告，公告應(yīng)當(dāng)載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟等事項?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十八條第一款第一項規(guī)定，在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)，但被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的除外。根據(jù)上述規(guī)定，市、縣級人民政府在國有土地上房屋征收過程中，具有依法主動公告征收決定及補償方案的法定職責(zé)。被征收人就市、縣級人民政府不履行征收公告法定職責(zé)提起訴訟，無須承擔(dān)其已向市、縣級人民政府提出履行法定職責(zé)申請的證明責(zé)任。本案中，因交通建設(shè)公共利益需要，潮安區(qū)政府在廈深鐵路聯(lián)絡(luò)線工程潮安段范圍內(nèi)實施征收工作，本應(yīng)依法作出征收決定、征收補償方案并進行公告。潮安區(qū)政府未主動將征收決定及征收補償方案進行公告，即組織實施了對案涉國有的土地征收、拆除等行為，缺乏法律依據(jù)。鑫信服裝廠所屬房屋系國有土地上房屋，位于征收紅線范圍內(nèi)，潮安區(qū)政府未依法公告征收決定及征收補償方案的行為，對其權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)影響，鑫信服裝廠提起行政訴訟，符合法定起訴條件。一審認(rèn)為該案系政府信息公開訴訟，二審則認(rèn)為鑫信服裝廠沒有提供證據(jù)證明其向政府申請履行法定職責(zé)，裁定駁回鑫信服裝廠的起訴，均屬于適用法律錯誤，本院予以糾正。
需要指出的是，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第四條第三項的規(guī)定，行政機關(guān)違法征收、征用財產(chǎn)，侵犯財產(chǎn)權(quán)的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。本案中，潮安區(qū)政府在未依法作出征收決定及補償決定的情形下，將鑫信服裝廠的案涉房屋予以拆除，侵犯了鑫信服裝廠的房屋產(chǎn)權(quán)。鑒于潮安區(qū)政府強拆行為現(xiàn)已被生效判決確認(rèn)違法，潮安區(qū)政府對鑫信服裝廠所負(fù)的補償責(zé)任亦隨之轉(zhuǎn)變?yōu)橘r償責(zé)任。經(jīng)過本院詢問，鑫信服裝廠述稱其已經(jīng)依法提起國家賠償請求。鑒于潮安區(qū)政府的征收行為業(yè)已實施，鑫信服裝廠亦正處于申請國家賠償程序中，其訴潮安區(qū)政府未履行征收公告法定職責(zé)已不再具有訴的利益，鑫信服裝廠的合法權(quán)益完全可以通過國家賠償程序獲得救濟。本案即使指令原審法院進入審理程序，對鑫信服裝廠的實際權(quán)利不產(chǎn)生任何影響，徒增各方當(dāng)事人訴累，消耗司法資源，無助于行政爭議的實質(zhì)性化解，故本院不對本案提起再審。
鑫信服裝廠主張，因政府未作出房屋征收決定及公告的程序問題影響其申請國家賠償?shù)膶嶓w權(quán)利。通常情況下，強制拆除被征收人房屋應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)生效的房屋征收補償決定。如果強制拆除前既無征收決定也無補償決定，雙方亦未達成補償安置協(xié)議，則此時被征收人房屋損失賠償便無法依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條所規(guī)定的房屋征收決定之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格為基準(zhǔn)確定，而應(yīng)按照有利于保障被征收人房屋產(chǎn)權(quán)得到充分賠償?shù)脑瓌t另行確定基準(zhǔn)。鑫信服裝廠的該項主張并不成立，本院不予支持。本案中，鑫信服裝廠還主張一、二審超出審限，程序違法。但是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項的規(guī)定，違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。鑫信服裝廠并未提供證據(jù)證明一、二審超審限問題影響到本案的公正審判，對其該項主張，本院亦不予支持。
綜上，鑫信服裝廠的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回潮州市潮安區(qū)龍湖鎮(zhèn)鑫信服裝廠的再審申請。
審判長 熊俊勇
審判員 宋楚瀟
審判員 寇秉輝
二〇一九年五月三十一日
法官助理 胡 榮
書記員 李 京