? 裁判要點
有征收必有補償，無補償則無征收。征收補償應當遵循法定的程序和步驟，遵循及時補償原則和公平補償原則。補償問題未經(jīng)征收補償協(xié)議或者補償決定解決前，被征收人有權拒絕交出房屋和土地。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2016）最高法行再80號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）山西省安業(yè)集團有限公司，住所地山西省太原市雙塔西街50號。
法定代表人衛(wèi)寶麟，該公司董事長。
委托代理人王俊杰，山西慧科律師事務所律師。
委托代理人潘雪林，山西省安業(yè)集團有限公司工作人員。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山西省太原市人民政府，住所地山西省太原市新建路69號。
法定代表人耿彥波，該市市長。
委托代理人孟學俊，山西省太原市人民政府法制辦工作人員。
委托代理人郭家棟，山西省太原市國土資源局工作人員。
再審申請人山西省安業(yè)集團有限公司（以下簡稱安業(yè)公司）訴山西省太原市人民政府（以下簡稱太原市政府）收回國有土地使用權決定一案，不服山西省高級人民法院（2015）晉行終字第50號行政判決，向本院申請再審。經(jīng)聽證審查后，本院于2016年5月24日作出（2015）行監(jiān)字第2102號行政裁定,決定提審本案。提審后，本院依法組成由審判員耿寶建、代理審判員李緯華、代理審判員周覓參加的合議庭，對本案公開開庭進行了審理。安業(yè)公司委托代理人王俊杰、潘雪林，太原市政府委托代理人孟學俊、郭家棟到庭參加訴訟?，F(xiàn)已審理終結。
一、二審法院查明以下主要事實：安業(yè)公司于2004年4月和2005年10月先后辦理了雙塔西街162號的《國有土地使用證》，并于2006年3月1日辦理了《房屋產(chǎn)權證》。太原市政府為實施解放南路長治路改造道路建設，于2014年4月4日發(fā)布并政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》（以下簡稱《通告》），并公示于2014年4月10日《太原日報》、山西省太原市國土資源局網(wǎng)站收地專欄。該《通告》告知各有關單位和住戶，市政府決定收回解放南路長治路道路建設所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權。涉及的單位和住戶自通告發(fā)布之日起15日內帶有關土地手續(xù)到太原市國土資源局辦理土地使用權注銷手續(xù)；逾期不交回的，將予以注銷?！锻ǜ妗份d明所涉安業(yè)公司兩幅土地的面積分別為7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。安業(yè)公司對《通告》不服提起本案訴訟，請求依法撤銷太原市政府收回其國有土地使用權的行為。
一、二審法院認為：太原市政府于2014年4月4日發(fā)布《通告》，決定收回解放南路長治路道路建設所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權，有明確的南北界線、涉及單位和收回土地面積。收回通告區(qū)域內的國有土地，是為實現(xiàn)城市規(guī)劃而實施道路建設改造工程，屬于因公共利益需要使用土地。根據(jù)法律規(guī)定，經(jīng)有權機關批準，人民政府可以收回國有土地使用權?！锻ǜ妗钒l(fā)布前，相關單位辦理了用地規(guī)劃手續(xù)，并報請?zhí)姓鷱屯?，其收回程序符合法律?guī)定。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的規(guī)定，依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記。因此，《通告》中有關土地使用權注銷事項的內容并不違反法律規(guī)定。太原市政府收回安業(yè)公司依法取得的國有土地使用權，應當依照法律規(guī)定予以補償。《通告》中也明確，收回上述國有土地使用權涉及的拆遷補償事宜按照有關規(guī)定依法進行。2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日決定該項目暫緩實施，故未能實際開展補償工作。安業(yè)公司認為太原市政府在作出通告前必須落實補償?shù)闹鲝垱]有事實和法律依據(jù)。據(jù)此，一審法院判決駁回安業(yè)公司要求撤銷太原市政府并政收告〔2014〕018號行政征收決定的訴訟請求。安業(yè)公司不服，提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。
再審申請人安業(yè)公司在向本院提出的再審申請中請求撤銷山西省高級人民法院終審判決。理由有：第一，太原市政府在補償事宜均未落實的情況下，直接作出收回土地使用權的決定屬于程序違法；第二，國有土地使用權收回的主體是人民政府的土地行政主管部門，太原市政府作為地市一級的人民政府直接作出收回國有土地使用權的決定，屬于濫用行政權力；第三，收回國有土地使用權必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，同時規(guī)劃手續(xù)的辦理須經(jīng)論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，修改規(guī)劃的應當依法辦理審批程序報批。本案中，太原市政府在道路改造的規(guī)劃手續(xù)未經(jīng)法定程序辦理的情況下即直接決定收回國有土地使用權，屬于程序違法；第四，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規(guī)均規(guī)定，土地使用權在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回。太原市政府的收地行為顯然與法律規(guī)定的“特殊情況”不符，收地決定作出至今已有兩年之久，而道路改造項目并未開工建設，顯然與我國依法行政、合理行政的基本原則相違悖；第五，根據(jù)正當程序原則以及相關法律規(guī)定，國家行政機關在作出涉及公民、法人或者其他組織切身利益的決定前，應當告知相對人決定的事實、理由和依據(jù)，并聽取當事人的陳述和申辯，作出行政決定后，應當將該決定書面送達行政相對人。太原市政府自始至終沒有向安業(yè)公司送達收回國有土地使用權的書面決定，也沒有告知收回國有土地使用權決定的任何事實、理由和依據(jù)，更沒有聽取安業(yè)公司的陳述和申辯，取而代之的是僅僅在太原市國土資源局網(wǎng)站收地專欄以通告的形式公示了收回安業(yè)公司土地的面積共計749.5平方米（具體四至范圍不清）。綜上，太原市政府的行政行為明顯程序不當，屬于違法行政。原審法院判決駁回安業(yè)公司的訴訟請求不當，應依法予以撤銷。
再審被申請人太原市政府答辯稱：根據(jù)《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，土地行政主管部門經(jīng)有權機關批準，可以收回國有土地使用權。太原市政府作出收回國有土地使用權的決定，主體適格，系在法定權限內作出。太原市政府對收回道路改造區(qū)域內的土地使用權作出通告，并在媒體進行了公示，作出收回國有土地使用權的決定，事實清楚，程序合法。根據(jù)《土地登記辦法》的規(guī)定，依法收回的國有土地可以直接辦理注銷登記，太原市政府要求包括安業(yè)公司在內的有關單位及住戶自通告發(fā)布之日起15日內辦理土地使用權注銷手續(xù)，逾期不交回的，將予以注銷，符合法律規(guī)定。請求駁回安業(yè)公司的再審請求。
在本院對本案的聽證審查和庭審中，雙方當事人對原審判決認定的主要事實均無異議，本院予以確認。但在本案再審庭審中，再審被申請人太原市政府表示，原審判決認定“2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日決定并公告該項目暫緩實施”，系一、二審法院根據(jù)相關證據(jù)認定的事實，目前雖然相關報紙已經(jīng)公開報道過暫緩實施該項目，但太原市政府及相關職能部門并未作出暫緩實施的書面決定。
本案審理過程中，根據(jù)本院要求，雙方當事人曾多次協(xié)商解決本案糾紛，但未達成一致意見。
本院認為：有征收必有補償，無補償則無征收。為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權，也可征收國有土地上單位、個人的房屋；但必須對被征收人給予及時公平補償，而不能只征收不補償，也不能遲遲不予補償。通常，征收決定應當包括具體補償內容，因評估或者雙方協(xié)商以及其他特殊原因，征收決定未包括補償內容的，征收機關應當在征收決定生效后的合理時間內，及時通過簽訂征收補償協(xié)議或者作出征收補償決定的方式解決補償問題。征收補償應當遵循及時補償原則和公平補償原則。國家因公共利益需要使用城市市區(qū)的土地和房屋的，市、縣人民政府一般應按照《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）規(guī)定的程序和方式進行，并應根據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》和《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》等規(guī)定精神，由專業(yè)的房地產(chǎn)價格評估機構在實地查勘的基礎上，根據(jù)被征收不動產(chǎn)的區(qū)位、用途等影響被征收不動產(chǎn)價值的因素和當?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，綜合選擇市場法、收益法、成本法、假設開發(fā)法等評估方法對被征收不動產(chǎn)價值進行評估，合理確定評估結果，并在此基礎上進行補償。對國有土地上房屋所有權人補償內容已經(jīng)包含了國有土地使用權補償?shù)?，對同時收回的國有土地的土地使用權人不再單獨給予補償。對被征收不動產(chǎn)價值評估的時點，一般應當為征收決定公告之日或者征收決定送達被征收人之日。因征收人原因造成征收補償問題不合理遲延的，且被征收不動產(chǎn)價格明顯上漲的，被征收人有權主張以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協(xié)議時的市場價格作為補償基準。被征收人對征收補償決定或者征收補償協(xié)議所確定的補償金額和其他內容有異議的，可以依法提起行政訴訟。征收機關依法辦理相關提存等手續(xù)并書面告知被征收人領取補償款項、使用安置房屋等內容的，被征收人無法定正當理由拒絕領取的，征收機關對訴訟期間被征收財物價格上漲而形成的損失不承擔補償責任。
本案中，因實施道路建設改造工程的需要，太原市政府與相關職能部門可以依法收回國有土地使用權，但應當遵循法定的程序和步驟并應依法及時解決補償問題。在本案中，太原市政府收回安業(yè)公司擁有使用權的749.5平方米土地時，既未聽取安業(yè)公司的陳述申辯，也未對涉案土地的四至范圍作出認定，尤其是至今尚未對安業(yè)公司進行任何補償，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條以及《征補條例》第八條、第十三條、第二十七條等規(guī)定的精神，依法應予以撤銷。但考慮到相關道路建設改造工程確屬公共利益需要，因此根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規(guī)定，對太原市政府以《通告》形式收回安業(yè)公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為應確認違法。今后如因道路建設改造實際使用安業(yè)公司相應土地，安業(yè)公司有權主張以實際使用土地時的土地市場價值為基準進行補償；安業(yè)公司也有權要求先補償后搬遷，在未依法解決補償問題前，安業(yè)公司有權拒絕交出土地。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、第八十九條第一款第二項及《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十八條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷山西省高級人民法院（2015）晉行終字第50號行政判決和山西省太原市中級人民法院（2014）并行初字第43號行政判決；
二、確認再審被申請人山西省太原市人民政府并政收告〔2014〕018號《太原市人民政府為實施解放南路長治路改造道路建設涉及收回迎澤大街以南，中心街以北部分國有土地使用權的通告》中有關收回山西省安業(yè)集團有限公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為違法；
一、二審案件受理費共計100元，由再審被申請人山西省太原市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 耿寶建
代理審判員 李緯華
代理審判員 周 覓
二〇一六年七月二十八日
法官助理 章文英
書記員 梁 卓