? 裁判要點
1.針對以政府信息涉及個人隱私為由不予公開案件，應(yīng)審查行政機關(guān)不予公開事由是否準(zhǔn)確、是否書面征詢第三方意見、是否對公共利益造成重大影響。對于隱私的判斷應(yīng)從主客觀兩方面把握，即主觀上個人不愿意被公眾知悉，客觀上公開后對個人產(chǎn)生明顯不當(dāng)影響。個人隱私一般是指公民個人生活中不愿為他人公開或者知悉的秘密，一般包括姓名、住所等信息。公開涉及個人隱私的政府信息，應(yīng)平衡保障權(quán)利人利益和申請人知情權(quán)。
2.除非經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響，行政機關(guān)不得公開涉及個人隱私的政府信息。涉及個人隱私的政府信息公開申請，行政機關(guān)既可以事先征求第三方意見，也可以根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十七條的規(guī)定，作出區(qū)分處理后，逕行作出告知而無需征求第三方意見再予答復(fù)，并確保政府信息公開申請人的知情權(quán)與第三方合法權(quán)益的平衡。行政機關(guān)認(rèn)為申請人申請獲取的政府信息涉及第三人個人隱私的，應(yīng)當(dāng)提供得出該判斷的證據(jù)和依據(jù)，履行書面征求第三人意見的法定義務(wù)，并對相關(guān)信息是否可以進(jìn)行區(qū)分處理、區(qū)別公開作出判定和說明，既不能直接代替第三人作出決定，也不能直接以第三人不同意公開為由不予公開，否則會因未能全面履行職責(zé)而承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。
3.《中華人民共和國政府信息公開條例》第十九條規(guī)定，“對涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開。”此外，參照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條和第二十九條第一款的規(guī)定，房屋征收部門對國有土地上房屋調(diào)查結(jié)果和分戶補償情況，應(yīng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。據(jù)此，涉案補償安置協(xié)議中的補償情況本屬于應(yīng)當(dāng)主動公開的信息范疇。雖然本案涉及的是集體土地征收，但對于分戶補償情況是否應(yīng)予公開，集體土地與國有土地上房屋征收不應(yīng)有所差別。分戶補償情況盡管一定程度涉及其他戶的個人隱私，但為了保證征收補償?shù)墓_和公平，防止征收部門暗箱操作，這類政府信息應(yīng)該予以公開。被訴行政機關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人申請獲取的政府信息因涉及個人隱私而不應(yīng)予以公開，但未能提供相關(guān)信息涉及第三人張祿個人隱私的證據(jù)材料，亦沒有證明相關(guān)信息不能進(jìn)行區(qū)分處理的依據(jù)，行政機關(guān)不應(yīng)單純以第三方是否同意公開為依據(jù)作出不予公開信息的決定。
? 裁判文書
山西省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）晉行終500號
上訴人（原審原告）張英，男，1965年10月10日出生，漢族，住山西省平定縣。
委托訴訟代理人張燕，北京市京師律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人郭博宇，北京市京師律師事務(wù)所實習(xí)律師。
被上訴人（原審被告）平定縣人民政府，住所地山西省平定縣冠山鎮(zhèn)評梅廣場西側(cè)。
法定代表人王建義，職務(wù)縣長。
委托訴訟代理人李有柱，平定縣司法局工作人員。
委托訴訟代理人趙翀陽，山西圣平律師事務(wù)所律師。
張英因訴平定縣人民政府政府信息公開一案，不服山西省太原市中級人民法院（2020）晉01行初36號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭進(jìn)行審理，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
張英上訴稱，一、一審判決事實認(rèn)定不清，僅憑第三方出具的情況說明即認(rèn)定該政府信息涉及第三方個人隱私于法無據(jù)。本案中，上訴人向被上訴人申請公開張潘與平定縣冠山鎮(zhèn)南關(guān)街城中村改造項目部簽訂的補償安置協(xié)議，該政府信息涉及上訴人房屋所屬項目征收補償標(biāo)準(zhǔn)，對解決安置補償糾紛有實際價值。關(guān)于政府信息中是否涉及第三方個人隱私應(yīng)作為重要事實予以查明，一審法院卻在未審查該政府信息的情況下，僅憑第三方出具的情況說明即認(rèn)定該政府信息涉及第三方隱私。上訴人認(rèn)為該事實認(rèn)定草率且嚴(yán)重缺乏依據(jù)，被上訴人出示的證據(jù)不足以證明該政府信息涉及第三方隱私。依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定，涉及個人隱私的公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息不得公開，本案中所涉政府信息公開并無可能對第三方合法權(quán)益造成損害，若該政府信息所涉部分內(nèi)容確實不能公開，行政機關(guān)應(yīng)作區(qū)分處理并向上訴人提供可以公開的政府信息內(nèi)容。上訴人在政府信息公開申請表中明確說明，上訴人房屋被劃入城中村改造項目，申請涉案政府信息以便了解該項目安置補償相關(guān)政策及標(biāo)準(zhǔn)，并非以損害第三方合法權(quán)益為目的。即使涉案政府信息中確實涉及第三方個人隱私，被上訴人也應(yīng)當(dāng)對該信息區(qū)分處理，并將處理后的政府信息向上訴人公開。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十七條的規(guī)定，申請公開的信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開或者不屬于政府信息的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的政府信息內(nèi)容，并對不予公開的內(nèi)容說明理由。一審法院在未對涉案政府信息實質(zhì)審查的情況下，僅適用《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條、第三十二條違反了行政合理原則、比例原則。三、政府信息公開應(yīng)堅持“公開是原則、不公開是例外?！闭魇昭a償安置信息本屬于應(yīng)當(dāng)主動公開的范疇，只有做好征收補償安置信息的公開，才能更好地化解征收補償安置矛盾，才能有利于訴源治理，有利于人民群眾對依法征收補償安置的有效監(jiān)督，特別是關(guān)系自身重大利益的補償安置信息，更不能僅因第三人的意見就作為不予公開的理由。一審法院以第三方情況說明認(rèn)為涉案政府信息涉及個人隱私，錯誤認(rèn)定被上訴人決定不予公開的行政決定并無不當(dāng)并駁回上訴人訴訟請求。綜上所述，一審法院認(rèn)定事實缺乏依據(jù)，事實不清，證據(jù)不足，適用法律錯誤，請求二審法院依法維護上訴人的合法權(quán)益，支持上訴人的上訴請求。
本院認(rèn)為，上訴人張英一審的訴訟請求包括：一是請求依法撤銷平定縣人民政府于2019年12月27日作出的《政府信息公開申請答復(fù)書》；二是請求責(zé)令平定縣人民政府限期公開張潘與平定縣冠山鎮(zhèn)南關(guān)街城中村改造項目部簽訂的補償安置協(xié)議。
本案的爭議焦點為被上訴人平定縣人民政府于2019年12月27日作出的《政府信息公開申請答復(fù)書》中認(rèn)定上訴人張英申請公開的政府信息涉及第三人個人隱私是否正確；上訴人申請公開的政府信息是否可以作區(qū)分處理。換言之，針對以政府信息涉及個人隱私為由不予公開案件，應(yīng)審查行政機關(guān)不予公開事由是否準(zhǔn)確、是否書面征詢第三方意見、是否對公共利益造成重大影響。對于隱私的判斷應(yīng)從主客觀兩方面把握，即主觀上個人不愿意被公眾知悉，客觀上公開后對個人產(chǎn)生明顯不當(dāng)影響。個人隱私一般是指公民個人生活中不愿為他人公開或者知悉的秘密，一般包括姓名、住所等信息。公開涉及個人隱私的政府信息，應(yīng)平衡保障權(quán)利人利益和申請人知情權(quán)。
關(guān)于上訴人張英申請公開的涉案政府信息是否涉及第三人個人隱私。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條的規(guī)定，政府信息是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，“涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開”；第三十二條規(guī)定，“依申請公開的政府信息公開會損害第三方合法權(quán)益的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見。第三方應(yīng)當(dāng)自收到征求意見書之日起15個工作日內(nèi)提出意見。第三方逾期未提出意見的，由行政機關(guān)依照本條例的規(guī)定決定是否公開。第三方不同意公開且有合理理由的，行政機關(guān)不予公開。行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面告知第三方”；第三十七條規(guī)定，“申請公開的信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開或者不屬于政府信息的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的政府信息內(nèi)容，并對不予公開的內(nèi)容說明理由。”根據(jù)前述規(guī)定，除非經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響，行政機關(guān)不得公開涉及個人隱私的政府信息。涉及個人隱私的政府信息公開申請，行政機關(guān)既可以事先征求第三方意見，也可以根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十七條的規(guī)定，作出區(qū)分處理后，逕行作出告知而無需征求第三方意見再予答復(fù)，并確保政府信息公開申請人的知情權(quán)與第三方合法權(quán)益的平衡。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第一款規(guī)定，“被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證?！?strong style="margin: 0px; padding: 0px; color: rgb(0, 0, 0); font-size: 14px; font-family: 雅黑, 宋體, arial, verdana, sans-serif;">行政機關(guān)認(rèn)為申請人申請獲取的政府信息涉及第三人個人隱私的，應(yīng)當(dāng)提供得出該判斷的證據(jù)和依據(jù)，履行書面征求第三人意見的法定義務(wù)，并對相關(guān)信息是否可以進(jìn)行區(qū)分處理、區(qū)別公開作出判定和說明，既不能直接代替第三人作出決定，也不能直接以第三人不同意公開為由不予公開，否則會因未能全面履行職責(zé)而承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。《中華人民共和國政府信息公開條例》第十九條規(guī)定，“對涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開?！贝送?，參照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條和第二十九條第一款的規(guī)定，房屋征收部門對國有土地上房屋調(diào)查結(jié)果和分戶補償情況，應(yīng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。據(jù)此，涉案補償安置協(xié)議中的補償情況本屬于應(yīng)當(dāng)主動公開的信息范疇。雖然本案涉及的是集體土地征收，但對于分戶補償情況是否應(yīng)予公開，集體土地與國有土地上房屋征收不應(yīng)有所差別。分戶補償情況盡管一定程度涉及其他戶的個人隱私，但為了保證征收補償?shù)墓_和公平，防止征收部門暗箱操作，這類政府信息應(yīng)該予以公開。本案中，被上訴人平定縣人民政府認(rèn)為上訴人張英申請獲取的政府信息因涉及個人隱私而不應(yīng)予以公開，但未能提供相關(guān)信息涉及第三人張祿個人隱私的證據(jù)材料，亦沒有證明相關(guān)信息不能進(jìn)行區(qū)分處理的依據(jù)，行政機關(guān)不應(yīng)單純以第三方是否同意公開為依據(jù)作出不予公開信息的決定。本院于2019年12月16日作出（2019）晉行終597號生效行政判決，確認(rèn)平定縣人民政府具有對征收張英宅基地及房屋的補償職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第十條的規(guī)定，平定縣人民政府作為涉案房屋的補償主體，其在履行征收補償職責(zé)過程中，從被征收人處獲取了與征收補償有關(guān)的政府信息，根據(jù)張英提出的政府信息公開申請，有依法公開涉案補償安置協(xié)議的法定職責(zé)?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十九條第一款的規(guī)定對國有土地上房屋分戶補償情況的公布并未附加不予公開的例外情況?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第十五條是對政府信息公開問題的一般規(guī)定，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十九條第一款是對有關(guān)房屋征收政府信息公開的特別規(guī)定，故對房屋分戶補償情況的公開問題，應(yīng)當(dāng)參照適用《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十九條第一款的規(guī)定。被上訴人平定縣人民政府根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條的規(guī)定，以涉及個人隱私為由作出涉案《政府信息不予公開告知書》不予公開相關(guān)補償信息，主要證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。
關(guān)于上訴人張英申請公開的涉案政府信息是否可以作區(qū)分處理。該問題實質(zhì)上涉及了保障公眾知情權(quán)與保護公民隱私權(quán)兩者發(fā)生沖突時的處理規(guī)則。在公開相關(guān)信息可能侵害第三方合法權(quán)益時，行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)比例原則作出適當(dāng)處理，以取得與同樣受法律保護的其他權(quán)利之間的平衡?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十一條規(guī)定，“原告請求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對原告的請求重新作出處理。”《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第九條第一款規(guī)定，“被告對依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告在一定期限內(nèi)公開。尚需被告調(diào)查、裁量的，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)”；第九條第三款規(guī)定，“人民法院經(jīng)審理認(rèn)為被告不予公開的政府信息內(nèi)容可以作區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)判決被告限期公開可以公開的內(nèi)容。”針對張英要求公開張潘與平定縣冠山鎮(zhèn)南關(guān)街城中村改造項目部簽訂的補償安置協(xié)議，有些信息并不涉及他人身份情況，即使涉及協(xié)議簽訂方的個人身份信息等隱私，但在技術(shù)上可以進(jìn)行整體與部分的分割區(qū)分處理。因本案現(xiàn)有證據(jù)不能證明上訴人張英申請獲取的政府信息是否涉及第三人個人身份信息等個人隱私，被上訴人對此仍需進(jìn)一步調(diào)查裁量，但是對此可以作區(qū)分處理。
綜上，原審判決適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。上訴人的上訴理由成立。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十一條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷山西省太原市中級人民法院（2020）晉01行初36號行政判決；
二、撤銷平定縣人民政府于2019年12月27日向張英作出的《政府信息公開申請答復(fù)書》；
三、責(zé)令平定縣人民政府于本判決生效之日起20個工作日內(nèi)公開張潘與平定縣冠山鎮(zhèn)南關(guān)街城中村改造項目部簽訂的補償安置協(xié)議。
一、二審案件受理費共100元，由被上訴人平定縣人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 劉 群
審判員 耿轉(zhuǎn)成
審判員 李克恭
二〇二〇年十一月六日
書記員 田顯軍