【裁判要點(diǎn)】
《行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的。”根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所保護(hù)的權(quán)利范圍，并不僅限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，也包括法律、法規(guī)規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益。《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！睋?jù)此，村民認(rèn)為村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定侵犯其人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，有權(quán)請(qǐng)求鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使行政監(jiān)督權(quán)，有管轄權(quán)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府具有履行法定監(jiān)督職責(zé)的義務(wù)，未履行監(jiān)督義務(wù)，即構(gòu)成不履行法定職責(zé)，根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申5824號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）徐有利，女，1981年6月29日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)。
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）徐慧雅，女，2000年11月11日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)，系再審申請(qǐng)人徐有利長女。
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）徐睿雅，女，2012年11月11日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)，系再審申請(qǐng)人徐有利次女。
再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市金水區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市東風(fēng)路16號(hào)。
法定代表人魏東，該區(qū)人民政府區(qū)長。
委托代理人劉子輝，該區(qū)人民政府工作人員。
委托代理人李衛(wèi)富，河南尚天律師事務(wù)所律師。
再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市金水區(qū)國基路街道辦事處，住所地河南省鄭州市金水區(qū)花園路*號(hào)。
負(fù)責(zé)人孫大志，該街道辦事處主任。
委托代理人王長偉，該街道辦事處工作人員。
委托代理人趙勇，河南中函律師事務(wù)所律師。
一審第三人鄭州市金水區(qū)國基路街道辦事處路砦村村民委員會(huì)，住所地河南省鄭州市金水區(qū)三全路香山路北側(cè)。
負(fù)責(zé)人馬明杰，該村民委員會(huì)主任。
委托代理人王春雷，河南克謹(jǐn)律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人徐有利、徐慧雅、徐睿雅因訴鄭州市金水區(qū)人民政府（以下簡稱金水區(qū)政府）、鄭州市金水區(qū)國基路街道辦事處（以下簡稱國基路街道辦）不履行法定職責(zé)一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2017）豫行終641號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員董保軍、審判員閻巍參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審查明：徐有利系路砦村村民，2004年結(jié)婚后戶口未遷出路砦村，2000年生長女徐慧雅，2012年生次女徐睿雅。2009年，路砦村村委制定了《柳林鎮(zhèn)路砦村村規(guī)民約》，其中第八條第一款第4項(xiàng)規(guī)定：“出門閨女只享受當(dāng)年的福利待遇（以農(nóng)歷為準(zhǔn)）。本村村民是否結(jié)婚無法確定的，由村民代表每年審核一次?！焙笮煊欣蝗∠舜迕翊?，徐慧雅、徐睿雅亦不享受村民待遇。2016年5月16日，徐有利、徐慧雅、徐睿雅向金水區(qū)政府遞交申請(qǐng)書，請(qǐng)求責(zé)令路砦村委糾正違法的村規(guī)民約，要求享有村民待遇，并支付三人自2005年至今各項(xiàng)福利待遇共計(jì)76900元。金水區(qū)政府于2016年5月18日作出處理意見：“請(qǐng)國基路辦事處牽頭、民政局配合，協(xié)調(diào)處理并按期回復(fù)?！贝稳?，將該處理意見發(fā)往國基路辦事處、民政局。徐有利、徐慧雅、徐睿雅不服，訴至法院，請(qǐng)求依法判決金水區(qū)政府、國基路街道辦責(zé)令路砦村村委改正違法的村規(guī)民約；責(zé)令金水區(qū)政府、國基路街道辦監(jiān)督落實(shí)恢復(fù)徐有利、徐慧雅、徐睿雅村民待遇。
鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院另查明：徐有利、徐慧雅、徐睿雅曾將國基路街道辦訴至法院，請(qǐng)求依法判令國基路街道辦履行法定職責(zé)，責(zé)令路砦村依照法定程序撤銷或修改2009年7月制定的《柳林鎮(zhèn)路砦村村規(guī)民約》第八部分第一條第四款內(nèi)容；判令國基路街道辦責(zé)成路砦村兩委對(duì)徐有利等人的路砦村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出明確認(rèn)定，確保結(jié)婚和離婚女性及其子女在村隊(duì)享受福利待遇的平等權(quán)利。河南省鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院于2015年11月23日作出（2015）開行初字第157號(hào)行政裁定書，認(rèn)定國基路街道辦不是一級(jí)行政主體，不是適格的被告，而是金水區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，駁回徐有利、徐慧雅、徐睿雅起訴。該案徐有利、徐慧雅、徐睿雅不服，提起上訴。河南省鄭州市中級(jí)人民法院于2015年12月24日作出（2016）豫01行終13號(hào)行政裁定書，裁定駁回上訴，維持原裁定。
鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審認(rèn)為：徐有利、徐慧雅、徐睿雅另案起訴國基路街道辦的行政案件，經(jīng)河南省鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院作出行政裁定書，駁回徐有利、徐慧雅、徐睿雅起訴。該行政裁定書已經(jīng)生效，徐有利、徐慧雅、徐睿雅本案針對(duì)國基路街道辦的起訴系重復(fù)起訴。依據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》）第二十七條規(guī)定，金水區(qū)政府已對(duì)徐有利、徐慧雅、徐睿雅提交的申請(qǐng)作出相應(yīng)處理，其法律地位不等同于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府，不具有責(zé)令改正村規(guī)民約的法定職責(zé)，也不具有監(jiān)督落實(shí)恢復(fù)徐有利、徐慧雅、徐睿雅村民待遇的法定職責(zé)。綜上，徐有利、徐慧雅、徐睿雅的訴訟請(qǐng)求，理由不成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第六十九條之規(guī)定，作出（2016）豫71行初516號(hào)行政判決，駁回徐有利、徐慧雅、徐睿雅的訴訟請(qǐng)求。
徐有利、徐慧雅、徐睿雅不服，提起上訴。
河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：本案的基本事實(shí)是，徐有利、徐慧雅、徐睿雅認(rèn)為違法的村規(guī)民約造成其不再享有村民待遇，要求金水區(qū)政府、國基路街道辦責(zé)令路砦村委會(huì)糾正違法村規(guī)民約，保護(hù)其享有村民待遇的權(quán)利，因金水區(qū)政府、國基路街道辦沒有履行法定職責(zé)遂提起本案訴訟，要求金水區(qū)政府、國基路街道辦履行法定職責(zé)，責(zé)令路砦村委會(huì)糾正村規(guī)民約，恢復(fù)其村民待遇。由此可見，徐有利、徐慧雅、徐睿雅要求保護(hù)的是其享有村民待遇的權(quán)利?！缎姓V訟法》第十二條規(guī)定行政訴訟受案范圍是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行政行為，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他可以提起行政訴訟的行政行為。享有村民待遇權(quán)利不是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，其他法律法規(guī)也沒有規(guī)定享有村民待遇權(quán)利可以通過行政訴訟解決，因此，徐有利、徐慧雅、徐睿雅的起訴不屬于行政訴訟受案范圍。一審法院受理不當(dāng)，但處理結(jié)果正確。據(jù)此判決駁回上訴，維持一審判決。
徐有利、徐慧雅、徐睿雅向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府具有糾正違法村規(guī)民約的職責(zé)，國基路街道辦雖不是一級(jí)人民政府，但履行一級(jí)人民政府的職責(zé)，其對(duì)再審申請(qǐng)人提出糾正違法村規(guī)民約的申請(qǐng)逾期既不做出處理決定又不給予書面答復(fù)，明顯侵害了再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益。2.國基路街道辦是金水區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的行政訴訟主體資格，列金水區(qū)政府為共同被告并無不當(dāng)。3.違法的村規(guī)民約剝奪了再審申請(qǐng)人享有村民待遇的權(quán)利，該權(quán)利涉及再審申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、與男子平等權(quán)益等問題，再審申請(qǐng)人要求再審被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)是糾正違法的村規(guī)民約，該法定職責(zé)在《行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定的“等”字范圍之內(nèi)，屬于行政訴訟受案范圍。綜上，二審判決對(duì)本案定性有誤，適用法律不當(dāng)。請(qǐng)求：依法撤銷一審和二審行政判決，指令一審法院繼續(xù)審理；一審和二審訴訟費(fèi)由再審被申請(qǐng)人承擔(dān)。
金水區(qū)政府辯稱：1.再審申請(qǐng)人所訴事項(xiàng)屬于村民待遇及村民自治問題，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，再審申請(qǐng)人提起行政訴訟沒有法律依據(jù)。2.根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條第三款規(guī)定，街道辦事處屬于派出機(jī)關(guān)，不是派出機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的法人資格，再審申請(qǐng)人訴金水區(qū)政府主體不當(dāng)。3.再審申請(qǐng)人向金水區(qū)政府提出的申請(qǐng)事項(xiàng)，金水區(qū)政府已及時(shí)將申請(qǐng)材料批準(zhǔn)到相關(guān)部門，并且金水區(qū)政府沒有直接對(duì)再審申請(qǐng)人提出的事項(xiàng)進(jìn)行處理的法定權(quán)力和義務(wù)，金水區(qū)政府不存在不作為的行為。綜上，再審申請(qǐng)人的再審申請(qǐng)沒有事實(shí)和法律依據(jù)，請(qǐng)求依法予以駁回。
國基路街道辦辯稱：1.再審申請(qǐng)人就同一事由已經(jīng)另案起訴，并經(jīng)鄭州中院作出行政裁定予以駁回，現(xiàn)再審申請(qǐng)人在本案中以同一事實(shí)理由、同一訴訟請(qǐng)求起訴，屬于重復(fù)起訴。2.根據(jù)法律規(guī)定，國基路街道辦屬于金水區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，不具備獨(dú)立的訴訟主體資格。3.街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的法律地位不同，職權(quán)來源不同，行政職責(zé)上有明顯差別，國基路街道辦與原柳林鎮(zhèn)人民政府的行政職能沒有承繼關(guān)系，國基路街道辦不具備再審申請(qǐng)人所提出的法定職責(zé)。
鄭州市金水區(qū)國基路街道辦事處路砦村村民委員會(huì)述稱：原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。再審申請(qǐng)人在本案中系重復(fù)起訴，對(duì)其再審申請(qǐng)請(qǐng)求法院依法駁回。
本院認(rèn)為：一、本案是否屬于行政訴訟受案范圍
《行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的?！备鶕?jù)該項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所保護(hù)的權(quán)利范圍，并不僅限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，也包括法律、法規(guī)規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！睋?jù)此，村民認(rèn)為村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定侵犯其人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，有權(quán)請(qǐng)求鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使行政監(jiān)督權(quán)，有管轄權(quán)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府具有履行法定監(jiān)督職責(zé)的義務(wù)，未履行監(jiān)督義務(wù)，即構(gòu)成不履行法定職責(zé)，根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。本案中，再審申請(qǐng)人提起本案訴訟，是請(qǐng)求判令再審被申請(qǐng)人金水區(qū)政府、國基路街道辦責(zé)令路砦村村委改正違法的村規(guī)民約并責(zé)令金水區(qū)政府、國基路街道辦監(jiān)督落實(shí)恢復(fù)再審申請(qǐng)人村民待遇，本案應(yīng)屬行政訴訟的受案范圍。二審法院認(rèn)為再審申請(qǐng)人的起訴不屬于行政訴訟受案范圍，屬適用法律錯(cuò)誤，本案應(yīng)當(dāng)指令再審。
二、關(guān)于村規(guī)民約的監(jiān)督主體問題
根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！钡景复嬖谔厥馇闆r。根據(jù)2011年4月25日《鄭州市人民政府關(guān)于金水區(qū)設(shè)立豐慶路等三個(gè)街道辦事處的批復(fù)》（鄭政函〔2011〕71號(hào)），“撤銷廟李鎮(zhèn)、柳林鎮(zhèn)，同時(shí)設(shè)立豐慶路、國基路和楊金路3個(gè)街道辦事處?！O(shè)立國基路街道辦事處，以柳林鎮(zhèn)中州大道以西區(qū)域?yàn)閲方值擂k事處管轄區(qū)域，轄柳林村、沙門村、劉莊村、路寨村、高皇寨村、杓袁村6個(gè)行政村及二十一世紀(jì)、新田、風(fēng)雅頌3個(gè)社區(qū)居委會(huì)；……”亦即，再審申請(qǐng)人所在的路砦村所屬的柳林鎮(zhèn)已被撤銷，改由國基路街道辦管轄。由此帶來的問題是，《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定應(yīng)由鎮(zhèn)人民政府行使的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)由哪個(gè)行政主體承擔(dān)。對(duì)此，金水區(qū)政府與國基路街道辦各執(zhí)一詞。金水區(qū)政府在本院組織的聽證程序中表示，國基路街道辦在其轄區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)原柳林鎮(zhèn)人民政府的行政管理職責(zé)，故《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定應(yīng)由鎮(zhèn)人民政府行使的職責(zé)現(xiàn)由國基路街道辦承繼，而國基路街道辦則否認(rèn)有此職責(zé)。再審申請(qǐng)人主張，根據(jù)《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行清理的通知》（鄭政辦文〔2007〕48號(hào)），國基路街道辦具有責(zé)令改正違法的村規(guī)民約的法定職責(zé)，該通知規(guī)定：“今后制定村規(guī)民約要堅(jiān)持做到：……（三）村規(guī)民約制定后，要報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處備案?！薄案鬣l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處要對(duì)報(bào)備案的村規(guī)民約的合法性進(jìn)行審查，對(duì)于其中的違法條款必須要求修改?！睂?duì)于上述職責(zé)歸屬問題，河南省高級(jí)人民法院在再審審理中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步查明，并根據(jù)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)情況作出相應(yīng)判決。
三、關(guān)于國基路街道辦是否具有行政主體資格，本案是否構(gòu)成重復(fù)起訴的問題
《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條第三款規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。街道辦事處作為市轄區(qū)或者不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)，雖然不是一級(jí)人民政府，但在授權(quán)范圍內(nèi)具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的行政主體資格，可以作為行政訴訟的被告。故此，國基路街道辦應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格。
至于國基路辦事處在答辯中的所主張的重復(fù)起訴問題，根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，再審申請(qǐng)人于2016年5月16日向金水區(qū)政府遞交申請(qǐng)書，請(qǐng)求責(zé)令路砦村委糾正違法的村規(guī)民約，要求享有村民待遇并支付自2005年至今各項(xiàng)福利待遇。金水區(qū)政府于2016年5月18日作出處理意見：“請(qǐng)國基路辦事處牽頭、民政局配合，協(xié)調(diào)處理并按期回復(fù)。”并將該處理意見發(fā)往國基路街道辦、民政局。再審申請(qǐng)人因認(rèn)為金水區(qū)政府、國基路街道辦未履行法定職責(zé)而提起本案訴訟。而再審申請(qǐng)人此前另案針對(duì)國基路街道辦提起的訴訟，是基于其2014年向國基路街道辦提出履責(zé)申請(qǐng)而引發(fā)，雖然請(qǐng)求事項(xiàng)基本相同，但是兩次訴訟是基于不同的申請(qǐng)而產(chǎn)生，不宜認(rèn)定為重復(fù)起訴。
綜上，再審申請(qǐng)人徐有利、徐慧雅、徐睿雅的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：
一、本案指令河南省高級(jí)人民法院再審；
二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 董保軍
審 判 員 閻 巍
二〇一八年十二月二十七日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 張 蘭