中華人民共和國最高人民法院
行政 裁 定 書
（2017）最高法行申2853號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）中山市石岐區(qū)員峰股份合作經濟聯合社。住所地：廣東省中山市石岐區(qū)員峰振興路1號。
負責人肖錫培，社長。
委托代理人錢曾億，廣東中元（中山）律師事務所律師。
委托代理人馮莉媛，廣東中元（中山）律師事務所實習律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）中山市人民政府。住所地：廣東省中山市東區(qū)松苑路1號。
法定代表人焦蘭生，市長。
委托代理人劉紅斌、謝懷斌，中山市法制局工作人員。
原審第三人中山市人民政府石岐區(qū)辦事處。住所地：廣東省中山市石岐區(qū)康華路18號。
法定代表人徐成彬，主任。
委托代理人鐘莉，該辦事處工作人員。
原審第三人龐錦強。
再審申請人中山市石岐區(qū)員峰股份合作經濟聯合社（以下簡稱“員峰經聯社”）因訴中山市人民政府（以下簡稱中山市政府）及第三人中山市人民政府石岐區(qū)辦事處（以下簡稱石岐區(qū)辦事處）、龐錦強行政復議糾決定一案，不服廣東省高級人民法院于2016年11月10日作出的(2016)粵行終981號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年4月18日立案受理，依法組成合議庭審查本案，并于2017年5月23日上午組織各方當事人在本院第一巡回法庭第一法庭進行公開詢問。再審申請人員峰經聯社的委托代理人錢曾億、馮莉媛，被申請人中山市政府的委托代理人劉紅斌、謝懷斌，原審第三人石岐區(qū)辦事處的委托代理人鐘莉，到庭參加詢問活動。案件現已審查終結。
1992年9月10日，員峰村村民代表大會討論通過《員峰村年終利益分配辦法》，該辦法第十條規(guī)定：“只有女方享有分配權時，不管其丈夫戶口是否在我村者，他們的第一胎小孩隨母享有分配權，第二胎隨父不享有分配權?！饼嬪\強的母親林月嬌是員峰村人，為員峰經聯社的股東，龐錦強的父親原為員峰村人，后轉為工人。龐錦強是林月嬌1986年合法生育的第二個孩子，隨母親入戶在員峰經聯社所在地，龐錦強的姐姐已享有員峰經聯社的股份。1999年1月23日，員峰村民委員會制定的《員峰村民承包責任田方案》，對于享受承包責任田的條件作了規(guī)定。按照該方案，龐錦強所在家庭1999年起的第二期土地承包份額中，并未包括龐錦強的份額。2002年11月10日，員峰村制定《員峰村級股份合作制股東確權界定草案》，該草案第四條第2點規(guī)定：“雖然有員峰村農業(yè)戶籍（含員峰社區(qū)居民），但沒有資格參加1999年員峰村土地承包經營權者，不能成為員峰村級股份合作制的股民”。根據該項規(guī)定，龐錦強不享有員峰村股民資格。2013年11月13日，龐錦強就其要求享有員峰經聯社集體經濟組織成員股權份額及補發(fā)股份分紅一事向石岐區(qū)辦事處提出行政處理申請。石岐區(qū)辦事處受理該申請后，調查了龐錦強的戶籍情況，查明根據當時的計劃生育政策，男性股民與非農業(yè)女性結婚不享有生育第二胎的權利，對所有的半工農家庭是同等執(zhí)行上述股份配置文件方案的。石岐區(qū)辦事處對員峰經聯社的股份分配情況進行了調查，審查了有關章程等股份分配文件，認為龐錦強雖然戶籍在員峰村，但是并未參加員峰村第一期和第二期的農村土地承包責任制，而員峰經聯社章程規(guī)定女性股民與非本集體的非農業(yè)人員結婚所生的子女，只有一人獲得權利分配并不違反法律規(guī)定。2015年3月16日，石岐區(qū)辦事處作出中石調處字（2013）215號行政處理決定（以下簡稱215號處理決定），駁回龐錦強的申請請求。龐錦強不服該處理決定，提起行政復議。2015年11月5日，中山市政府作出中府行復（2015）226號行政復議決定（以下簡稱226號復議決定），認為員峰經聯社章程中有關女性股民與非農業(yè)人員結婚所生兩個子女，只有一個孩子能配置股份的規(guī)定，違反《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第二十四條第二款以及《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》第十五條第二款的規(guī)定，侵犯了集體經濟組織女性成員所生子女的合法權益，撤銷215號處理決定，并由石岐區(qū)辦事處在法定期限內重新作出行政處理決定。2015年12月10日，員峰經聯社提起行政訴訟，請求撤銷中山市政府作出的226號復議決定，維持石岐區(qū)辦事處作出的215號處理決定。
中山市中級人民法院（2015)中中法行初字第88號行政判決認為，中山市政府作出的226號復議決定，以石岐區(qū)辦事處未予認定員峰經聯社股權配置文件的相關條文違反法律法規(guī)的規(guī)定，事實不清、證據不足為由撤銷215號處理決定，要求該辦事處重做決定。故審查該復議決定是否合法有據，在于中山市政府認定員峰經聯社股權配置文件違法的理據是否合法充分。從員峰經聯社股權配置歷年沿襲的幾份文件的相關內容看，員峰經聯社的股權及相應收益是基于戶籍在員峰村的村民土地承包的實際狀況配置的，其中對全農戶家庭及半工農家庭根據土地承包的具體狀況有所區(qū)別對待。員峰經聯社的這些股權配置方案，以家庭人員與農村土地的依附、聯系密切程度為分配原則，體現了權利與義務相對等的原則，這樣的分配宗旨并不違反法律法規(guī)的相關規(guī)定。但是，員峰經聯社的幾份股權配置文件，在對半工農家庭股權配置的規(guī)定上，均是以女性村民與非農村戶籍的男方婚嫁為描述基礎的，文義上并不包括男性村民與非農村戶籍的女方婚嫁的半工農家庭的情形，體現了將女性村民與男性村民予以區(qū)別對待。所以，中山市政府復議認為該規(guī)定違反男女平等的婦女權益保護原則，并無不妥。龐錦強屬于員峰經聯社女性村民與非農村戶籍的男方結婚所生的第二胎子女，因其家庭屬于半工農家庭只有半數成員享有員峰村股份而不享有股份收益，中山市政府認為員峰經聯社將其作為因女性村民婚嫁所生子女而股權受影響的情形，要求石岐區(qū)辦事處重新作出處理決定并無不妥。石岐區(qū)辦事處在重做行政決定時，應審查員峰經聯社不予配置龐錦強股權的具體理由，即是屬于權利義務相對等的原因不予配置，還是將“外嫁”非農業(yè)戶籍的女性村民所生的子女予以區(qū)別對待所致，全面考量員峰經聯社對龐錦強股權配置的做法是否符合權利與義務相對等的原則，結合員峰經聯社股權配置的具體情況考察實際是否存在將女性村民及其所生子女予以區(qū)別對待的情形。同時，石岐區(qū)辦事處應責令員峰經聯社糾正上述股權配置文件中對女性股民區(qū)別對待的條款。至于員峰經聯社認為中山市政府適用廣東省的兩部地方性法規(guī)處理本案，屬于“以新法清算歷史行為”的問題。我國憲法及《中華人民共和國婦女權益保障法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》均有關于保護婦女權益及農村集體經濟組織、自治的法律規(guī)定，廣東省的兩部地方性法規(guī)是貫徹落實憲法及上述兩部法律原則的具體辦法，對于員峰經聯社在股權分配等村民自治行為中是否存在違反國家法律之處具有溯及力。故中山市政府適用廣東省的兩部地方性法規(guī)作為本案復議審查的依據，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回員峰經聯社的訴訟請求。員峰經聯社不服一審判決，提起上訴。
廣東省高級人民法院(2016)粵行終981號行政判決認為，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條、《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》第十五條、《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第二十四條規(guī)定，符合生育規(guī)定及戶口與婦女在同一農村集體經濟組織所在地的子女，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務的，屬于農村集體經濟組織的成員。員峰村1992年9月10日制定的《員峰村年終利益分配辦法》第十條規(guī)定以及2002年11月10日制訂的施行至今的《員峰村級股份合作制股東確權界定草案》第四條第2點規(guī)定，對于女性股民與非農業(yè)人員結婚所生兩個子女中只有一人能配置股份的規(guī)定，違反上述法律法規(guī)的規(guī)定，侵犯了集體經濟組織女性成員所生子女的合法權益。石岐區(qū)辦事處作出認定員峰經聯社根據章程內容不予配置股份給龐錦強并無不妥的涉案行政處理決定，中山市政府經審查后，以石岐區(qū)辦事處違反上述規(guī)定、認定事實不清以及證據不足為由，決定撤銷涉案行政處理決定，由石岐區(qū)辦事處重作，并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。
員峰經聯社申請再審稱：1.該社的股份配置規(guī)定并沒有違反法律的規(guī)定，沒有侵犯集體經濟組織女性成員所生子女的合法權益。自1985年起開展的第一期農村土地承包責任制和自1999年開展的第二期農村土地承包責任制，龐錦強均沒有參加。《員峰村級股份合作制股東確權界定草案》中以戶籍及是否參加農村土地承包作為界定股東資格及股份配置比例的規(guī)定，并不違反法律規(guī)定，應合法有效。2.該社的股份配置規(guī)定正好體現了權利與義務相對等的原則，并不存在將女性村民及其所生子女以區(qū)別對待的情形。龐錦強的父親是工人，在農村集體經濟組織并無權利義務，不能承包責任田。該社當年以家庭中夫妻雙方的戶籍性質以及在農村集體中履行義務為基礎配置股權的政策，其中的一個目的就是為減輕在家務農婦女的負擔，半工農家庭的孩子跟隨工人戶口一方不參加責任田的承包。請求撤銷原審判決，改判撤銷226號復議決定、維持215號處理決定。
中山市政府答辯稱：石岐區(qū)辦事處作出的215號處理決定事實不清、證據不足。該府作出撤銷215號處理決定的復議決定，符合法律規(guī)定。一、二審認定事實清楚、適用法律正確、審判程序合法。請求駁回員峰經聯社的再審申請。
石岐區(qū)辦事處陳述稱：根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條第三項規(guī)定，該辦事處依法具有作出處理決定的職權依據。員峰經聯社以戶籍及是否參加農村土地承包作為界定股民資格及股份配置比例的規(guī)定，不違反法律的規(guī)定。龐錦強沒有參加員峰經聯社自1985年開展的第一期農村土地承包責任制和自1999年開展的第二期農村土地承包責任制，不符合員峰經聯社有關章程規(guī)定的配股資格。員峰經聯社沒有配股給龐錦強，沒有違反同等條件同等對待、男女平等原則。該辦事處作出的處理決定系依法調查，在查明事實的基礎上，依據法律、法規(guī)以及員峰經聯社有關章程規(guī)定作出，程序合法。請求維持215號處理決定。
本院經審查認為，根據1987年1月1日施行的《中華人民共和國土地管理法》第八條、第十二條第一款的規(guī)定，集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業(yè)生產?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》第五條規(guī)定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利?！蔽覈?983年農村土地第一輪承包以來，逐步實行并推廣了土地承包經營制度，農村的土地屬于村農民集體所有，集體經濟組織的成員享有平等的承包經營權，法律并未設置其他限制條件。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，我國農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，村民會議或者經村民會議授權的村民代表會議討論可以對涉及村民利益包括村集體經濟所得收益的使用、土地承包經營方案等事項作出決定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。但是，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。本案中，員峰村制定的《員峰村年終利益分配辦法》、《員峰村民承包責任田方案》、《員峰村級股份合作制股東確權界定草案》等，屬于該村村民會議或村民代表大會的權限范圍。針對龐錦強提出的處理申請，石岐區(qū)辦事處作出的215號處理決定與中山市政府作出的226號復議決定，得出了截然相反的評判。本案的爭議焦點即在于判斷員峰村的上述分配辦法及股權配置方案是否違反法律法規(guī)和國家政策。
實行男女平等是我國的基本國策，我國正在采取必要措施，逐步完善保障婦女權益的各項制度，以保障婦女的合法權益，促進男女平等?！吨腥A人民共和國婦女權益保障法》第三十二條、第三十三條明確規(guī)定，婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益；因結婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等的權益。《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》第十五條第二款規(guī)定：“實行以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制時起，集體經濟組織成員所生的子女，戶口在集體經濟組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務的，屬于農村集體經濟組織的成員。”《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第二十四條規(guī)定：“農村集體組織成員中的婦女，結婚后戶口仍在原農村集體經濟組織所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行集體經濟組織章程義務的，在土地承包經營、集體經濟組織收益分配、股權分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與本農村集體經濟組織其他成員平等的權益。符合生育規(guī)定及戶口與婦女在同一農村集體經濟組織所在地的子女，履行集體經濟組織章程義務的，享有前款規(guī)定的各項權益。”權利與義務是對等的，沒有無義務的權利。是否屬于集體經濟組織成員、能夠享有相應的權益，除了戶籍條件以外，還要結合其是否履行集體經濟組織章程要求的義務予以確定。一般而言，戶口在集體經濟組織所在地，但不履行集體經濟組織章程義務的，則不應享有與該集體經濟組織其他成員平等的權益。但是，如果村民自治章程、村民會議決定中的相關條款違反法律規(guī)定，對某些成員履行義務設置障礙或者不當限制，導致集體經濟組織成員無法履行集體經濟組織章程義務的，則不能以此為由剝奪該成員的權益。
本案中，龐錦強系其父母按照計劃生育政策合法生育的第二胎子女，戶口隨母親入戶在員峰經聯社所在地，故龐錦強屬于該集體經濟組織的成員，依法應當享有集體經濟組織的權利和義務，包括土地的承包經營權以及股權分配。員峰村1992年制定的《員峰村年終利益分配辦法》第十條對于女性股民與非農業(yè)人員結婚所生兩個子女中只有一人能配置股份的規(guī)定，對半工農家庭所生二胎子女的區(qū)別對待，客觀上侵犯了女性集體經濟組織成員合法生育的二胎子女作為集體組織成員的權利，不符合我國憲法、土地管理法及婦女權益保障法的立法精神和原則，侵犯了集體經濟組織女性成員所生子女的合法權益，應予責令改正。員峰村2002年制定的《員峰村級股份合作制股東確權界定草案》，以戶籍及是否參加農村土地承包作為界定股東資格及股份配置比例的規(guī)定，以家庭人員與農村土地的依附、聯系密切程度為分配宗旨，體現了權利與義務相對等原則，單獨來看并不違反法律規(guī)定。但是，該草案是否合法還要結合該村制定的其他章程、決定來分析。該草案中第四條第2點關于不符合股東條件的規(guī)定，是以1999年是否承包土地作為前提。根據前述《員峰村年終利益分配辦法》的相關規(guī)定，龐錦強的姐姐已經參與土地承包，享受股東權利，龐錦強不符合土地二輪承包的條件，未能在1999年二輪承包中分配承包地。故龐錦強未承包土地，進而無法達到股東條件，喪失股民資格，仍是由于員峰經聯社1992年制定的違反法律規(guī)定的相關決定所致。中山市政府作出226號復議決定，認為員峰經聯社將龐錦強作為因女性村民婚嫁所生子女而股權受影響的情形，要求石岐區(qū)辦事處重新作出處理決定并無不當。一、二審判決駁回員峰經聯社的訴訟請求，認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。
員峰經聯社主張該社當年以家庭中夫妻雙方的戶籍性質以及在農村集體中履行義務為基礎配置股權的政策，目的之一是為減輕在家務農婦女的負擔，半工農家庭的孩子跟隨工人戶口一方不參加責任田的承包。按照員峰經聯社的陳述，不讓龐錦強參與二輪土地承包是為了減輕其負擔而主動減免其義務，但是在進行股權分配時又以未履行義務為由剝奪其股權分配資格，在邏輯上是自相矛盾的。如前所述，龐錦強未參與二輪土地承包、履行相關義務并非由于其自身原因，而是因為員峰經聯社的不當限制所致，龐錦強作為集體經濟組織成員應當享有的平等權益應予保護。員峰經聯社的該項主張缺乏事實根據和法律依據，本院不予支持。石岐區(qū)辦事處主張“男性村民與非農村戶籍的女方婚嫁不允許生二胎，故女性村民與非農村戶籍的男方所生的二胎子女不享有股權是公平的”。根據各方的陳述及當時的政策文件，員峰經聯社關于半工農家庭股權配置的規(guī)定，確有其歷史原因及政策背景。根據當時的計劃生育及戶籍政策，男性村民與非農村戶籍的女方婚嫁不允許生二胎，且1998年7月22日以前出生的小孩戶籍均隨母，故當時并不存在男性村民與非農村戶籍的女方所生二胎的股權配置問題。龐錦強是女性村民半工農戶的二胎子女，根據當時的計劃生育政策符合落戶條件。計劃生育政策調整在各地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間存在一定的差別，這種差別的存在具有歷史原因，但是不應由此剝奪合法生育的子女的土地承包權及股權。石岐區(qū)辦事處的該項主張不能成立，本院亦不予支持。
綜上，員峰經聯社提起本案再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：
駁回中山市石岐區(qū)員峰股份合作經濟聯合社再審申請。
審判長 熊俊勇
審判員 龔 斌
審判員 陳宏宇
二〇一七年六月三十日
法官助理 牛延佳
書記員 黃雅媚