【裁判文書】
山東省高級人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）魯行終2522號
上訴人（原審原告) 湯孟孟，女，1990年12月4日出生，漢族，農(nóng)民，住濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)疃里鎮(zhèn)西湯村188號。
委托代理人楊力，山東濟(jì)州律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，住所地濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)麟祥路1號。
法定代表人陳秋生，主任。
出庭負(fù)責(zé)人劉恒志，濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會黨工委委員、副主任。
委托代理人袁翠平，山東公明政和律師事務(wù)所律師。
委托代理人鄺梨花，山東公明政和律師事務(wù)所律師。
湯孟孟因訴濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會）補(bǔ)償安置一案，不服濟(jì)寧市中級人民法院2018年8月30日作出的（2018）魯08行初183號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法由審判員王海燕、韓勇、陳暉組成合議庭，于2019年6月10日公開開庭審理了本案。上訴人湯孟孟的委托代理人楊力，被上訴人濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會負(fù)責(zé)人劉恒志，委托代理人袁翠平、鄺梨花到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院經(jīng)審理查明，原告湯孟孟系濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)疃里鎮(zhèn)西湯村村民，結(jié)婚后其戶口未遷出該村。2016年4月26日，被告濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會公告了《濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)房屋征收補(bǔ)償安置方案》。該方案規(guī)定：本村人口人均無償安置住房40㎡、獎勵5㎡及同時享受按1600元／㎡購買人均20㎡住房獎勵。但該方案第四條第（六）款第1項(xiàng)、第4項(xiàng)又規(guī)定：“出嫁外村（外地）在本村未銷戶的出嫁女及其子女，出嫁女離婚后已與非本村人結(jié)婚的，不論戶口是否遷出，其本人及法院判給本人的子女一律不分房，離婚后戶口遷入本村的視為空掛戶”。原告等人認(rèn)為被告作出的上述方案違法，剝奪了原告應(yīng)享有的村民待遇，于2016年7月6日以濟(jì)寧市人民政府為被告提起行政訴訟，請求確認(rèn)《濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)房屋征收補(bǔ)償安置方案》第四條第（六）款第1項(xiàng)、第4項(xiàng)的內(nèi)容違法并撤銷該內(nèi)容。原審法院于2016年11月10日作出行政判決，撤銷了《濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)房屋征收補(bǔ)償安置方案》第四條第（六）款第1項(xiàng)、第4項(xiàng)的內(nèi)容。濟(jì)寧市人民政府不服上述判決提起上訴，山東省高級人民法院判決駁回上訴，維持原判。判決生效后，被告未給原告安置房屋，原告提起本案訴訴。請求濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會在疃里鎮(zhèn)西湯村為其安置住房45㎡，同時享受按照1600元／㎡的價格購買20㎡的住房。
原審法院認(rèn)為，一、關(guān)于本案是否屬于行政訴訟受案范圍。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第(十二)項(xiàng)規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。本案中，原告認(rèn)為其戶口未遷出本村，被告因征收不為其安置房屋的行為侵犯了其分房的權(quán)利，而提起本案訴訟，屬于行政訴訟的受案范圍。二、關(guān)于原告的訴訟請求能否支持。雖然現(xiàn)行法律沒有對村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，但根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第一條“為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。”等規(guī)定，我國實(shí)行農(nóng)村村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)即“村民自治”的基本社會政治制度，政府對屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)履行的是指導(dǎo)、支持和幫助職責(zé)，而不是直接處理屬于村民自治的各項(xiàng)事務(wù)。上述法律第二十四條亦列舉了部分應(yīng)由村民會議討論決定的事項(xiàng)。根據(jù)該規(guī)定，對于村集體所得收益的使用分配、土地承包經(jīng)營方案、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用分配等涉及村民利益的事項(xiàng)應(yīng)由村民會議討論決定。是否應(yīng)按照征收補(bǔ)償方案給予原告房屋安置，屬于涉及村民利益的重大事項(xiàng)，理應(yīng)經(jīng)村民會議討論決定。本案中，原告所在村經(jīng)村民會議討論決定，原告不得參與此次征收房屋安置，該決議是大多數(shù)村民按照民主程序進(jìn)行表決的結(jié)果，符合《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定。原告所稱村民會議決議無效的主張，沒有事實(shí)根據(jù)，不予采納。據(jù)此，對原告要求被告為其安置住房45㎡，同時享受按照1600元／㎡的價格購買20㎡的住房的訴訟請求，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告湯孟孟的訴訟請求。案件受理費(fèi)50元，由原告負(fù)擔(dān)。
湯孟孟不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審判決，支持上訴人一審訴訟請求。理由如下：一、原審法院判決采信村民會議通過的決定違法，侵害了婦女及所屬子女的權(quán)益，不具有合法性。并非村民會議通過的所有決定，人民法院都應(yīng)當(dāng)采納，法院應(yīng)審查村民會議通過的決定內(nèi)容是否合法?！吨腥A人民共和國婦女權(quán)益保障法》等多部法律均規(guī)定上訴人的村民待遇應(yīng)和其他村民完全一樣。因上訴人的戶口沒有遷入婆家，不能享受婆家所在村集體的待遇，被上訴人的行為實(shí)際剝奪了一個農(nóng)民基本生活保障和居住條件。二、村民會議記錄不具有真實(shí)性。被上訴人不能證明所謂“村民代表”是村民推選產(chǎn)生的，會議代表的簽名、會議的記錄等內(nèi)容不具有真實(shí)性。涉案房屋是國有財產(chǎn)，不是處分集體財產(chǎn)，不涉及其他村民利益。
被上訴人濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會答辯稱，原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求依法駁回上訴人的上訴請求。理由如下：一、被上訴人沒有權(quán)利按照涉案片區(qū)安置方案為上訴人安置住房。上訴人所在村莊是舊村改造，方案系村里代表會議通過，項(xiàng)目也由村里具體實(shí)施，被上訴人下屬的職能部門僅對拆遷工作進(jìn)行了指導(dǎo)、幫助、監(jiān)督。二、上訴人不符合方案規(guī)定的參與分房人員條件。上訴人結(jié)婚后，長期居住在夫家，在本村無住房，也不實(shí)際居住，不履行村民義務(wù)，亦不享受村民權(quán)利。安置方案并未違反《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》，也未違反山東省實(shí)施農(nóng)村土地承包法辦法的相關(guān)規(guī)定。三、上訴人不屬于村集體組織成員范圍，不能參與村集體利益分配。案涉土地屬于村集體所有，安置房屋的前提是被安置人屬于村集體組織成員。村集體組織成員資格屬于村民自治范疇，由村民會議或村民代表大會決定。四、村民會議內(nèi)容符合法律法規(guī)規(guī)定，合法有效。拆遷安置補(bǔ)償方案、村集體利益分配及村民資格認(rèn)定均屬涉及村民利益重大事項(xiàng)，應(yīng)由村民會議討論決定，村民會議紀(jì)要合法有效。在法律未對村集體組織成員資格有明確規(guī)定的情況下，司法不宜對村民自治事項(xiàng)進(jìn)行審查和干預(yù)。
各方當(dāng)事人在原審中提交的證據(jù)和依據(jù)已隨案卷移送本院。本院二審查明的事實(shí)與原審法院查明的事實(shí)基本一致。
本院認(rèn)為，本案爭議的焦點(diǎn)是濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會應(yīng)否對湯孟孟進(jìn)行房屋安置。根據(jù)濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會制定的《濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)房屋征收補(bǔ)償安置方案》，只有本村人口才能享受人均無償安置住房40㎡、獎勵5㎡及同時享受按1600元／㎡購買人均20㎡的住房獎勵。由此，湯孟孟是否具有所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，是判定其是否享有安置住房資格及應(yīng)否予以安置的前提條件。
目前，我國對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定，尚未有明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，實(shí)踐中特別是對外嫁女及其子女的身份認(rèn)定爭議較大、較為復(fù)雜。 一般講，外嫁女的集體組織成員資格的判斷，以及能否因此享受與其他村民同等待遇，獲得安置補(bǔ)償，應(yīng)以戶籍為基本原則，同時以是否形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系為條件進(jìn)行充分考慮，也就是要對當(dāng)事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素綜合認(rèn)定。申言之，一般從以下幾方面綜合考慮：一是外嫁女的戶籍在征地補(bǔ)償方案確時是否仍然在原集體經(jīng)濟(jì)組織；二是征地補(bǔ)償方案確定時，外嫁女是否仍然在集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際生產(chǎn)和生活；三是外嫁女是否仍然以原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障；四是外嫁女所在集體經(jīng)濟(jì)組織的村民代表大會討論決定的意見等。需要注意的是部分外嫁女長期在外務(wù)工，對于戶口仍在原籍的農(nóng)村外出務(wù)工人員，各級黨委、政府一直以來都高度重視，制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策措施。其中國務(wù)院于2006年出臺的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利，農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會，在決定涉及農(nóng)民工權(quán)益的重大事務(wù)時，應(yīng)及時通知農(nóng)民工，并通過適當(dāng)方式行使民主權(quán)利。該意見雖非行政法規(guī)，但其明確傳遞出的政策導(dǎo)向，即使農(nóng)民工長期在外務(wù)工，也不能因此以非“常住”為由，剝奪其所應(yīng)享有的村民待遇。政府在進(jìn)行補(bǔ)償安置時，對此也應(yīng)予以充分考量。
誠然，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，我國農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，村民會議或者經(jīng)村民會議授權(quán)的村民代表會議經(jīng)討論，可以對涉及村民利益包括村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、土地承包經(jīng)營方案等事項(xiàng)作出決定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。但是，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，尤其是不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。保障婦女兒童合法權(quán)益、實(shí)行男女平等是我國的基本國策，《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第三十二條、第三十三條明確規(guī)定，婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配等方面，享有與男子平等的權(quán)利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。據(jù)此，與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，以侵犯婦女權(quán)益為代價所作村民會議決定，不能作為否認(rèn)外嫁女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的依據(jù)。
本案中，湯孟孟起訴要求濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會履行補(bǔ)償安置職責(zé)，除此之外，還有十余名外嫁女另案起訴要求對其進(jìn)行補(bǔ)償安置。這些外嫁女戶口雖都在娘家村莊，但有的長期外出務(wù)工，有的離婚后戶口又重新遷回娘家村莊，有的外嫁給城市居民，每人的生產(chǎn)生活情況以及是否與所在村集體經(jīng)濟(jì)組織形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系等都不盡相同，其是否享有戶籍所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)加以區(qū)分處理。具體到本案，原審法院沒有查清安置補(bǔ)償方案確定時湯孟孟是否仍然在原集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際生產(chǎn)生活，是否仍然以原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障，亦沒有查清其婆家是否屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其在婆家村莊是否分配承包責(zé)任田以及在婆家村莊是否已經(jīng)享有安置房等情況。原審法院沒有綜合考慮上述因素，僅以“村民自治”為由，把村民代表大會決定的意見作為不予安置外嫁女住房的唯一依據(jù)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。
在審判程序方面，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十九條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第三十條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的同一行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。”本案中，被訴行政行為是濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會拒絕安置房屋的行為。庭審中，濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會稱安置房占用土地是集體土地，安置房是由社會資金先行墊資建設(shè)，待土地征收后再用征收土地補(bǔ)償費(fèi)與投資方、村委會結(jié)算。同時，濟(jì)寧經(jīng)開區(qū)管委會也提交了村民代表大會的會議記錄、村里的調(diào)地記錄等證據(jù)，以此證明安置房屋屬于村集體財產(chǎn)，是否予以安置屬于“村民自治”范疇。由此，湯孟孟戶籍所在村民委員會作為涉案土地的“所有權(quán)人”，與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系。原審法院應(yīng)當(dāng)通知湯孟孟戶籍所在村委會作為第三人參加訴訟，其應(yīng)當(dāng)通知而未通知，遺漏了必須參加訴訟的第三人，屬于違反法定程序的情形，應(yīng)予發(fā)回重審。
綜上, 原審法院認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯誤，審判程序違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷濟(jì)寧市中級人民法院（2018）魯08行初183號行政判決；
二、發(fā)回濟(jì)寧市中級人民法院重審。
審 判 長 王海燕
審 判 員 韓 勇
審 判 員 陳 暉
二〇一九年六月二十七日
書 記 員 鞠 彤