? 裁判要點
《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條規(guī)定，因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有禽畜養(yǎng)殖場所，致使禽畜養(yǎng)殖遭受經(jīng)濟(jì)損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補(bǔ)償。當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)劃定禁養(yǎng)區(qū)之前即已開始經(jīng)營案涉養(yǎng)殖場，行政機(jī)關(guān)應(yīng)參照當(dāng)?shù)貙ｍ椪畏桨傅莫勓a(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對當(dāng)事人因強(qiáng)制拆除違法行為所造成的損失給予公平合理賠償或補(bǔ)償,且從保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，該賠償或補(bǔ)償亦不得低于其他同類情形養(yǎng)殖場的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而不能僅以當(dāng)事人未能提供證據(jù)證明案涉養(yǎng)殖場系合法建筑，對其不予賠償或補(bǔ)償。
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? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 裁 定 書
（2020）最高法行賠再11號
再審申請人(一審原告、二審上訴人)黃惠卿，女，1973年9月6日出生，漢族。
委托訴訟代理人龐卓，北京市煒衡（廣州）律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人紀(jì)海琴，北京市海銘律師事務(wù)所律師。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣東省開平市人民政府。
法定代表人馬品高。
委托訴訟代理人謝雨杉。
委托訴訟代理人梁健華。
再審申請人黃惠卿因訴被申請人廣東省開平市人民政府（以下簡稱開平市政府）行政賠償一案，不服廣東省高級人民法院（2018）粵行賠終27號行政判決，向本院申請再審。本院于2020年12月14日作出（2020）最高法行賠申697號行政裁定，提審本案，并于2020年12月21日編立再審案號，依法組成合議庭進(jìn)行審理。現(xiàn)已審理終結(jié)。
廣東省江門市中級人民法院一審認(rèn)為，本案屬行政賠償糾紛。被訴涉案行政行為的違法性已由同時一并提起行政訴訟的（2018）粵07行初60號行政判決予以確認(rèn)。本案的爭議焦點為，黃惠卿要求開平市政府賠償經(jīng)濟(jì)損失200萬元的訴訟請求是否有事實與法律的依據(jù)。
根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款、第四條、第三十六條和《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，只有在符合行政賠償責(zé)任構(gòu)成要件，即賠償請求主體適格、行政行為違法、合法權(quán)益受到損害、違法行政行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系的前提下，國家才對行政侵權(quán)行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任，并且行政賠償遵循賠償直接損失原則。同時，黃惠卿應(yīng)對行政行為造成的損害事實承擔(dān)必要的舉證責(zé)任，并提供相應(yīng)的證據(jù)。2015年10月8日，開平市政府辦公室制作的開府辦（2015）47號《開平市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)開平市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)劃定規(guī)定的通知》，將馬降龍等世界文化遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū)劃定為禽畜禁養(yǎng)區(qū)。現(xiàn)有的證據(jù)顯示，黃惠卿經(jīng)營的養(yǎng)豬場地點位于上述禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)，且該經(jīng)營的養(yǎng)豬場不具有環(huán)評審批和驗收文件，在開平市政府劃定禁養(yǎng)區(qū)并經(jīng)百合鎮(zhèn)政府通知后，仍舊繼續(xù)經(jīng)營，其經(jīng)營行為違反了禁養(yǎng)的規(guī)定，理應(yīng)要責(zé)令拆除或關(guān)閉。本案中，雖然（2018）粵07行初60號行政判決確認(rèn)開平市政府涉案的行政行為存在違法，但是黃惠卿提供的證據(jù)亦并不足以證明其在禁養(yǎng)區(qū)經(jīng)營涉案養(yǎng)殖場的豬欄舍等設(shè)施屬于合法養(yǎng)殖設(shè)施，屬于其合法權(quán)益。對于生豬的賠償問題，從強(qiáng)拆之前的視頻可見，廣東省開平市百合鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱百合鎮(zhèn)政府）在強(qiáng)拆之前已經(jīng)將生豬轉(zhuǎn)移到安全的豬欄舍，并無證據(jù)顯示涉案的行政行為對生豬造成損害。至于機(jī)器成本、人工成本、租金損失、利潤損失等的賠償問題，黃惠卿提供的證據(jù)不足以證明這些相應(yīng)財產(chǎn)遭受的損失與涉案行政行為之間存在因果關(guān)系，相應(yīng)的損失不能認(rèn)定為開平市政府的涉案行政行為造成的直接損失。因此，黃惠卿賠償請求主體雖適格，但因豬欄舍等養(yǎng)殖設(shè)施不合法及其他合法財產(chǎn)遭受的損失與涉案行政行為之間不存在因果關(guān)系，故其請求開平市政府賠償經(jīng)濟(jì)損失200萬元的訴訟請求缺乏事實與法律依據(jù)，不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決駁回黃惠卿的賠償請求。
廣東省高級人民法院二審認(rèn)為，開平市政府在本案中僅對黃惠卿的豬舍實施了部分拆除，黃惠卿請求賠償豬欄舍成本，但其未能提交證據(jù)證明其豬欄舍屬于合法建筑，其要求賠償豬欄舍成本缺乏法律依據(jù)。黃惠卿請求賠償機(jī)器成本、人工成本、租金損失、利潤損失，但均未能提交證據(jù)證明上述損失和開平市政府強(qiáng)制拆除部分畜禽舍的行為之間存在因果關(guān)系。因此，黃惠卿請求開平市政府賠償其損失200萬元的請求不能成立，一審法院判決駁回其訴訟請求并無不當(dāng)，二審予以維持。黃惠卿上訴主張，其合法承包土地養(yǎng)殖，其地上建筑物均屬于合法建設(shè)，開平市政府強(qiáng)制拆除造成了其損失，一審判決忽略重要事實導(dǎo)致錯判等，上訴請求撤銷一審判決并改判，因理據(jù)不足，二審不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。
黃惠卿申請再審稱：1.其所修建的禽畜欄舍是在依法承包土地上的合法建筑物。2.其養(yǎng)殖行為是在被申請人劃定禁養(yǎng)區(qū)以前，屬合法養(yǎng)殖。3.被申請人違法強(qiáng)拆和限期關(guān)停、拆除通知已被法院生效判決確認(rèn)違法，其提供的證據(jù)證明強(qiáng)拆行為與其損失有因果關(guān)系。請求撤銷一、二審判決，判決開平市政府賠償損失200萬元。
開平市政府答辯稱：1.開平市政府系根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及上級政府有關(guān)文件規(guī)定作出的專項整治行為，執(zhí)行該專項整治行為是黃惠卿的義務(wù)。2.開平市政府對黃惠卿涉案禽畜欄舍的強(qiáng)拆行為與黃惠卿所主張的損失沒有因果關(guān)系。3.黃惠卿提供的證據(jù)并不足以證明其在禁養(yǎng)區(qū)經(jīng)營涉案養(yǎng)殖場的豬欄舍等設(shè)施屬于合法養(yǎng)殖設(shè)施，屬于其合法權(quán)益。請求判決駁回黃惠卿的再審請求。
本院認(rèn)為，《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條規(guī)定，因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有禽畜養(yǎng)殖場所，致使禽畜養(yǎng)殖遭受經(jīng)濟(jì)損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補(bǔ)償。本案中，根據(jù)原審查明事實及當(dāng)事人提交的證據(jù)，黃惠卿在開平市政府劃定禁養(yǎng)區(qū)之前即已開始經(jīng)營養(yǎng)豬場，開平市政府依法應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。開平市政府辦印發(fā)的開府辦（2016）60號文件《開平市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)專項整治三年行動工作方案》（以下簡稱《專項整治方案》）對禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)2016年12月20日前自行拆除的禽畜養(yǎng)殖場設(shè)定了具體獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。百合鎮(zhèn)政府對黃惠卿作出的2016年12月1日《關(guān)于百合鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)禽畜養(yǎng)殖場限期關(guān)停拆遷的通知》和2017年5月12日《開平市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)限期拆除及逾期強(qiáng)拆通知書》以及開平市政府的強(qiáng)制拆除行為，已被廣東省江門市中級人民法院（2018）粵07行初60號生效行政判決確認(rèn)違法，針對黃惠卿的賠償請求，開平市政府應(yīng)參照《專項整治方案》的獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對黃惠卿因上述違法行為所造成的損失給予公平合理賠償或補(bǔ)償,且從保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，該賠償或補(bǔ)償亦不得低于其他同類情形養(yǎng)殖場的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。原審判決對黃惠卿的賠償請求完全不予支持，理據(jù)不足，依法應(yīng)予糾正。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷廣東省高級人民法院（2018）粵行賠終27號行政賠償判決；
二、撤銷廣東省江門市中級人民法院（2018）粵07行賠初3號行政賠償判決；
三、發(fā)回廣東省江門市中級人民法院重新審理。
審判長 楊志華
審判員 宋楚瀟
審判員 劉艾濤
二〇二一年二月二十三日
書記員 唐勁松