? 裁判要點(diǎn)
1.只有認(rèn)為被訴行政行為侵犯其合法權(quán)益，公民、法人或者其他組織才有權(quán)依法提起行政訴訟；如果認(rèn)為行政行為合法，則不能提起行政訴訟。行政行為一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，未經(jīng)法定程序予以撤銷，其法律效力無需人民法院的行政判決予以確認(rèn)。無爭議即無訴訟。國家設(shè)立行政訴訟制度的目的在于化解行政爭議，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。如果認(rèn)為被訴行政行為合法，未侵犯其合法權(quán)益，不存在行政爭議，則無需啟動行政訴訟程序。
2.在起訴狀內(nèi)容欠缺或者未正確表達(dá)訴訟請求的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)和釋明，要求當(dāng)事人完善起訴狀內(nèi)容、明確訴訟請求。尤其是要明確被訴行政行為，行政訴訟是對被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，當(dāng)事人所訴行政行為不明確，人民法院將無法進(jìn)行案件的審理和裁判。
3.公民死亡后，基于繼承權(quán)受到損害的事實(shí)，死亡公民的近親屬有權(quán)以原告身份提起行政訴訟。當(dāng)事人作為法定繼承人，繼承農(nóng)村房屋，其認(rèn)為該房屋所占宅基地受侵害，具有對其他頒發(fā)宅基地使用證行為提起行政訴訟的原告資格。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2015）行提字第34號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）孫世武。
委托代理人呂玉華。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）遼寧省沈陽市渾南區(qū)人民政府。住所地：沈陽市渾南區(qū)世紀(jì)路13號。
法定代表人呂凡，區(qū)長。
委托代理人杭太林，遼寧省沈陽市渾南區(qū)人民政府法制辦公室工作人員。
委托代理人唐寧，遼寧申揚(yáng)律師事務(wù)所律師。
再審申請人孫世武因訴被申請人遼寧省沈陽市渾南區(qū)人民政府（以下簡稱渾南區(qū)政府）給孫世昌、溫秀云頒發(fā)宅基地使用證一案，不服遼寧省高級人民法院于2015年3月23日作出的（2015）遼行終字第00037號行政裁定，向本院申請?jiān)賹?，本院?015年12月11日作出（2015）行監(jiān)字第1914號行政裁定，決定提審本案，并于2015年12月16日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
沈陽市中級人民法院（2014）沈中行初字第185號行政裁定（以下簡稱一審裁定）認(rèn)為：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第一條規(guī)定，公民﹑法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)登記頒發(fā)的法律文書，未經(jīng)撤銷或確認(rèn)違法，該法律文書當(dāng)然具有法律效力，故無須請求確認(rèn)其效力。孫世武請求確認(rèn)為孫福頒發(fā)宅基地使用證行為合法有效的訴訟請求，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！度舾山忉尅返谌臈l規(guī)定，公民﹑法人或者其他組織已經(jīng)申請行政復(fù)議，在法定復(fù)議期限內(nèi)又向人民法院提起訴訟，人民法院不予受理。孫世武主張確認(rèn)為孫世昌頒發(fā)宅基地使用權(quán)證的行為違法，該項(xiàng)訴請已在沈陽市人民政府的復(fù)議過程中。依據(jù)上述司法解釋規(guī)定，人民法院不予受理。孫世武請求確認(rèn)為溫秀云頒發(fā)宅基地使用權(quán)證的行為違法，孫世武的財(cái)產(chǎn)權(quán)是基于繼承民事法律關(guān)系而引起的，與被訴行政行為不存在直接利害關(guān)系，故孫世武不具備起訴的原告主體資格，該項(xiàng)起訴應(yīng)予駁回。依照《若干解釋》第四十四條第一款第（一）、（二）項(xiàng)、第三十四條的規(guī)定，裁定駁回孫世武的起訴。
遼寧省高級人民法院（2015）遼行終字第00037號行政裁定（以下簡稱二審裁定）認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十一條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。本案中，因?qū)O世武申請復(fù)議的具體請求不明確，復(fù)議機(jī)關(guān)于2014年5月14日作出《行政復(fù)議告知書》，至2014年8月9日作出沈政復(fù)字（2014）33號《行政復(fù)議決定書》，沒有超出法定行政復(fù)議期限。一審裁定認(rèn)為該訴請已經(jīng)在沈陽市人民政府的復(fù)議過程中，依法不予受理正確。孫世武認(rèn)為渾南區(qū)政府將宅基地登記給孫世昌和溫秀云，侵害了其合法權(quán)益，其與被訴的發(fā)證行為具有利害關(guān)系。但是，孫世武于2013年始繼承案涉房屋，其不能證明渾南區(qū)政府將宅基地登記給孫世昌和溫秀云侵害了其合法權(quán)益，一審認(rèn)為孫世武不具備原告主體資格，并無不當(dāng)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
孫世武申請?jiān)賹彿Q：1、孫世武申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出行政復(fù)議決定，孫世武提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)予以立案審理。2、孫世武所執(zhí)證件在先，孫世昌所執(zhí)證件在后，重復(fù)頒發(fā)給孫世昌的證件明顯違法。3、沈陽市中級人民法院一審開庭審理時，已經(jīng)知道沈陽市人民政府行政復(fù)議決定書已下達(dá)，本應(yīng)提取該證據(jù)，并提醒孫世武明確或變更訴訟請求，法官沒有這樣做屬于違法。3、孫世武是合法的被征遷人，理應(yīng)得到征遷補(bǔ)償?！度舾山忉尅返谑畻l規(guī)定，人民法院對原行政行為作出判決的同時，應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決，給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。綜上，一、二審裁定適用法律法規(guī)錯誤。請求：1、撤銷一、二審裁定；2、責(zé)令下級法院再審；3、判令沈陽市人民政府對房屋損失予以補(bǔ)償并賠償。
經(jīng)審理查明：孫世武的父親孫福、母親韻雅芳生前有一處房屋，坐落于沈陽市東陵區(qū)凌云街67-1號5門，面積為51平方米，宅基地使用權(quán)面積為171.1平方米。孫世武主張，2013年5月6日在其父母死亡后，上述房屋由其繼承并進(jìn)行公證，在其到土地部門辦理宅基地使用權(quán)變更登記時發(fā)現(xiàn)，沒有其父親孫福的土地檔案，且涉案土地已經(jīng)分別給孫世昌﹑溫秀云頒發(fā)了土地使用證。為此，孫世武不能依據(jù)繼承辦理土地房產(chǎn)變更登記手續(xù)。2014年3月4日，孫世武不服原東陵區(qū)人民政府給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證行為，向沈陽市人民政府申請行政復(fù)議。行政復(fù)議期間，東陵區(qū)人民政府經(jīng)查檔核實(shí)，提供了孫世昌土地證號分別為宅（01）064100、宅（01）064095號的兩套檔案材料。為此，沈陽市人民政府于2014年4月18日向?qū)O世武作出沈政復(fù)字（2014）33號《補(bǔ)正行政復(fù)議申請通知書》，認(rèn)為孫世武請求撤銷兩個土地證中的哪一個不明確，要求孫世昌在接到通知后7日內(nèi)予以明確，并提交補(bǔ)正申請材料。同年5月14日沈陽市人民政府作出《行政復(fù)議告知書》，送達(dá)各方當(dāng)事人：如果沒有異議，將擬對給孫世昌頒發(fā)宅（01）064100號宅基地使用證行為進(jìn)行審查。孫世武沒有提交意見。2014年8月9日，沈陽市人民政府作出沈政復(fù)字（2014）33號行政復(fù)議決定，確認(rèn)給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證的行政行為違法。行政復(fù)議期間，孫世武于2014年6月17日向沈陽市中級人民法院提起行政訴訟，請求：1﹑確認(rèn)為孫福頒發(fā)宅基地使用證行為合法有效；2﹑撤銷渾南區(qū)政府為孫世昌、溫秀云頒發(fā)宅基地使用證。另查明，2010年2月27日，中共沈陽市委、沈陽市人民政府下發(fā)沈委發(fā)（2010）4號《關(guān)于我市行政區(qū)劃局部調(diào)整的決定》，將沈陽市渾南新區(qū)管理委員會并入沈陽市東陵區(qū)。2014年6月17日，民政部下發(fā)民函（2014）171號《關(guān)于遼寧省沈陽市東陵區(qū)更名為渾南區(qū)的批復(fù)》，同意將沈陽市東陵區(qū)更名為渾南區(qū)。
本院經(jīng)審理認(rèn)為，孫世武在本案一審時的訴訟請求有三個，一是請求確認(rèn)給孫福頒發(fā)宅基地使用證的行為合法有效；二是撤銷給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證的行為；三是撤銷給溫秀云頒發(fā)宅基地使用證的行為。對孫世昌的三項(xiàng)訴訟請求是否符合法定立案條件，應(yīng)當(dāng)分別不同情況予以審查處理。
一、關(guān)于確認(rèn)給孫福頒發(fā)宅基地使用證行為合法的訴求
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！币簿褪钦f，只有認(rèn)為被訴行政行為侵犯其合法權(quán)益，公民、法人或者其他組織才有權(quán)依法提起行政訴訟；如果認(rèn)為行政行為合法，則不能提起行政訴訟。行政行為一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，未經(jīng)法定程序予以撤銷，其法律效力無需人民法院的行政判決予以確認(rèn)。無爭議即無訴訟。國家設(shè)立行政訴訟制度的目的在于化解行政爭議，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。如果認(rèn)為被訴行政行為合法，未侵犯其合法權(quán)益，不存在行政爭議，則無需啟動行政訴訟程序。本案中，給孫福頒發(fā)的宅基地使用證并未經(jīng)過法定程序予以撤銷，其在法律上的合法有效性無需經(jīng)過訴訟程序予以確認(rèn)，孫世武請求確認(rèn)給孫福頒證的行政行為合法，不屬于行政訴訟的受案范圍，一、二審據(jù)此裁定駁回孫世武的該項(xiàng)訴訟請求符合行政訴訟法的規(guī)定，依法應(yīng)予支持。
二、關(guān)于撤銷給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證行為的訴求
《若干解釋》第三十四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理?！北景钢校瑢O世武對給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證的行為申請行政復(fù)議，因訴訟請求不明確，經(jīng)書面要求孫世武予以明確，在孫世武未予明確的情況下，行政復(fù)議程序確定僅對給孫世昌頒發(fā)的宅（01）064100號宅基地使用證進(jìn)行審查并作出確認(rèn)違法的行政復(fù)議決定。在復(fù)議過程中，孫世武又對宅（01）064100號頒證行為提起行政訴訟。根據(jù)上述規(guī)定，一、二審裁定駁回孫世昌該項(xiàng)訴訟請求的起訴并無不當(dāng)，本院予以支持。
《若干解釋》第三十二條第四款規(guī)定，因起訴狀內(nèi)容欠缺而責(zé)令原告補(bǔ)正的，從人民法院收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定：“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明?！北M管本案一審時，修改后的行政訴訟法和司法解釋尚未生效，但是結(jié)合《若干解釋》第三十二條第四款規(guī)定，指導(dǎo)和釋明在修改后的行政訴訟法實(shí)施之前，也應(yīng)當(dāng)是人民法院的法定程序義務(wù)，未履行相應(yīng)的指導(dǎo)和釋明義務(wù)的，屬于審判程序違法。在起訴狀內(nèi)容欠缺或者未正確表達(dá)訴訟請求的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)和釋明，要求當(dāng)事人完善起訴狀內(nèi)容、明確訴訟請求。尤其是要明確被訴行政行為，行政訴訟是對被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，當(dāng)事人所訴行政行為不明確，人民法院將無法進(jìn)行案件的審理和裁判。本案中，孫世武起訴時除對給孫世昌頒發(fā)的宅（01）064100號宅基地使用證請求撤銷之外，是否還包括對給孫世昌頒發(fā)的其他宅基地使用證一并提起了訴訟，從孫世武提交的起訴狀來看并不明確。在此情形下，一審本應(yīng)依照通過指導(dǎo)和釋明方式，要求孫世武明確被訴行政行為包括哪些，但是，一審未進(jìn)行指導(dǎo)和釋明，而是僅就頒發(fā)宅（01）064100號宅基地使用證行為進(jìn)行審查，顯然存在審判程序違法問題，并可能剝奪當(dāng)事人的正當(dāng)?shù)钠鹪V權(quán)利，依法應(yīng)予糾正。在本案指令繼續(xù)審理后，一審應(yīng)當(dāng)履行指導(dǎo)和釋明義務(wù)，要求孫世武明確對給孫世昌頒發(fā)的哪些宅基地使用證行為不服提起行政訴訟。
三、關(guān)于撤銷給溫秀云頒發(fā)宅基地使用證行為的訴求
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟?！币簿褪钦f，公民死亡后，基于繼承權(quán)受到損害的事實(shí)，死亡公民的近親屬有權(quán)以原告身份提起行政訴訟。《若干解釋》第十一條規(guī)定，行政訴訟法規(guī)定的“近親屬”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。本案中，孫世武的父親孫福認(rèn)為給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證侵犯其宅基地使用權(quán)的，有權(quán)依法提起行政訴訟，具有適格原告資格。孫福去世后，作為孫福的兒子、法定繼承人，孫世武具有對給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證行為提起行政訴訟的原告資格。據(jù)此，一、二審裁定以孫世武不具有原告資格為由，駁回孫世武的起訴，屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正。
綜上，一、二審裁定駁回孫世武關(guān)于確認(rèn)給孫福頒發(fā)宅基地使用證行為合法有效，以及撤銷給孫世昌頒發(fā)宅（01）064100號宅基地使用證行為的起訴，合法有據(jù)，應(yīng)予支持。一、二審裁定駁回孫世武關(guān)于給孫世昌頒發(fā)宅（01）064100號以外的其他宅基地使用證行為的起訴，未盡釋明義務(wù)，審判程序違法并剝奪了孫世武合法的起訴權(quán)，依法應(yīng)予糾正；駁回給溫秀云頒發(fā)宅基地使用證行為的起訴，適用法律錯誤，依法亦應(yīng)予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第（一）、（二）項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款的規(guī)定，裁定如下：
一、維持一、二審裁定中駁回孫世武關(guān)于確認(rèn)給孫福頒發(fā)宅基地使用證行為合法有效以及撤銷給孫世昌頒發(fā)宅（01）064100號宅基地使用證行為的起訴部分的內(nèi)容；
二、撤銷一、二審裁定駁回孫世武關(guān)于要求確認(rèn)給孫世昌頒發(fā)宅（01）064100號以外的宅基地使用證行為違法的起訴部分的內(nèi)容，指令沈陽市中級人民法院在一審過程中向?qū)O世武進(jìn)行指導(dǎo)和釋明，要求孫世武明確其所訴給孫世昌頒發(fā)宅基地使用證行為究竟包括哪些，并審查是否符合立案法定條件，對符合立案法定條件的起訴，予以立案審理；不符合立案法定條件的起訴，裁定不予立案。
三、撤銷一、二審裁定駁回孫世武關(guān)于給溫秀云頒發(fā)宅基地使用證行為的起訴部分的內(nèi)容，指令沈陽市中級人民法院對孫世武的該項(xiàng)訴訟請求繼續(xù)審理。
審 判 長 郭修江
審 判 員 李明義
審 判 員 汪國獻(xiàn)
二〇一五年十二月二十四日
法官助理 陸 陽
書 記 員 戰(zhàn) 成