? 裁判要點
1.信訪事項不可訴，原因在于行政機關(guān)曾經(jīng)就同一事項已經(jīng)做出過處理，當(dāng)事人通過信訪途徑請求再次處理，行政機關(guān)作出的信訪答復(fù)意見、復(fù)查意見或者復(fù)核意見，未改變原先的處理，屬于重復(fù)處理行為，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生新的實際影響，所以不可訴。2.但是，行政機關(guān)啟動行政處罰程序后，發(fā)現(xiàn)自身沒有處罰權(quán)，未及時終止行政處罰程序。在有權(quán)機關(guān)作出行政處罰決定后，經(jīng)被處罰人請求，沒有處罰權(quán)的行政機關(guān)告知其終止行政處罰程序，屬于對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的過程性行為，并非信訪事項的處理。
延伸閱讀：
涉“信訪”行政案件及有關(guān)問題匯總
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申3944號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）李桐女。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）李林敏。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）李林中。
上述三再審申請人的共同委托代理人羅秋林、丁佩。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省嘉禾縣人民政府。
法定代表人張萬冬。
委托代理人曾小平。
委托代理人胡東生。
原審第三人湖南省嘉禾縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局。
法定代表人廖遠斌。
再審申請人李桐女、李林敏、李林中（以下簡稱李桐女等人）因訴被申請人湖南省嘉禾縣人民政府（以下簡稱嘉禾縣政府）及原審第三人湖南省嘉禾縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局（以下簡稱嘉禾縣住建局）駁回行政復(fù)議申請一案，不服湖南省高級人民法院于2017年12月26日作出的（2017）湘行終939號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年6月5日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2017年1月13日，李桐女等人向嘉禾住建局郵寄《要求依法履行法定職責(zé)申請書》（以下簡稱聽證申請），請求嘉禾住建局對李桐女等人在嘉禾珠泉鎮(zhèn)含田高嶺安置小區(qū)的建設(shè)工程是否屬于無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的情形，履行繼續(xù)舉行聽證的法定職責(zé)。嘉禾住建局于2017年1月22日作出《對李林敏、李林中、李桐女申請履行法定職責(zé)信訪事項的答復(fù)》（以下簡稱信訪答復(fù)），主要內(nèi)容：1.李桐女等人的請求事項，嘉禾城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱嘉禾城管局）作為行政執(zhí)法部門，已經(jīng)就該事項舉行聽證，并作出行政處罰決定。2.對違法建設(shè)行為的查處是行政執(zhí)法機關(guān)依職權(quán)啟動執(zhí)法程序的事項，不是李桐女等人申請履行法定職責(zé)事項。3.根據(jù)《中華人民共和國信訪條例》第二條規(guī)定，李桐女等人的訴求屬于信訪事項。雖然我局于2015年12月31日向你們送達聽證會通知，因執(zhí)法職權(quán)原因沒有繼續(xù)舉行聽證，但沒有向你們說明情況表示歉意。如你們對我局的答復(fù)不滿意，可在收到本答復(fù)之日起30日內(nèi)向嘉禾縣政府或者郴州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請信訪復(fù)查。2017年3月17日，李桐女等人申請行政復(fù)議，請求確認嘉禾住建局作出的信訪答復(fù)違法并予以撤銷，責(zé)令嘉禾住建局履行法定職責(zé)。2017年5月8日，嘉禾縣政府作出嘉政行復(fù)決字（2017）4號《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱4號復(fù)議決定），主要內(nèi)容：嘉禾城管局具有對縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的當(dāng)事人進行行政處罰的法定職權(quán)，嘉禾住建局雖為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，但無相應(yīng)行政處罰權(quán)。嘉禾城管局于2016年4月22日對李桐女等人違法建設(shè)是否符合無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的情形舉行了聽證，李桐女等人請求嘉禾住建局對該事項繼續(xù)履行聽證法定職責(zé)，于法無據(jù)。李桐女等人提出的請求事項不是嘉禾住建局的法定職責(zé)，其實質(zhì)是向政府工作部門的投訴請求，根據(jù)《中華人民共和國信訪條例》第二條規(guī)定，嘉禾住建局將李桐女等人請求事項認定為信訪事項并作出信訪答復(fù)正確。另，聽證程序?qū)儆谧鞒鲂姓幜P前的特定程序，并不是獨立的行政行為，不符合行政復(fù)議法規(guī)定的受理條件，李桐女等人對信訪事項處理意見不服的，應(yīng)當(dāng)依法申請復(fù)查、復(fù)核，而不是申請行政復(fù)議。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項規(guī)定，決定駁回李桐女等人的行政復(fù)議申請。2017年5月18日，李桐女等人提起本案行政訴訟，請求撤銷4號復(fù)議決定，責(zé)令嘉禾縣政府重新作出行政復(fù)議決定。
另查明，2012年1月19日，湖南省人民政府向郴州市人民政府作出湘政函（2012）12號《湖南省人民政府關(guān)于在嘉禾開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》（以下簡稱12號批復(fù)），主要內(nèi)容：同意在嘉禾城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作，嘉禾集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)為嘉禾城管局，嘉禾城管局作為一個獨立行政執(zhí)法部門，行使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等方面的部分行政處罰權(quán)，行政處罰權(quán)相對集中后，嘉禾相關(guān)部門不得再行使已經(jīng)由嘉禾城管局行使的行政處罰權(quán)。因李桐女等人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證在高嶺安置小區(qū)進行建設(shè)，嘉禾城管局于2016年5月26日分別作出嘉城執(zhí)決重字（2016）30003、30004號《行政處罰決定書》，認定李桐女等人的違法建設(shè)符合無法采取改正措施消除影響的情形，并分別處以罰款及沒收部份建筑物的處罰。李桐女等人不服，分別提起行政訴訟。湖南省桂陽縣人民法院分別作出（2016）湘1021行初175、176號行政判決，駁回李桐女等人的訴訟請求。李桐女等人不服，提起上訴，郴州市中級人民法院分別作出（2017）湘10行終6、7號行政判決，駁回上訴，維持原判。該判決已發(fā)生法律效力。
郴州市中級人民法院（2017）湘10行初31號行政判決認為，李桐女等人提出的聽證申請事項，嘉禾城管局已舉行聽證并作出行政處罰決定，請求嘉禾住建局繼續(xù)履行聽證職責(zé)，實質(zhì)是對嘉禾城管局作出的行政處罰決定提出質(zhì)疑，屬于申訴信訪。嘉禾住建局作出的信訪答復(fù)，不屬于行政復(fù)議的受案范圍，4號復(fù)議決定駁回李桐女等人的行政復(fù)議申請，符合法律規(guī)定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回李桐女等人的訴訟請求。李桐女等人不服，提起上訴。
湖南省高級人民法院（2017）湘行終939號行政判決認為，李桐女等人向嘉禾住建局申請聽證事項，已由嘉禾城管局舉行聽證，并作出行政處罰決定，行政處罰決定已被生效判決所羈束。李桐女等人再次申請嘉禾住建局進行聽證，實質(zhì)是對嘉禾城管局行政處罰決定不服的申訴。嘉禾縣政府以不屬于行政復(fù)議受案范圍為由駁回李桐女等人的復(fù)議申請，并無不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
李桐女等人申請再審稱：申請人請求嘉禾住建局繼續(xù)履行聽證義務(wù)，系該局的法定職責(zé)。嘉禾縣政府將申請人的請求認定為信訪事項，不屬于行政復(fù)議受理范圍錯誤。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審。
嘉禾縣政府、嘉禾住建局答辯稱：嘉禾城管局已經(jīng)對申請人的違法建設(shè)舉行聽證，并作出行政處罰決定，該行政處罰決定已經(jīng)生效裁判確認合法。申請人再次就該事項申請聽證，實質(zhì)上是對行政處罰決定不服的申訴信訪。4號復(fù)議決定駁回李桐女等人的復(fù)議申請，事實清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序。請求駁回李桐女等人的再審申請。
本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依法提出行政復(fù)議申請。也就是說，如果行政行為根本不可能侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益、對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。參照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（六）項規(guī)定，行政機關(guān)作出的對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的過程性行為，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。本案中，嘉禾住建局啟動對李桐女等人違法建設(shè)行為的行政處罰程序，通知當(dāng)事人，擬舉行聽證。但是，事后發(fā)現(xiàn)自身缺乏相應(yīng)的行政處罰職權(quán)，暫停聽證程序。在有權(quán)作出行政處罰的嘉禾城管局舉行聽證，作出行政處罰決定后，嘉禾住建局針對李桐女等人提出繼續(xù)舉行聽證的申請，作出信訪答復(fù)，告知其相關(guān)事實，不再繼續(xù)舉行聽證。該信訪答復(fù)實質(zhì)是終結(jié)行政處罰程序，不再對李桐女等人另行作出行政處罰的程序性告知行為，該行為不可能對李桐女等人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響。因此，嘉禾住建局作出的信訪答復(fù)，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。嘉禾縣政府作出4號復(fù)議決定，程序性駁回李桐女等人的復(fù)議申請，符合法律規(guī)定。一、二審判決駁回李桐女等人的訴訟請求，并無不當(dāng)。
應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議。參照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（四）項規(guī)定，駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。信訪事項不可訴，原因在于行政機關(guān)曾經(jīng)就同一事項已經(jīng)做出過處理，當(dāng)事人通過信訪途徑請求再次處理，行政機關(guān)作出的信訪答復(fù)意見、復(fù)查意見或者復(fù)核意見，未改變原先的處理，屬于重復(fù)處理行為，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生新的實際影響，所以不可訴。但是，行政機關(guān)啟動行政處罰程序后，發(fā)現(xiàn)自身沒有處罰權(quán)，未及時終止行政處罰程序。在有權(quán)機關(guān)作出行政處罰決定后，經(jīng)被處罰人請求，沒有處罰權(quán)的行政機關(guān)告知其終止行政處罰程序，屬于對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的過程性行為，并非信訪事項的處理。本案中，信訪答復(fù)、4號復(fù)議決定和一、二審判決均將對因無相應(yīng)法定職權(quán)終止行政處罰程序的告知行為視為信訪答復(fù)不妥，本院予以指正。李桐女等人主張，嘉禾縣政府將其請求事項認定為信訪事項錯誤，理由成立。但是，鑒于信訪答復(fù)實質(zhì)是對李桐女等人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的過程性行為，被訴4號復(fù)議決定駁回李桐女等人復(fù)議申請的處理結(jié)果并無不當(dāng)，再審本案徒增訴累，且無益于對李桐女等人實體合法權(quán)益的保護，本案不予再審。
綜上，李桐女、李林敏、李林中的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回李桐女、李林敏、李林中的再審申請。
審判長 郭修江
審判員 司明燈
審判員 熊俊勇
二〇一八年九月二十八日
法官助理 黃寧暉
書記員 陳清玲