? 裁判要點(diǎn)
行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制清理行為時(shí)未登記造冊(cè)，未妥善保管、依法移交清理地上附著物，由此造成原告無(wú)法舉證，行政相對(duì)人主張由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，符合法律規(guī)定。但是，《評(píng)估報(bào)告》是行政相對(duì)人單方委托評(píng)估的結(jié)果，且是根據(jù)委托人提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估確定的損失。該《評(píng)估報(bào)告》在損失確定的事實(shí)認(rèn)定上缺乏充分證據(jù)予以證明，僅憑該《評(píng)估報(bào)告》，不能認(rèn)定本案的實(shí)際損失。在原、被告均無(wú)法提供充分證據(jù)證明具體損失數(shù)額的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的實(shí)際情況，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷，合理酌定損失，并非無(wú)條件地采信任何一方不充分證據(jù)證明的損失情況作出行政賠償判決。行政機(jī)關(guān)在清理活動(dòng)過(guò)程中未盡到妥善保管、清點(diǎn)并移交給行政相對(duì)人的義務(wù)，對(duì)該損失應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。行政相對(duì)人在清理過(guò)程中可及時(shí)采取有效處置措施，防止損失擴(kuò)大，并及時(shí)保存證據(jù)，清點(diǎn)實(shí)際損失，卻未采取任何措施，放任損失的擴(kuò)大，對(duì)最后損失亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。
? 裁判文書(shū)
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書(shū)
（2018）最高法行申1098號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）湛江市麻章區(qū)綠韻園藝花木場(chǎng)。
法定代表人肖秋海。
委托代理人劉光祿。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣東省廉江市人民政府。
法定代表人吳群忠。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人木聲隆。
委托代理人揭英順。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣東省廉江市良垌鎮(zhèn)人民政府。
法定代表人龍華。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人陳景弟。
委托代理人陳恒志。
上述兩被申請(qǐng)人共同委托代理人鄭風(fēng)。
再審申請(qǐng)人湛江市麻章區(qū)綠韻園藝花木場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)綠韻花木場(chǎng)）因訴被申請(qǐng)人廣東省廉江市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廉江市政府）、廉江市良垌鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)良垌鎮(zhèn)政府）清理花果木行政強(qiáng)制行為及行政賠償一案，不服廣東省高級(jí)人民法院2017年7月20日作出的（2016）粵行終1781號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?018年3月5日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查，并于2018年4月12日組織雙方當(dāng)事人在廣東省高級(jí)人民法院第十二法庭公開(kāi)開(kāi)庭詢(xún)問(wèn)，再審申請(qǐng)人綠韻花木場(chǎng)的法定代表人肖秋海、委托代理人劉光祿，被申請(qǐng)人廉江市政府的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人木聲隆、委托代理人揭英順，良垌鎮(zhèn)政府的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人陳景弟、委托代理人陳恒志，廉江市政府、良垌鎮(zhèn)政府的共同委托代理人鄭風(fēng)，到庭參加詢(xún)問(wèn)活動(dòng)。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
綠韻花木場(chǎng)屬肖秋海個(gè)人獨(dú)資企業(yè)。肖觀相與肖秋海是父子關(guān)系，肖秋海與鄧華麗是夫妻關(guān)系。綠韻花木場(chǎng)位于廉江市××垌鎮(zhèn)篁竹××（以下簡(jiǎn)稱(chēng)××）。2013年6月10日，廉江市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廉江國(guó)土局）作出廉國(guó)土資（預(yù)）公告（2013）9號(hào)《關(guān)于湛江國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)項(xiàng)目用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地實(shí)施方案預(yù)公告》，公告載明：擬征收良垌鎮(zhèn)篁竹村委會(huì)排龍坡經(jīng)濟(jì)合作社土地8.6121公頃，自該公告之日起，不得在擬征地土地范圍內(nèi)實(shí)施搶種行為，否則征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。2013年7月17日，廉江國(guó)土局與排龍坡民小組簽訂征地協(xié)議，主要內(nèi)容：征收排龍坡民小組的土地面積為171.54畝；并對(duì)耕地、園地、林地、養(yǎng)殖水面各類(lèi)土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及付款方式等作出約定。2013年7月，肖觀相多次作為排龍坡的村民，參與征收會(huì)議及丈量該村被征收的土地。2013年7月20日，肖秋海在位于排龍坡的基本農(nóng)田上搶種花果木，將部分盆栽花果木連盆移至征收區(qū)域的農(nóng)田予以擺放。同日，廉江國(guó)土局對(duì)肖秋海作出廉國(guó)土資執(zhí)法（2013）第F171號(hào)《責(zé)令停止國(guó)土資源違法行為通知書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)171號(hào)通知），認(rèn)為肖秋海在排龍坡的基本農(nóng)田上搶種花果木，構(gòu)成破壞耕地，違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十六條第三款規(guī)定，責(zé)令其立即停止違法行為，并聽(tīng)候處理及自行整改、消除影響；不停止違法行為的，將依法提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行。通知書(shū)上注明，于當(dāng)日發(fā)送當(dāng)事人，但沒(méi)有簽收人簽名，肖太祥、肖泉在拒絕簽收證明人欄簽名。2013年8月2日，廉江市政府、良垌鎮(zhèn)政府對(duì)綠韻花木場(chǎng)位于排龍坡的花果木進(jìn)行清理，將搶種搶栽的花果木移出農(nóng)田，在路邊擺放。清理面積8畝左右，均為水田。清理過(guò)程中，未對(duì)移出的花果木進(jìn)行清點(diǎn)登記造冊(cè)，未交給綠韻花木場(chǎng)或其他人妥善保管。綠韻花木場(chǎng)在政府相關(guān)人員撤離后，亦未及時(shí)對(duì)擺放在路邊的花果木進(jìn)行妥善處置。2013年9月13日，受綠韻花木場(chǎng)單方委托，茂名市盈恒信資產(chǎn)評(píng)估土地房地產(chǎn)估價(jià)事務(wù)所出具資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，對(duì)已經(jīng)損毀的造型金錢(qián)榕、秋楓樹(shù)、國(guó)王椰進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估基準(zhǔn)日為2013年9月9日，因花果木具體數(shù)量無(wú)法估計(jì)，以委托方提供數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。據(jù)委托方提供數(shù)據(jù)及現(xiàn)場(chǎng)勘察樹(shù)齡，標(biāo)的物為造型金錢(qián)榕31000棵、秋楓樹(shù)1500棵、國(guó)王椰3棵，合計(jì)損失3231000元。2014年11月10日，肖秋海向廉江市公安局新華派出所報(bào)案稱(chēng)，廉江市政府、良垌鎮(zhèn)政府工作人員毀壞其花果木。2014年12月11日，綠韻花木場(chǎng)、肖秋海、鄧華麗提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)政府清理綠韻花木場(chǎng)花果木行為違法，并賠償損失3231000元。2015年6月18日，湛江市中級(jí)人民法院作出（2014）湛中法行初字第163號(hào)行政判決，判決確認(rèn)廉江市政府、良垌鎮(zhèn)政府的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為違法，駁回行政賠償訴訟請(qǐng)求。綠韻花木場(chǎng)、肖秋海、鄧華麗不服，提起上訴。2015年12月15日，廣東省高級(jí)人民法院作出（2015）粵高法行終字第569號(hào)行政裁定，以一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，所列原告主體不當(dāng)為由，撤銷(xiāo)一審判決，裁定將該案發(fā)回湛江市中級(jí)人民法院重審。重審后，湛江市中級(jí)人民法院作出（2016）粵08行初71號(hào)行政裁定認(rèn)為，綠韻花木場(chǎng)作為依法登記的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，具有原告主體資格，肖秋海、鄧華麗不是本案適格原告，裁定駁回肖秋海、鄧華麗的起訴，該裁定已經(jīng)發(fā)生法律效力。
湛江市中級(jí)人民法院（2016）粵08行初71號(hào)行政判決認(rèn)為，廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府對(duì)綠韻花木場(chǎng)進(jìn)行“清理”的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，缺乏法律依據(jù)，且在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中未作出相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，也沒(méi)有明確告知當(dāng)事人依法應(yīng)享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)，及申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利，行政強(qiáng)制行為程序違法。雙方均無(wú)法證明被清理花果木具體損失數(shù)額，綠韻花木場(chǎng)應(yīng)對(duì)此承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條、第七十四條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決確認(rèn)廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為違法，駁回綠韻花木場(chǎng)行政賠償訴訟請(qǐng)求。綠韻花木場(chǎng)不服，提起上訴。
廣東省高級(jí)人民法院（2016）粵行終1781號(hào)行政判決認(rèn)為，在原、被告提供的證據(jù)均不足以證明損失具體數(shù)額的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方的舉證情況，并結(jié)合舉證責(zé)任分配等因素，綜合考慮酌定賠償數(shù)額。根據(jù)庭審記錄和相關(guān)證據(jù)表明，廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府在清理活動(dòng)過(guò)程中未盡到妥善保管、清點(diǎn)并移交給綠韻花木場(chǎng)的義務(wù)，對(duì)該批植物最后的損毀，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。清理綠韻花木場(chǎng)過(guò)程中，肖秋海本可以及時(shí)采取有效處置措施，防止損失擴(kuò)大，并及時(shí)保存證據(jù)，清點(diǎn)實(shí)際損失，卻未采取任何措施，放任損失的擴(kuò)大，綠韻花木場(chǎng)對(duì)最后花果木損毀亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）、（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決維持一審判決第（一）項(xiàng)，撤銷(xiāo)一審判決第（二）項(xiàng)，廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府共同賠償綠韻花木場(chǎng)損失8萬(wàn)元。
綠韻花木場(chǎng)申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1.廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府對(duì)不存在被毀花果木事實(shí)和花果木價(jià)格過(guò)高負(fù)有舉證責(zé)任，但其未提供證據(jù)反駁《評(píng)估報(bào)告》的證明效力，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。2.花果木被“清理”后，仍留有執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)巡查，肖秋海待所有人員離開(kāi)后回到現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)只有很少部分的花果木留存，沒(méi)有時(shí)間和條件采取措施，防止損失擴(kuò)大。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決第（二）項(xiàng)和二審判決第（三）項(xiàng)內(nèi)容，依法改判賠償損失3231000元。
廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府答辯稱(chēng)：清理行為沒(méi)有任何故意損壞的意圖，只是將花果木放到田埂。損毀花果木是綠韻花木場(chǎng)征收決定發(fā)布后違法搶種的，損失是綠韻花木場(chǎng)自己的惡意行為造成的。請(qǐng)求駁回綠韻花木場(chǎng)的再審申請(qǐng)。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，國(guó)土資發(fā)（2004）238號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》第（九）項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定，在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第三十六條第三款、第八十三條規(guī)定，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)。責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿(mǎn)之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案中，綠韻花木場(chǎng)實(shí)施違法搶種行為，廉江國(guó)土局作出171號(hào)通知，責(zé)令其自行拆除。從行政行為性質(zhì)上看，171號(hào)通知是對(duì)綠韻花木場(chǎng)違法搶種行為作出的行政處罰。收到171號(hào)通知后，綠韻花木場(chǎng)應(yīng)當(dāng)依照通知要求，自覺(jué)履行拆除義務(wù)；不服171號(hào)通知的，應(yīng)當(dāng)依法提起行政訴訟。綠韻花木場(chǎng)既不起訴，又不履行自行拆除義務(wù)的，廉江國(guó)土局可以在起訴期限屆滿(mǎn)后三個(gè)月內(nèi)，依照行政強(qiáng)制法第五章關(guān)于申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)程序規(guī)定，申請(qǐng)人民法院非訴執(zhí)行。但是，171號(hào)通知作出后，廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府沒(méi)有依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而是擅自采取聯(lián)合行動(dòng)，自行對(duì)綠韻花木場(chǎng)違法搶種的花果木實(shí)施強(qiáng)制清理，顯屬超越職權(quán)、違反法定程序的行為。一、二審判決確認(rèn)廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府作出的強(qiáng)制清理行為違法，并無(wú)不當(dāng)。
《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條第（四）項(xiàng)、第五條第（二）項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，違法強(qiáng)制執(zhí)行造成財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得行政賠償?shù)臋?quán)利。但是，因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。本案中，廉江市政府和良垌鎮(zhèn)政府在違法強(qiáng)制清理花果木過(guò)程中，未對(duì)花果木進(jìn)行清點(diǎn)，未妥善保管強(qiáng)制移出的花果木，由此造成的花果木損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。同時(shí)，綠韻花木場(chǎng)違法搶種搶栽，在執(zhí)法人員撤離現(xiàn)場(chǎng)后，未及時(shí)采取措施防止損失擴(kuò)大，對(duì)因其自身行為造成的損失，廉江縣政府和良垌鎮(zhèn)政府不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。鑒于綠韻花木場(chǎng)搶種搶栽?xún)H僅是將花果木連同花盆一起擺放在田地里，強(qiáng)制清理移出時(shí)也只是將花果木連同花盆一起擺放至路邊，造成花果木損失有限，一、二審結(jié)合案件實(shí)際情況，酌定違法強(qiáng)制執(zhí)行行為造成的損失，判決廉江縣政府和良垌鎮(zhèn)政府共同賠償綠韻花木場(chǎng)8萬(wàn)元，判決結(jié)果并無(wú)不當(dāng)。綠韻花木場(chǎng)主張，廉江縣政府和良垌鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)是否存在損失的事實(shí)及花果木價(jià)格過(guò)高承擔(dān)舉證責(zé)任。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。廉江縣政府和良垌鎮(zhèn)政府實(shí)施強(qiáng)制清理行為時(shí)未登記造冊(cè)，未妥善保管、依法移交清理的花果木，由此造成原告無(wú)法舉證，綠韻花木場(chǎng)上述主張符合法律規(guī)定。但是，本案中，《評(píng)估報(bào)告》是綠韻花木場(chǎng)單方委托評(píng)估的結(jié)果，且是根據(jù)委托人提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估確定的損失。該《評(píng)估報(bào)告》在損失確定的事實(shí)認(rèn)定上缺乏充分證據(jù)予以證明，僅憑該《評(píng)估報(bào)告》，不能認(rèn)定本案的實(shí)際損失。在原、被告均無(wú)法提供充分證據(jù)證明具體損失數(shù)額的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的實(shí)際情況，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷，合理酌定損失，并非無(wú)條件地采信任何一方不充分證據(jù)證明的損失情況作出行政賠償判決。因此，一、二審未采信《評(píng)估報(bào)告》作出行政賠償判決，并無(wú)不當(dāng)。綠韻花木場(chǎng)還主張，次日發(fā)現(xiàn)少數(shù)花果木移至路邊田埂，沒(méi)有時(shí)間和條件采取措施防止損失擴(kuò)大。但是，綠韻花木場(chǎng)認(rèn)可，在廉江縣政府和良垌鎮(zhèn)政府實(shí)施強(qiáng)制清理行為的過(guò)程中其已經(jīng)知曉該強(qiáng)制執(zhí)行行為，綠韻花木場(chǎng)未密切關(guān)注其財(cái)產(chǎn)的處理情況，及時(shí)采取有效措施防止損失擴(kuò)大，同樣存在重大過(guò)失。以此為由主張不存在因其自身行為致使損害發(fā)生的情形，與本案事實(shí)不符。其該項(xiàng)申請(qǐng)?jiān)賹徖碛?，亦不能成立?/span>
綜上，綠韻花木場(chǎng)的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回湛江市麻章區(qū)綠韻園藝花木場(chǎng)的再審申請(qǐng)。
審 判 長(zhǎng) 郭修江
審 判 員 龔 斌
審 判 員 熊俊勇
二〇一八年六月二十六日
法官助理 黃寧暉
書(shū) 記 員 陳清玲