? 裁判要點(diǎn)
1.行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)過程中與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。就爭議類型而言，除《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)所列舉的四種行政協(xié)議爭議外，還包括協(xié)議訂立時的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無效，撤銷、終止行政協(xié)議，請求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施、承擔(dān)賠償和補(bǔ)償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭議。將行政協(xié)議爭議僅理解為《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定也在理論上難于自圓其說，且在實(shí)踐中容易造成不必要的混亂。
2.行政訴訟的被告是指被公民、法人或者其他組織起訴某一行政行為侵犯其合法權(quán)益，而由人民法院通知應(yīng)訴的具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或者組織。在我國確定行政訴訟被告時，應(yīng)當(dāng)考慮以下四個要素：一是在程序上，受公民、法人或其他組織起訴，且由人民法院通知應(yīng)訴的機(jī)關(guān)或組織；二是在實(shí)體上，行使國家行政管理職權(quán)職責(zé)并作出行政行為（作為或者不作為），且該行為被公民、法人或其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的機(jī)關(guān)或者組織；三是在組織上，屬于能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的機(jī)關(guān)或組織，亦即行政主體；四是在方便性上，即使不屬于行政主體，為便利當(dāng)事人訴權(quán)的行使，通過法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)亦可將非行政主體的組織在行政訴訟中作為被告。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行再49號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）蔣大玉，女，1956年4月9日出生，漢族，住重慶市九龍坡區(qū)。
委托訴訟代理人資云峰，重慶憬謙律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人邱琴，重慶憬謙律師事務(wù)所律師。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會，住所地重慶市九龍坡區(qū)二郎科城路60號。
法定代表人劉小強(qiáng)，該委員會主任。
委托訴訟代理人陳龍橋，重慶海外律師事務(wù)所律師。
原審第三人重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)征地服務(wù)中心，住所地重慶市九龍坡區(qū)科城路71號重慶留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園D3棟2層。
法定代表人劉萬勃，該中心主任。
再審申請人蔣大玉因與再審被申請人重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱“重慶高新區(qū)管委會”）、原審第三人重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)征地服務(wù)中心（以下簡稱“征地服務(wù)中心”）行政協(xié)議糾紛一案，不服重慶市高級人民法院（2016）渝行終605號行政裁定，向本院申請?jiān)賹彙１驹河?017年5月23日作出（2017）最高法行申1053號行政裁定提審本案。提審后，本院依法由審判員楊科雄、李智明、潘勇鋒組成合議庭，對本案進(jìn)行審理，現(xiàn)已審理完畢。
2016年7月21日，蔣大玉向重慶市第五中級人民法院提起本案訴訟稱,征地服務(wù)中心于2015年12月25日與其簽訂的《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》主體不適格，實(shí)體內(nèi)容及程序均屬違法。故請求法院判決撤銷該《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，并對協(xié)議依據(jù)的渝府發(fā)〔2008〕45號文件進(jìn)行合法性審查。
重慶市第五中級人民法院一審作出（2016）渝05行初277號行政裁定認(rèn)為，蔣大玉認(rèn)為其與征地服務(wù)中心簽訂的《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》侵害其合法權(quán)益，以重慶高新區(qū)管委會為被告提起訴訟屬于錯列被告。經(jīng)釋明后仍拒絕變更，依法應(yīng)予駁回起訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”。蔣大玉起訴請求撤銷《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，其起訴狀中所訴理由均系對簽訂協(xié)議時主體、程序以及協(xié)議約定和適用法律所提出的異議，不屬于行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除協(xié)議內(nèi)容的范疇。故蔣大玉的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。綜上，重慶市第五中級人民法院依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）、（三）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回蔣大玉的起訴。蔣大玉不服一審裁定,向重慶市高級人民法院提出上訴。重慶市高級人民法院二審作出（2016）渝行終605號行政裁定，以同一理由維持一審裁定。
蔣大玉不服，向本院申請?jiān)賹?，請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案。主要理由為:一、本案屬于行政訴訟的受案范圍。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第二款、第十五條第二款規(guī)定，案涉《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》具有可訴性；二、本案沒有錯列被告。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第一款規(guī)定，征地服務(wù)中心系事業(yè)單位，不具備行政主體資格,其以自己名義簽訂的征收補(bǔ)償合同，應(yīng)當(dāng)以組建該中心的重慶高新區(qū)管委會作為被告。
重慶高新區(qū)管委會辯稱，一、根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，自2013年12月10日起，重慶高新區(qū)管委會將組織實(shí)施高新區(qū)集體土地征收職能移交重慶市九龍坡區(qū)人民政府行使，其已無組織實(shí)施集體土地征收的職能，故對高新區(qū)集體土地征收進(jìn)行補(bǔ)償安置的實(shí)施主體應(yīng)是重慶市九龍坡區(qū)國土資源管理分局（以下簡稱“九龍坡區(qū)國土分局”）；二、征地服務(wù)中心是根據(jù)重慶市九龍坡區(qū)編制委員會的規(guī)定，依法成立能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的事業(yè)單位法人，簽訂《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》是受九龍坡區(qū)國土分局委托實(shí)施，行為法律后果依法由九龍坡區(qū)國土分局承擔(dān)；三、蔣大玉曾就房屋征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)問題向重慶市九龍坡區(qū)人民政府申請行政協(xié)調(diào)，并向重慶市人民政府申請行政裁決，其完全知曉重慶高新區(qū)管委會從2013年12月10日起即無組織實(shí)施集體土地征收的職能。綜上，原審裁定駁回蔣大玉起訴正確，蔣大玉再審請求不能成立，應(yīng)予駁回。
本院認(rèn)為，結(jié)合原審法院的裁定和蔣大玉再審申請的主張及理由，本案爭議焦點(diǎn)主要有二：一是蔣大玉提起撤銷本案行政協(xié)議的訴訟請求是否屬于行政訴訟的受案范圍；二是蔣大玉在本案中是否錯列了被告。
一、蔣大玉提起撤銷本案行政協(xié)議的訴訟請求是否屬于行政訴訟的受案范圍問題
蔣大玉以被訴《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》的簽訂主體、程序、內(nèi)容以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在異議為由，請求人民法院撤銷該協(xié)議，原審法院以該訴請不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形為由，認(rèn)為蔣大玉的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。因此，本案爭議焦點(diǎn)之一在于蔣大玉在本案提起撤銷行政協(xié)議的訴訟請求是否屬于行政訴訟受案范圍。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)過程中與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。就爭議類型而言，除《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)所列舉的四種行政協(xié)議爭議外，還包括協(xié)議訂立時的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無效，撤銷、終止行政協(xié)議，請求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施、承擔(dān)賠償和補(bǔ)償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭議。將行政協(xié)議爭議僅理解為《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定也在理論上難于自圓其說，且在實(shí)踐中容易造成不必要的混亂。
（一）從現(xiàn)行行政訴訟法、合同法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定看，對行政協(xié)議的起訴不僅限于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的四種情形，而應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭議。1.依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”規(guī)定，行政協(xié)議作為行政行為的重要組成部分，如其有上述規(guī)定情形，公民、法人或者其他組織申請確認(rèn)行政協(xié)議無效的，人民法院判決確認(rèn)無效；2.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十五條第二款“原告請求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理”規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請求解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無效；3.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十四條“人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范”及《合同法》第五十四條“下列合同，當(dāng)事人一方有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的合同，受損害方有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。當(dāng)事人請求變更的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)不得撤銷”規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請求變更或者撤銷行政協(xié)議。綜上，公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院請求變更、撤銷及解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無效等，而不應(yīng)僅限于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形。
（二）從理論和實(shí)踐上看，將《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉之外的行政協(xié)議爭議不納入行政訴訟的受案范圍，可能會出現(xiàn)以下問題：一是如將相關(guān)行政協(xié)議爭議納入民事訴訟，既造成了同一性質(zhì)的協(xié)議爭議由行政民事分別受理并審理的混亂局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的風(fēng)險，不利于徹底化解行政協(xié)議糾紛；二是如相關(guān)行政協(xié)議爭議不納入行政訴訟的受案范圍，又因其行政性民事訴訟不予受理，極易造成行政訴訟和民事訴訟均不受理的尷尬局面，亦有悖于現(xiàn)代行政訴訟為公民、法人或者其他組織提供無漏洞、有效的司法保護(hù)的主要宗旨；三是將相關(guān)行政協(xié)議爭議排除出行政訴訟的受案范圍，意味著有關(guān)行政協(xié)議爭議游離行政法制軌道，既不能及時有效地依法解決相關(guān)行政爭議，也不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。
故而，不應(yīng)將“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除協(xié)議”四種情形設(shè)定為提起行政協(xié)議行政訴訟的受理?xiàng)l件，原審法院對《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定作狹義的文義理解，屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正。
二、蔣大玉在本案中是否錯列了被告問題
原審法院認(rèn)為，蔣大玉提起訴訟以重慶高新區(qū)管委會為被告屬于錯列被告，且經(jīng)一審法院釋明仍拒絕變更，應(yīng)予駁回起訴。故本案另一個爭議焦點(diǎn)在于蔣大玉以重慶高新區(qū)管委會作為被告，以征地服務(wù)中心作為第三人提起訴訟是否屬于錯列被告的問題。行政訴訟的被告是指被公民、法人或者其他組織起訴某一行政行為侵犯其合法權(quán)益，而由人民法院通知應(yīng)訴的具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或者組織。在我國確定行政訴訟被告時，應(yīng)當(dāng)考慮以下四個要素：一是在程序上，受公民、法人或其他組織起訴，且由人民法院通知應(yīng)訴的機(jī)關(guān)或組織；二是在實(shí)體上，行使國家行政管理職權(quán)職責(zé)并作出行政行為（作為或者不作為），且該行為被公民、法人或其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的機(jī)關(guān)或者組織；三是在組織上，屬于能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的機(jī)關(guān)或組織，亦即行政主體；四是在方便性上，即使不屬于行政主體，為便利當(dāng)事人訴權(quán)的行使，通過法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)亦可將非行政主體的組織在行政訴訟中作為被告。
本案集體土地征收系經(jīng)重慶市人民政府批準(zhǔn)，重慶高新區(qū)管委會負(fù)責(zé)，并由征地服務(wù)中心具體簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的，而征地服務(wù)中心受重慶高新區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)，在原重慶市國土資源和房屋管理局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局的具體指導(dǎo)下，代表重慶高新區(qū)管委會承擔(dān)征地工作的事業(yè)單位，本身不具備行政主體資格，亦沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)其實(shí)施補(bǔ)償安置。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十一條“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”規(guī)定，結(jié)合本案征地服務(wù)中心作為代表重慶高新區(qū)管委會承擔(dān)征地工作的機(jī)構(gòu)這一事實(shí)，本案可以認(rèn)定由重慶高新區(qū)管委會委托征地服務(wù)中心實(shí)施了補(bǔ)償安置，且依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第一款“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告”規(guī)定，本案當(dāng)事人以重慶高新區(qū)管委會作為被告提起訴訟，并無不當(dāng)。同時征地服務(wù)中心因涉及本案協(xié)議簽訂，其在本案訴訟中作為第三人加入，亦屬適當(dāng)。重慶高新區(qū)管委會再審辯稱，由于政府職能調(diào)整，高新區(qū)集體土地征收職能已經(jīng)移交重慶市九龍坡區(qū)人民政府行使，征地服務(wù)中心系受九龍坡區(qū)國土分局委托實(shí)施的行政行為，故本案的適格被告為九龍坡區(qū)國土分局。本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”規(guī)定，本案適格被告為九龍坡區(qū)國土分局必須以其委托征地服務(wù)中心承擔(dān)本案征地事宜為前提，目前并無合法有效的證據(jù)證明九龍坡區(qū)國土分局對征地服務(wù)中心進(jìn)行了委托。重慶高新區(qū)管委會的該項(xiàng)答辯理由不能成立，本院不予支持。故在本案，原審法院認(rèn)為“蔣大玉提起訴訟以重慶高新區(qū)管委會為被告屬于錯列被告，且經(jīng)一審法院釋明仍拒絕變更，裁定駁回其起訴”顯屬不當(dāng)，依法應(yīng)予糾正。
綜上，蔣大玉提起本案訴訟，符合行政訴訟法定受理?xiàng)l件，一、二審裁定駁回其起訴違反法律規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、第八十九條第二項(xiàng)、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十八條之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷重慶市第五中級人民法院（2016）渝05行初277號行政裁定及重慶市高級人民法院(2016)渝行終605號行政裁定；
二、指令重慶市第五中級人民法院繼續(xù)審理本案。
審判長 楊科雄
審判員 李智明
審判員 潘勇鋒
二〇一七年十二月二十九日
法官助理 曹 巍
書記員 諶虹蓉