? 裁判要點(diǎn)
在房屋征收補(bǔ)償案件中，通常而言，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是被征收人，即房屋的所有權(quán)人，承租人與征收補(bǔ)償行為不具有利害關(guān)系，因而不能成為行政訴訟的適格原告。但如果承租人在租賃的房屋上有難以分割的添附，且以其所承租房屋依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，那么在該房屋被征收時(shí)，對(duì)于承租人提出的室內(nèi)裝修、機(jī)器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等損失，依法應(yīng)予考慮，此時(shí)承租人與征收補(bǔ)償行為之間應(yīng)視為具有利害關(guān)系，可以作為原告提起訴訟。
? 裁判文書
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申13115號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：章丘市冠泉商務(wù)賓館。住所地：山東省濟(jì)南市章丘區(qū)。
負(fù)責(zé)人：趙秀蕓，該賓館經(jīng)營(yíng)者。
委托代理人：馮明道，男，1964年2月15日出生，漢族，住山東省濟(jì)南市市中區(qū)，系趙秀蕓之夫。
委托代理人：周雪林，北京市百瑞（濟(jì)南）律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）：山東省濟(jì)南市章丘區(qū)人民政府。住所地：山東省濟(jì)南市章丘區(qū)府前街龍泉大廈。
法定代表人：邊祥為，該區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。
委托代理人：范仲新，山東百脈律師事務(wù)所律師。
委托代理人：張浩，山東省濟(jì)南市章丘區(qū)房屋征收服務(wù)中心工作人員。
被申請(qǐng)人（一審第三人、二審上訴人）：章丘市種業(yè)有限公司。住所地：山東省濟(jì)南市章丘區(qū)工業(yè)二路赭山工業(yè)園章丘市農(nóng)業(yè)科研中心。
法定代表人：王化軍，該公司總經(jīng)理。
委托代理人：張昊天，北京市君致（濟(jì)南）律師事務(wù)所律師。
委托代理人：任秀粉，北京市君致（濟(jì)南）律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人章丘市冠泉商務(wù)賓館（以下簡(jiǎn)稱冠泉賓館）因訴被申請(qǐng)人山東省濟(jì)南市章丘區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱章丘區(qū)政府）確認(rèn)征收補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效一案，不服山東省高級(jí)人民法院（2019）魯行終112號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院一審查明：2009年10月31日，冠泉賓館當(dāng)時(shí)的經(jīng)營(yíng)者馮明道與章丘市種業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱種業(yè)公司）簽訂《房屋租賃合同》，約定租賃種業(yè)公司位于章丘市××××號(hào)辦公樓的西側(cè)大部分房屋包括1樓四間、2-4樓各9間、5樓整層以及部分停車位從事酒店經(jīng)營(yíng)，租期為15年。該房產(chǎn)有合法產(chǎn)權(quán)證，所涉土地為國(guó)有性質(zhì)。承租期間，冠泉賓館為經(jīng)營(yíng)需要對(duì)承租房屋進(jìn)行了裝修、改造和提升，增設(shè)了部分家電及附屬設(shè)施并一直正常經(jīng)營(yíng)。另查明，2015年9月30日，中共章丘區(qū)委、章丘區(qū)政府聯(lián)合發(fā)文，成立章丘市舊城（村）改造指揮部。因濟(jì)青路兩側(cè)整治提升項(xiàng)目和章丘區(qū)城北綜合體建設(shè)的推進(jìn)需要，2016年12月7日，章丘市舊城（村）改造指揮部與種業(yè)公司簽訂《征收補(bǔ)償協(xié)議》，“就位于章丘市××路北側(cè)（××）現(xiàn)屬于商業(yè)、工業(yè)用途所使用的土地、房屋及其他建筑物、附屬物補(bǔ)償事項(xiàng)”達(dá)成協(xié)議，約定“2017年1月27日前，種業(yè)公司將征收范圍內(nèi)涉及的所有房屋全部騰空并全部拆除完畢……拆除后的土地由國(guó)土部門按相關(guān)程序收儲(chǔ)。”協(xié)議約定了被征收單位補(bǔ)償（含土地使用權(quán)、房屋及所有附屬物）總額為人民幣45685594.51元。涉案房屋于2017年3月被拆除，該協(xié)議現(xiàn)已履行完畢。又查明，2017年2月22日馮明道出具《承諾書》，載明：“章丘市種業(yè)有限公司：今收到賓館搬遷補(bǔ)助費(fèi)（含裝修補(bǔ)助費(fèi)）叁拾萬(wàn)元整?，F(xiàn)承諾收到補(bǔ)助費(fèi)五日內(nèi)即2017年2月26日前搬遷完畢。若不按時(shí)搬遷，愿意賠償因此給該公司帶來(lái)的損失?！贝稳?，馮明道與種業(yè)公司交接30萬(wàn)元收條一張，事由欄標(biāo)注為“搬遷補(bǔ)償費(fèi)”。其后，冠泉賓館對(duì)章丘市舊城（村）改造指揮部與種業(yè)公司于2016年12月7日簽訂的《征收補(bǔ)償協(xié)議書》不服，提出其在承租期間投入大量資金和精力進(jìn)行了裝修、改造和提升，增設(shè)大量空調(diào)等家電及附屬設(shè)施，而章丘區(qū)政府實(shí)施征收但未予告知，沒(méi)有對(duì)其承租房屋內(nèi)裝飾裝修及附屬設(shè)施進(jìn)行調(diào)查登記、依法評(píng)估，其沒(méi)有得到相應(yīng)的搬遷費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償款項(xiàng)，該《征收補(bǔ)償協(xié)議書》程序違法，損害其經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)確認(rèn)無(wú)效等一系列主張，故訴請(qǐng)人民法院依法判決確認(rèn)章丘市舊城（村）改造指揮部與種業(yè)公司簽訂的《征收補(bǔ)償協(xié)議書》無(wú)效。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第一項(xiàng)、第二十五條第一款的規(guī)定，提起行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。在征收過(guò)程中具有原告資格的應(yīng)當(dāng)是征收行為的相對(duì)人或者與征收行為具有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。一般而言，承租人與房屋征收行為之間不具有利害關(guān)系，不能成為行政訴訟的原告。但是如果用于經(jīng)營(yíng)的房屋被征收，承租人在行政補(bǔ)償中提出的室內(nèi)裝修價(jià)值、機(jī)器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等損失，與補(bǔ)償決定之間具有利害關(guān)系，此時(shí)承租人可以作為原告提起訴訟。承租人完成的室內(nèi)裝飾裝修和改擴(kuò)建項(xiàng)目的價(jià)值、經(jīng)營(yíng)用設(shè)備等的搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失等，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償給承租人。本案中，冠泉賓館在承租種業(yè)公司的房屋后，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的進(jìn)行了裝飾裝修及改造，增設(shè)了必要的家電及附屬設(shè)施等。涉案房屋被征收時(shí)，租賃期限尚未屆滿。2016年12月7日，章丘市舊城（村）改造指揮部與種業(yè)公司簽訂《征收補(bǔ)償協(xié)議書》時(shí)，就涉案房屋征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事項(xiàng)，沒(méi)有將該房屋承租人即冠泉賓館列為補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人，未能顧及對(duì)涉案房屋已實(shí)際裝修改造并經(jīng)營(yíng)的承租人之相關(guān)利益，屬于遺漏征收補(bǔ)償對(duì)象，程序不當(dāng)。且該協(xié)議對(duì)相關(guān)項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格證據(jù)不足，章丘區(qū)政府亦未提供涉案房屋系依法征收的證據(jù)，故涉案《征收補(bǔ)償協(xié)議書》應(yīng)予以撤銷。因涉案房屋在章丘區(qū)政府行政區(qū)域內(nèi)，為保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)利不受影響，應(yīng)由章丘區(qū)政府依法在合理的期限內(nèi)對(duì)涉案房屋的征收補(bǔ)償重新作出處理。據(jù)此，一審法院于2018年12月4日作出（2018）魯01行初764號(hào)行政判決：撤銷章丘市舊城（村）改造指揮部與種業(yè)公司簽訂的《征收補(bǔ)償協(xié)議》；由章丘區(qū)政府于本判決生效后三個(gè)月內(nèi)就涉案房屋的征收補(bǔ)償事項(xiàng)重新作出行政行為。章丘區(qū)政府和種業(yè)公司不服，上訴于山東省高級(jí)人民法院。
二審法院另查明：冠泉賓館當(dāng)時(shí)的經(jīng)營(yíng)者馮明道與種業(yè)公司簽訂《房屋租賃合同》，第十條免責(zé)條件約定“1.因不可抗力原因致使本合同不能繼續(xù)履行或造成的損失，甲、乙雙方互不承擔(dān)責(zé)任。2.因國(guó)家政策拆除或改造已租賃的房屋，合同自動(dòng)終止，使甲、乙雙方造成損失的，本著物權(quán)法規(guī)定，產(chǎn)權(quán)樓房補(bǔ)償歸甲方，裝修補(bǔ)償歸乙方。3.因上述原因而終止合同的，租金按照實(shí)際使用時(shí)間計(jì)算，不足整月的按天數(shù)計(jì)算，多退少補(bǔ)?！?/p>
二審法院認(rèn)為:《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償?！备鶕?jù)上述規(guī)定，征收國(guó)有土地上的房屋，補(bǔ)償對(duì)象為房屋所有權(quán)人。本案中，政府征收對(duì)象系第三人種業(yè)公司房屋及其他建筑物、附屬物，并收回土地使用權(quán)，第三人種業(yè)公司系補(bǔ)償對(duì)象，而冠泉賓館作為承租人并非法律規(guī)定的補(bǔ)償對(duì)象。至于冠泉賓館對(duì)房屋的改建、裝修損失，屬于民事法律關(guān)系調(diào)整的范疇。冠泉賓館與種業(yè)公司已就房屋拆除后合同終止以及拆遷補(bǔ)償問(wèn)題作出過(guò)約定，后雙方經(jīng)協(xié)商，種業(yè)公司向冠泉賓館支付30萬(wàn)元，馮明道亦出具《承諾書》載明“章丘市種業(yè)有限公司：今收到賓館搬遷補(bǔ)助費(fèi)（含裝修補(bǔ)助費(fèi)）叁拾萬(wàn)元整?，F(xiàn)承諾收到補(bǔ)助費(fèi)五日內(nèi)即2017年2月26日前搬遷完畢。若不按時(shí)搬遷，愿意賠償因此給該公司帶來(lái)的損失?！币蚬谌e館并非征收補(bǔ)償對(duì)象，與案涉《征收補(bǔ)償協(xié)議》不存在利害關(guān)系，其起訴依法應(yīng)予駁回。綜上，一審判決適用法律確有錯(cuò)誤，依法予以糾正。章丘區(qū)政府、種業(yè)公司的部分上訴理由成立，予以支持。據(jù)此，二審法院于2019年5月8日作出（2019）魯行終112號(hào)行政裁定：撤銷一審行政判決，駁回冠泉賓館的起訴。
冠泉賓館不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求依法撤銷二審行政裁定,發(fā)回二審法院重新審理本案。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為:1.再審申請(qǐng)人對(duì)涉案房屋享有裝修、改造等添附性財(cái)產(chǎn)權(quán)益，同時(shí)還存在停產(chǎn)停業(yè)等經(jīng)營(yíng)性損失，故再審申請(qǐng)人明顯與涉案征收補(bǔ)償行為具有利害關(guān)系。2.最高人民法院對(duì)類案的原告主體資格問(wèn)題已經(jīng)有明確裁判意見(jiàn)，且一審法院也認(rèn)定再審申請(qǐng)人具有原告資格，二審裁定與最高人民法院的裁判精神明顯相悖。3.二審法院裁定駁回起訴，將在客觀上造成再審申請(qǐng)人的重大財(cái)產(chǎn)性損失無(wú)法獲得補(bǔ)償及無(wú)法尋求救濟(jì)的后果。4.涉案《承諾書》只是再審申請(qǐng)人與種業(yè)公司之間就《房屋租賃合同》解除、由種業(yè)公司對(duì)再審申請(qǐng)人相關(guān)的合同損失給予補(bǔ)償?shù)募s定，依法不能視為章丘區(qū)政府對(duì)再審申請(qǐng)人支付的征收補(bǔ)償。
本院認(rèn)為，本案再審立案審查階段的核心爭(zhēng)議系再審申請(qǐng)人冠泉賓館是否具有原審原告訴訟主體資格，主要涉及對(duì)該賓館與涉案《征收補(bǔ)償協(xié)議》之間有無(wú)法定“利害關(guān)系”問(wèn)題的理解與認(rèn)定。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。換言之，公民、法人或者其他組織只要與被訴行政行為有利害關(guān)系，其就具有原告主體資格。依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條第一款第二、三項(xiàng)之規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括“因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償”、“因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償”。在房屋征收補(bǔ)償案件中，通常而言，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是被征收人，即房屋的所有權(quán)人，承租人與征收補(bǔ)償行為不具有利害關(guān)系，因而不能成為行政訴訟的適格原告。但如果承租人在租賃的房屋上有難以分割的添附，且以其所承租房屋依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，那么在該房屋被征收時(shí)，對(duì)于承租人提出的室內(nèi)裝修、機(jī)器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等損失，依法應(yīng)予考慮，此時(shí)承租人與征收補(bǔ)償行為之間應(yīng)視為具有利害關(guān)系，可以作為原告提起訴訟。本案中，冠泉賓館在承租種業(yè)公司的房屋后，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的進(jìn)行了裝飾裝修及改造，增設(shè)了必要的家電及附屬設(shè)施等。涉案房屋被征收時(shí)，租賃期限尚未屆滿。因此，承租人雖然不是被征收人，但對(duì)于其完成的室內(nèi)裝飾裝修和改擴(kuò)建項(xiàng)目的價(jià)值、經(jīng)營(yíng)用設(shè)備等的搬遷費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失等，依法有權(quán)獲得合理補(bǔ)償。一審法院正是循此邏輯作出專門分析后認(rèn)可了冠泉賓館對(duì)于涉案《征收補(bǔ)償協(xié)議》的訴權(quán)和原告主體資格，在這一點(diǎn)上于法有據(jù)，并無(wú)不當(dāng)。二審法院在評(píng)析征收活動(dòng)時(shí)未能考慮承租人的相關(guān)利益，有關(guān)冠泉賓館與種業(yè)公司已就房屋拆除后合同終止以及拆遷補(bǔ)償問(wèn)題曾作出過(guò)約定、《承諾書》載明事項(xiàng)以及冠泉賓館并非征收補(bǔ)償對(duì)象之推定，缺乏充分的法律和事實(shí)依據(jù)，不足以完全否定行政機(jī)關(guān)在組織征收活動(dòng)中對(duì)于作為實(shí)際經(jīng)營(yíng)者依法應(yīng)獲得的行政補(bǔ)償權(quán)益，確有不當(dāng)。且經(jīng)一審法院核實(shí)，涉案《征收補(bǔ)償協(xié)議書》對(duì)相關(guān)項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格證據(jù)不足，章丘區(qū)政府亦未提供涉案房屋系依法征收的證據(jù)，故涉案《征收補(bǔ)償協(xié)議書》在實(shí)體上亦存爭(zhēng)議。二審法院以冠泉賓館與涉案《征收補(bǔ)償協(xié)議》不存在利害關(guān)系、不具備原告資格為由，裁定撤銷一審判決、駁回冠泉賓館的起訴，存在適用法律不當(dāng)情形，有必要予以糾正，對(duì)案件實(shí)體爭(zhēng)議作出進(jìn)一步審查。
綜上，冠泉賓館的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款和第一百一十八條之規(guī)定，裁定如下：
一、本案指令山東省高級(jí)人民法院再審；
二、再審期間，中止原裁定的執(zhí)行。
審判長(zhǎng) 王曉濱
審判員 于 泓
審判員 楊科雄
二〇二〇年十二月二十五日
書記員 李林濤