中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再110號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣東省開平市赤坎鎮(zhèn)隱沒堂茶館，住所地廣東省開平市赤坎鎮(zhèn)上埠堤西路**商鋪一、二卡。
經(jīng)營者厲齊，男，漢族，1962年3月12日出生，住廣東省深圳市福田區(qū)。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省開平市人民政府，，住所地廣東省開平市長沙光華路**
法定代表人鄺積康，市長。
委托訴訟代理人李超源,廣東領(lǐng)華律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人陳衛(wèi)平，廣東省開平市司法局工作人員。
再審申請人廣東省開平市赤坎鎮(zhèn)隱沒堂茶館（以下簡稱隱沒堂茶館）因訴被申請人廣東省開平市人民政府（以下簡稱開平市政府）不履行法定職責(zé)一案，不服廣東省高級人民法院于2018年10月18日作出的（2018）粵行終641號行政裁定，向本院申請?jiān)賹彙１驹河?019年10月31日作出（2019）最高法行申3265號行政裁定，決定提審本案。提審后，依法組成合議庭進(jìn)行審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
本院經(jīng)審理查明，2014年12月31日，開平市赤坎關(guān)族圖書館（以下簡稱關(guān)族圖書館）作為甲方與乙方隱沒堂茶館經(jīng)營者厲齊簽訂《房屋租賃協(xié)議書》一份，約定：甲方自愿將坐落在開平市赤坎鎮(zhèn)上埠堤西路15號（雨亭小筑）鋪一、二兩卡共三層（建筑主體為三卡，第三卡甲方未租給乙方）出租給乙方；租期為十年，從2014年1月1日至2024年1月1日；第八條第四項(xiàng)約定，如政府確有政策行為的，甲方必須在第一時間內(nèi)通知乙方，并有責(zé)任和義務(wù)共同協(xié)商解決辦法，同時共同協(xié)商補(bǔ)償協(xié)議。甲方不可擅自單方簽訂任何協(xié)議與合同。2017年3月31日，開平市政府因赤坎鎮(zhèn)文物保護(hù)與整體改建項(xiàng)目建設(shè)需要，作出開府征決字[2017]1號《開平市人民政府房屋征收決定書》，決定征收赤坎鎮(zhèn)圩鎮(zhèn)，包括上埠、下埠、河南洲范圍內(nèi)國有土地上的3981戶房屋。房屋征收部門為開平市赤坎古鎮(zhèn)文化旅游開發(fā)建設(shè)管理委員會，房屋征收實(shí)施單位為開平市赤坎鎮(zhèn)人民政府。隱沒堂茶館租用關(guān)族圖書館的房屋位于上述房屋征收決定的范圍內(nèi)。2017年8月30日，關(guān)族圖書館與開平市赤坎鎮(zhèn)人民政府針對堤西路15號建筑達(dá)成了產(chǎn)權(quán)置換補(bǔ)償協(xié)議。
2017年10月18日，隱沒堂茶館提起本案訴訟，請求判決開平市政府依法履行向隱沒堂茶館進(jìn)行補(bǔ)償和賠償?shù)姆ǘ氊?zé)。包括以下項(xiàng)目：1.隱沒堂茶館與關(guān)族圖書館簽定合同約定的違約責(zé)任賠償金937280元；2.隱沒堂茶館建設(shè)費(fèi)用2253023元；3.經(jīng)營賠償與補(bǔ)償金1764000元；4.《赤坎一座絕無僅有的小鎮(zhèn)》著作未完成及文化調(diào)研、勘察費(fèi)300000元；5.隱沒堂茶館創(chuàng)意費(fèi)250000元；6.隱沒堂茶館知識產(chǎn)權(quán)文化品牌賠償金650000元；7.3個月的精神撫慰金60000元。庭審中，隱沒堂茶館經(jīng)營者厲齊確認(rèn)其對開平市政府征收涉案房屋沒有異議，而是對開平市政府沒有對其進(jìn)行補(bǔ)償有異議。經(jīng)二審法院釋明后，將其起訴請求歸納為，請求開平市政府依法履行向隱沒堂茶館進(jìn)行補(bǔ)償和賠償?shù)姆ǘ氊?zé)。
廣東省江門市中級人民法院（2017）粵07行初44號行政裁定認(rèn)為，征收補(bǔ)償決定只能對被征收人即房屋所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。房屋承租人與房屋所有權(quán)人之間的房屋租賃關(guān)系屬于民事關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依據(jù)雙方租賃合同的約定通過民事訴訟程序另行解決。隱沒堂茶館系被征收國有土地上房屋的承租人，不具有直接向征收人提出補(bǔ)償請求的權(quán)利。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回隱沒堂茶館的起訴。隱沒堂茶館不服，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2018）粵行終641號行政裁定認(rèn)為，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目中包含了屬于實(shí)際經(jīng)營者（房屋承租人）的損失補(bǔ)償內(nèi)容，如對被征收房屋的裝飾（不可分割的添附）部分的價值補(bǔ)償，對停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償?shù)?。因此，房屋?shí)際經(jīng)營者（承租人）可通過房屋所有權(quán)人即被征收人向政府房屋征收機(jī)構(gòu)提交相關(guān)證據(jù)材料，并提出相應(yīng)的補(bǔ)償要求，經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或者由作出房屋征收決定的人民政府依法作出補(bǔ)償決定。隱沒堂茶館并未根據(jù)上述條例的規(guī)定或《房屋租賃協(xié)議書》的約定，通過涉案房屋所有權(quán)人（被征收人）向房屋征收機(jī)構(gòu)提出相關(guān)的補(bǔ)償要求，且涉案房屋所有權(quán)人關(guān)族圖書館正在與政府房屋征收機(jī)構(gòu)協(xié)商補(bǔ)償事宜，尚未達(dá)成具體的補(bǔ)償協(xié)議。隱沒堂茶館提起本案訴訟主張開平市政府未依法履行征收補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，缺乏事實(shí)根據(jù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原審裁定。
隱沒堂茶館申請?jiān)賹彿Q：1.隱沒堂茶館提供的營業(yè)執(zhí)照、、地稅發(fā)票城市土地使用稅和房產(chǎn)稅、租賃合同等證據(jù)可以證明其對涉案房屋有占有、使用和收益權(quán)利，依照法律規(guī)定可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。2.開平市政府以不作為的方式在其征收期限內(nèi)未盡到補(bǔ)償義務(wù)，只要求隱沒堂茶館完成搬遷清場而拒絕補(bǔ)償和截留補(bǔ)償款違法，其用圍蔽的方式限制當(dāng)事人的人身權(quán)和經(jīng)營活動，制造無收入迫使自動搬離，逃避補(bǔ)償。請求依法再審本案，撤銷一、二審裁定；判令開平市政府實(shí)施房屋征收時對隱沒堂茶館的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成事實(shí)侵權(quán)；從即日起，對隱沒堂茶館的經(jīng)營者厲齊按月發(fā)放最低生活保障金，直至侵權(quán)行為終止為止；并依法向隱沒堂茶館補(bǔ)償和賠償違約金、建設(shè)費(fèi)、經(jīng)營補(bǔ)償、文化調(diào)研勘察費(fèi)、創(chuàng)意費(fèi)、知識產(chǎn)權(quán)品牌金、精神撫慰金等損失。
開平市政府答辯稱：1.隱沒堂茶館并未獲得涉案建筑的所有權(quán)，僅是承租關(guān)系，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其不是被征收人。2.因隱沒堂茶館拒絕配合測量和評估，導(dǎo)致政府未能確定具體裝修等補(bǔ)償金額，且政府在征收過程中一直與隱沒堂茶館的經(jīng)營者厲齊進(jìn)行協(xié)商，也提供多種補(bǔ)償途徑供選擇，愿意協(xié)調(diào)停產(chǎn)停業(yè)、安置等費(fèi)用，不存在政府不履行職責(zé)的情形。此外，政府對已征收的房屋進(jìn)行圍蔽具有合法性，不存在侵權(quán)事實(shí)。請求駁回隱沒堂茶館的再審申請。
本院認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。所謂“有利害關(guān)系”，可以理解為被訴行政行為有可能對起訴人的權(quán)利義務(wù)造成區(qū)別于其他人的特別損害或者不利影響，且起訴人無法通過其他有效方式尋求救濟(jì)。在房屋征收補(bǔ)償案件中，一般而言，只有房屋所有權(quán)人才與征收行為和補(bǔ)償行為有利害關(guān)系，可以針對征收行為或者補(bǔ)償行為提起行政訴訟。房屋的市場化承租人通常并不與補(bǔ)償行為有利害關(guān)系，其可以通過民事訴訟解決其與房屋所有權(quán)人之間的房屋租賃合同糾紛，并按照法律規(guī)定和租賃合同的約定來解決所租賃房屋上的添附以及因征收而造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償或賠償問題。但是，補(bǔ)償義務(wù)主體在知道或者應(yīng)當(dāng)知道存在房屋承租人且承租人具有獨(dú)立的補(bǔ)償利益后，既不在其與房屋所有權(quán)人簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議或者作出的補(bǔ)償決定中給付上述獨(dú)立的補(bǔ)償利益，也不另行與承租人簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定解決上述獨(dú)立的補(bǔ)償利益問題，則房屋承租人有權(quán)以自己名義主張上述獨(dú)立的補(bǔ)償利益。本案中，開平市政府曾與厲齊協(xié)商解決相關(guān)獨(dú)立于房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償事宜，已經(jīng)明知承租人厲齊在被征收房屋上具有不可忽略的添附并且依法經(jīng)營隱沒堂茶館，也明知厲齊在本次征收補(bǔ)償中存在著獨(dú)立于房屋所有權(quán)人的、根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)享有的添附補(bǔ)償和停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)戎卮笱a(bǔ)償利益。但是，開平市政府在與厲齊協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議后，逕行與房屋所有權(quán)人簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議；且該安置補(bǔ)償協(xié)議也未約定有關(guān)隱沒堂茶館停產(chǎn)停業(yè)損失、裝修費(fèi)用等的補(bǔ)償，其后又未就上述補(bǔ)償問題另行對厲齊（隱沒堂茶館）作出補(bǔ)償決定，明顯存在侵犯厲齊（隱沒堂茶館）補(bǔ)償利益的可能性。在開平市政府既未通過補(bǔ)償決定也未通過安置補(bǔ)償協(xié)議解決隱沒堂茶館獨(dú)立的補(bǔ)償利益的情況下，一審法院以厲齊（隱沒堂茶館）不具有直接向征收人提出補(bǔ)償請求的權(quán)利而認(rèn)定其不具有原告主體資格，二審法院以厲齊（隱沒堂茶館）未通過涉案房屋所有權(quán)人（被征收人）向房屋征收機(jī)構(gòu)提出相關(guān)的補(bǔ)償要求等為由，分別駁回厲齊（隱沒堂茶館）的起訴、上訴，屬于錯誤理解《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，應(yīng)予糾正。
綜上，隱沒堂茶館的起訴符合法定條件，人民法院依法應(yīng)當(dāng)予以受理。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷廣東省江門市中級人民法院（2017）粵07行初44號行政裁定和廣東省高級人民法院（2018）粵行終641號行政裁定；
二、指令廣東省江門市中級人民法院繼續(xù)審理本案。
審判長 耿寶建
審判員 宋楚瀟
審判員 寇秉輝
二〇二〇年八月三十一日
法官助理 黃寧暉
書記員 賴遠(yuǎn)均