? 裁判要點(diǎn)
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的“利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)包含四個方面的含義，即：1.存在一項(xiàng)法律賦予和保護(hù)的權(quán)利或利益；2.該權(quán)利或利益歸屬于原告?zhèn)€人；3.該權(quán)利或利益可能受到了被訴行政行為的侵害；4.該權(quán)利或利益具有通過所提訴訟予以救濟(jì)的可能性和必要性。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行再77號
再審申請人（一審第三人、二審上訴人）栗國杰（又名栗新夏），男，漢族，1947年5月8日出生，住河南省魯山縣。
委托訴訟代理人梁玉輝，河南厚源律師事務(wù)所律師。
再審被申請人（一審原告、二審被上訴人）張河生，男，漢族，1945年8月16日出生，住河南省魯山縣。
委托訴訟代理人閆應(yīng)超，河南龍?jiān)坡蓭熓聞?wù)所律師。
一審被告(二審上訴人)魯山縣人民政府，住所地河南省魯山縣魯陽鎮(zhèn)老城大街。
法定代表人李會良，該縣人民政府縣長。
委托訴訟代理人田增良，魯山縣不動產(chǎn)登記局局長。
委托訴訟代理人杜文周，魯山縣不動產(chǎn)登記局工作人員。
栗國杰因張河生訴魯山縣人民政府為栗國杰頒發(fā)房屋所有權(quán)證一案，不服河南省高級人民法院作出的（2016）豫行終572號行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院?017年9月27日作出（2017）最高法行申1289號行政裁定，提審本案，并依法組成由審判員閻巍擔(dān)任審判長，審判員董保軍、劉崇理參加的合議庭，于2017年12月25日公開開庭審理了本案。再審申請人栗國杰及其委托訴訟代理人梁玉輝、再審被申請人張河生及其委托訴訟代理人閆應(yīng)超、一審被告（二審上訴人）魯山縣人民政府負(fù)責(zé)人劉國朝（該縣副縣長）及其委托訴訟代理人田增良、杜文周到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
河南省平頂山市中級人民法院一審查明：1985年左右，原魯山縣城關(guān)鎮(zhèn)八街二組在城南煤土坑北岸靠菜園地東邊為9戶村民規(guī)劃了宅基地，三戶一排共三排，各戶前面兩米路向東走，張河生系從南數(shù)第二排最西戶，第三人栗新夏系從南數(shù)第三排最西戶，兩戶系前后鄰居。后房屋陸續(xù)建起，1995年7月19日魯山縣人民政府為栗新夏辦理了魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證。該證檔案材料中四鄰邊界、四面墻界申報表南鄰均為張河生，宅基地申請表申請二分五厘，縣政府批準(zhǔn)二分，實(shí)際占用（11.61米×17.28米=200.62平方米）三分。2015年5月兩家因相鄰權(quán)糾紛引起民事官司，栗新夏以魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證作為證據(jù)，遂引起張河生2015年7月10日對該證提起行政訴訟。張河生認(rèn)為上述頒證行為侵犯其合法權(quán)益，請求撤銷魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證。
該院認(rèn)為：《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！焙幽鲜?shí)施《土地管理法》辦法第五十一條對我省宅基地也有明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。本案栗新夏在政府規(guī)劃宅基地時批準(zhǔn)面積為二分，而魯山縣人民政府為栗新夏辦理的魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證的宅基地面積為三分，該房屋所有權(quán)證上多出的宅基地面積被告沒有提供證據(jù)證明應(yīng)歸栗新夏使用；且根據(jù)當(dāng)時的規(guī)劃，多出的面積應(yīng)為出路，魯山縣人民政府把出路辦理到個人房屋所有權(quán)證上明顯不當(dāng)。因此魯山縣人民政府為栗新夏辦理的魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證主要證據(jù)不足且有明顯不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)、第六項(xiàng)之規(guī)定，該院于2015年11月11日作出(2015)平行初字第72號行政判決書，判決：撤銷魯山縣人民政府為栗新夏辦理的魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證。
魯山縣人民政府、栗國杰不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實(shí)與一審法院查明的事實(shí)一致。
該院認(rèn)為：根據(jù)當(dāng)時的規(guī)劃，在栗國杰與張河生之間有2米的地面應(yīng)屬公共區(qū)域。此區(qū)域作為栗國杰的出路，同時也作為前排住戶張河生的滴水搭架區(qū)域。魯山縣人民政府為栗國杰的頒證行為將公共區(qū)域劃歸栗國杰所有，侵害了張河生作為前排住戶能夠進(jìn)行滴水搭架的相關(guān)權(quán)益。栗國杰占用涉案土地上30年的事實(shí)并不能成為其將公共道路劃歸其個人所有的理由。魯山縣人民政府批準(zhǔn)栗國杰使用的宅基地面積為二分，而被訴房屋所有權(quán)證上載明的宅基地面積為三分，缺乏事實(shí)依據(jù)，明顯不當(dāng)。一審判決撤銷魯山縣人民政府為栗國杰辦理的魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證認(rèn)定事實(shí)正確，處理適當(dāng)，應(yīng)于維持。魯山縣人民政府與栗國杰的上訴理由均不能成立。依據(jù)《中華人民共和國行政坼訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，該院于2016年9月30日作出（2016）豫行終572號行政判決，駁回上訴，維持原判。
再審申請人栗國杰不服，向本院申請?jiān)賹彿Q:一、再審申請人有新的證據(jù)證明魯山縣人民政府為再審申請人頒發(fā)房屋所有權(quán)證和使用宅基地面積三分是合法的。河南省人民政府（1988）48號文件和魯山縣魯陽鎮(zhèn)人民政府（1989）18號文件規(guī)定“超過部分在一分以下者，罰款后不再補(bǔ)辦用地手續(xù)，超過部分同原批準(zhǔn)數(shù)合并填證，歸本戶使用”。1991年,再審申請人向魯山縣城鄉(xiāng)建設(shè)土地監(jiān)察大隊(duì)交納了土地建設(shè)管理費(fèi)后，使用該土地近三十年；二、原審判決認(rèn)定事實(shí)錯誤。規(guī)劃的三排九戶村民，出路為自西向東出行，再審申請人為最西戶，不存在公共出路之說。再審被申請人張河生不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不具有本案訴訟主體資格，且本案已超過起訴期限。請求：一、撤銷河南省高級人民法院（2016）豫行終572號行政判決；二、撤銷河南省平頂山市中級人民法院(2015)平行初字第72號行政判決；三、依法改判或者指令再審。
再審被申請人張河生答辯稱：一、在二審及再審中栗國杰所出示的收據(jù)不是新證據(jù)，不能作為定案的證據(jù)，且在規(guī)定的舉證期內(nèi)沒有出示；二、栗國杰所出示的收據(jù)，與其證明問題無關(guān)；三、魯山縣人民政府為栗國杰的辦證程序違法。魯山縣人民政府為栗國杰辦理房產(chǎn)證的檔案中并沒有栗國杰超面積合法使用土地的憑證；栗國杰房屋產(chǎn)權(quán)證中沒有關(guān)于滴水搭架的記載，行政行為明顯不當(dāng)；出路系公共用地，既不屬于張河生，也不屬于栗國杰；四、張河生是當(dāng)時魯山縣城關(guān)鎮(zhèn)八街的村民，具有申請宅基地的資格；五、張河生并沒有超過訴訟時效；六、栗國杰反復(fù)起訴張河生是由此房產(chǎn)證引起的，而現(xiàn)實(shí)中栗國杰已經(jīng)侵犯了張河生的實(shí)際權(quán)利。
一審被告魯山縣人民政府發(fā)表參訴意見稱：一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，適用法律錯誤。在權(quán)利人提供合法土地權(quán)屬來源的情況下，魯山縣人民政府為栗國杰辦理的房屋權(quán)屬登記并無不妥。張河生的訴訟主張缺乏真實(shí)性和合法性。被訴行政行為對張河生所主張的權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響。請求依法裁定撤銷一、二審判決，駁回張河生的起訴。
本院對原審查明的事實(shí)予以認(rèn)可，另查明：根據(jù)魯山縣魯陽鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)政（1989）18號《關(guān)于發(fā)放土地使用證宅基地超標(biāo)的處理意見》中“每處宅基地超過部分在一分以下者，罰款后不再補(bǔ)辦用地手續(xù)，超過部分同原批準(zhǔn)數(shù)合并填證，歸本戶使用”的規(guī)定，再審申請人栗國杰于1991年10月18日向魯山縣城鄉(xiāng)建設(shè)土地監(jiān)察大隊(duì)交納了200元建設(shè)管理費(fèi)。該事實(shí)有編號為0040674的《管理費(fèi)收款收據(jù)》、魯山縣魯陽街道黌學(xué)社區(qū)居民委員會出具的《證明》以及魯山縣魯陽鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)政（1989）18號《關(guān)于發(fā)放土地使用證宅基地超標(biāo)的處理意見》等證據(jù)佐證。
本院認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中，再審被申請人張河生并非被訴頒證行為的相對人，因此，其能否適格提起本案訴訟的關(guān)鍵在于對“利害關(guān)系”的理解。一般而言，行政訴訟法中的“利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)包含四個方面的含義，即：1.存在一項(xiàng)法律賦予和保護(hù)的權(quán)利或利益；2.該權(quán)利或利益歸屬于原告?zhèn)€人；3.該權(quán)利或利益可能受到了被訴行政行為的侵害；4.該權(quán)利或利益具有通過所提訴訟予以救濟(jì)的可能性和必要性。本案中，再審被申請人張河生提起本案訴訟的理由主要有三點(diǎn)：一是被訴房屋所有權(quán)證記載的用地面積與審批面積不符；二是被訴房屋所有權(quán)證項(xiàng)下所涉土地占用了公共道路，影響了公共通行；三是再審被申請人張河生自身房屋的滴水搭架權(quán)益受損。對于上述三點(diǎn)理由是否成立，以及能否構(gòu)成與本案被訴頒證行為具有利害關(guān)系的情形，本院認(rèn)為：
第一，關(guān)于超占土地問題。被訴魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證確定的四至與張河生的房屋四至沒有重合或者交叉，不存在權(quán)屬不清的問題，因此，該頒證行為沒有侵害張河生的土地使用權(quán)。至于張河生提出的土地超占問題，從原審材料及本案聽證過程中反應(yīng)的情況看，雖然再審申請人栗國杰在政府規(guī)劃宅基地時獲批的土地面積為二分，魯山縣人民政府為其辦理的魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證的宅基地面積為三分。但是，被訴頒證行為系依據(jù)魯山縣魯陽鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)政（1989）18號《關(guān)于發(fā)放土地使用證宅基地超標(biāo)的處理意見》中“每處宅基地超過部分在一分以下者，罰款后不再補(bǔ)辦用地手續(xù)，超過部分同原批準(zhǔn)數(shù)合并填證，歸本戶使用”的規(guī)定，在再審申請人栗國杰向魯山縣城鄉(xiāng)建設(shè)土地監(jiān)察大隊(duì)交納了200元建設(shè)管理費(fèi)后，于1995年7月19日向再審申請人頒發(fā)的，該頒證行為具有相應(yīng)的法律和政策依據(jù)。因此，張河生主張其后鄰違法超占土地，沒有事實(shí)依據(jù)。
第二，關(guān)于公共通行問題。張河生所住房屋與涉案房屋南北相鄰，道路走向?yàn)樽晕飨驏|，栗國杰為張河生北鄰最西戶，并未影響張河生出行。庭審過程中，張河生亦自認(rèn)其日常出行道路為其房前道路，而非本案爭議土地。退一步講，即使涉案房屋對張河生出行道路的可選擇性產(chǎn)生一定影響，其顯然也非受影響最甚的一戶。而對于在一定范圍內(nèi)具有影響力的行政行為，為提高權(quán)利保護(hù)的效益，防止公眾不加區(qū)分地、普遍性地對行政行為提出挑戰(zhàn)，法律一般只賦予行政行為的相對人以及由此直接蒙受不利影響的主體提起訴訟的權(quán)利。因此，張河生在個人通行權(quán)益并沒有明顯受損的情況下，以公共通行權(quán)為由提起本案訴訟，與被訴行政行為不具有法律上利害關(guān)系。
第三，關(guān)于滴水搭架問題。栗國杰的房屋與再審被申請人張河生的房屋南北相鄰，雙方爭議的實(shí)質(zhì)確為相鄰權(quán)問題，即張河生所主張的滴水搭架問題。對此，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條第一項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；”據(jù)此，相鄰權(quán)受損屬于行政訴訟原告適格的情形之一，但該條規(guī)定應(yīng)當(dāng)理解為權(quán)利人只能就對相鄰權(quán)產(chǎn)生直接影響的行政行為提起訴訟，而不能理解為只要涉及相鄰權(quán)，權(quán)利人即可對任何行政行為進(jìn)行挑戰(zhàn)。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十八條第二款規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。”我國《房屋登記辦法》第二十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予登記：（一）未依法取得規(guī)劃許可、施工許可或者未按照規(guī)劃許可的面積等內(nèi)容建造的建筑申請登記的；”據(jù)此，直接影響排水通行等相鄰權(quán)益的是作為房屋權(quán)屬登記前置程序的規(guī)劃行為，而不是房屋權(quán)屬登記行為本身。本案中，栗國杰在取得被訴房屋所有權(quán)證之前，其占地行為已經(jīng)相關(guān)部門處理，案涉土地按規(guī)定可以合法使用。在此基礎(chǔ)之上，房屋頒證行為本身并無明顯違法之處，張河生以相鄰滴水搭架權(quán)益受損為由直接質(zhì)疑房屋頒證行為的合法性，無助于其權(quán)利的救濟(jì)，也無法實(shí)現(xiàn)其提起本案訴訟的最終目的。
需要說明的是，本院并非對張河生基于相鄰關(guān)系所應(yīng)享有的合法權(quán)益不予關(guān)注，但是，權(quán)利的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)具有針對性，救濟(jì)途徑的選擇應(yīng)當(dāng)恰如其分，而不能過猶不及。本案中，張河生的合法權(quán)益完全可以通過為栗國杰設(shè)定必要的民事義務(wù)或是通過解決相關(guān)規(guī)劃問題予以解決，但原審法院直接將栗國杰的房屋所有權(quán)不加區(qū)分地予以全部撤銷，顯然有違依法行政所應(yīng)遵循的最小侵害的比例原則。
綜上，一審法院判決撤銷魯山縣人民政府為栗新夏辦理的魯陽房字第××號房屋所有權(quán)證，二審法院駁回上訴，維持原判，認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律、法規(guī)錯誤，依法應(yīng)予糾正。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第七十六條、第七十八條之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷河南省平頂山市中級人民法院(2015)平行初字第72號行政判決；
二、撤銷河南省高級人民法院（2016）豫行終572號行政判決；
三、駁回張河生的起訴。
一審案件受理費(fèi)50元，退還魯山縣人民政府；二審案件受理費(fèi)100元，退還魯山縣人民政府、栗國杰各50元。
本裁定為終審裁定。
審 判 長 閻 巍
審 判 員 董保軍
審 判 員 劉崇理
二〇一七年十二月二十九日
法官助理 朱瑞強(qiáng)
書 記 員 曲飄原