? 裁判要點
一般而言，對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑不予補償。行政機關(guān)與相對人簽訂《協(xié)議書》，對涉案建筑進行處理。原審法院未審查《協(xié)議書》中約定的建筑物是否系違法建筑，亦未對《協(xié)議書》中有關(guān)建筑物補償約定的效力進行審查，存在事實不清問題。原審法院應在查清基本事實的基礎(chǔ)上，依法對《協(xié)議書》的效力作出認定。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再310號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：哈爾濱新宏基商品混凝土有限公司。住所地：黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)東風鎮(zhèn)供銷小區(qū)**樓****。
法定代表人：嚴惠平，該公司經(jīng)理。
委托訴訟代理人：***，黑龍江****律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)人民政府。住所地：黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)北十四道街**。
法定代表人：楊慧，該區(qū)人民政府區(qū)長。
行政機關(guān)出庭負責人：趙琪，該區(qū)人民政府副區(qū)長。
委托訴訟代理人：***，黑龍江****律師事務所律師。
第三人：新宏基建設(shè)集團。。住所地：湖北省孝感市南大工業(yè)園**
法定代表人：丁紅星，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：關(guān)昶，該公司副經(jīng)理。
再審申請人哈爾濱新宏基商品混凝土有限公司（以下簡稱新宏基公司）因訴黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)人民政府（以下簡稱道外區(qū)政府）不履行補償協(xié)議一案，黑龍江省哈爾濱市中級人民法院（以下簡稱一審法院）于2018年5月30日作出（2017）黑01行初186號行政判決。新宏基公司不服，提起上訴，黑龍江省高級人民法院（以下簡稱二審法院）于2018年10月9日作出(2018)黑行終261號行政判決。該判決已發(fā)生法律效力。新宏基公司不服，向本院申請再審。本院于2019年12月27日作出（2019）最高法行申7959號行政裁定，提審本案，并依法由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員楊迪組成合議庭，對本案進行了詢問，現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院查明：2011年5月19日，黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)發(fā)展改革局（以下簡稱道外區(qū)發(fā)改局）作出哈外發(fā)改備案〔2018〕9號企業(yè)投資項目備案確認書（以下簡稱9號確認書），內(nèi)容為：新宏基公司報送的商品混凝土攪拌站項目，經(jīng)審查符合備案條件，予以備案，請新宏基公司據(jù)此辦理相關(guān)手續(xù)。建設(shè)地址在黑龍江省哈爾濱市××鎮(zhèn)紅利村（以下××紅利村），建設(shè)內(nèi)容為占地面積15000平方米，建筑面積1500平方米，臨時性鋼結(jié)構(gòu)。后新宏基公司在紅利村建設(shè)商品混凝土攪拌站。2012年2月1日，黑龍江省哈爾濱市人民政府（以下簡稱哈爾濱市政府）作出2012年第10號征收土地公告，新宏基公司商品混凝土攪拌站所在地塊在征收范圍內(nèi)。2012年9月4日,新宏基（黑龍江）建設(shè)集團與道外新區(qū)建設(shè)土地房屋征收工作領(lǐng)導小組辦公室（以下簡稱道外新區(qū)征收辦）簽訂《協(xié)議書》，內(nèi)容為：新區(qū)征收涉及到新宏基（黑龍江）建設(shè)集團的土地房屋征收，新宏基（黑龍江）建設(shè)集團積極配合征收工作，先行無償拆除七層磚混結(jié)構(gòu)辦公樓一處，建筑面積5052平方米。為確保新宏基（黑龍江）建設(shè)集團的合法權(quán)益和征收工作順利實施，經(jīng)協(xié)商，先就商砼站及設(shè)備遷移等費用達成協(xié)議。新宏基（黑龍江）建設(shè)集團承擔所有商砼站及設(shè)備的拆卸、安裝、運輸?shù)裙ぷ?，保證按照約定時限完成設(shè)備遷移，按期凈地。道外新區(qū)征收辦按照評估單位出具的評估報告支付新宏基（黑龍江）建設(shè)集團補償款，其中拆卸費、安裝費、運輸費、損耗費、臨時場地房屋租賃費等2605000元，商砼站附屬設(shè)施，包括水泥地面、倉庫、圍墻、鍋爐房等費用約931萬元，總計11915000元。工程全部完工并驗收合格后，道外新區(qū)征收辦先支付設(shè)備遷移費用2605000元，其他各項補償款經(jīng)區(qū)政府組織認定組認定后給予補償。2015年，新宏基公司提起行政訴訟，認為道外區(qū)政府僅給付補償款260萬元，剩余補償款未給付，請求判決道外區(qū)政府給付補償款931萬元、利息70萬元。2016年6月26日，一審法院作出（2015）哈行初字第126號行政裁定書，認為新宏基公司提交的證據(jù)不能證明其為行政行為相對人，原告主體資格不適格，裁定駁回新宏基公司起訴。新宏基公司提出上訴。2017年8月9日，二審法院作出（2017）黑行終383號行政裁定，認為新宏基公司提交的土地租賃協(xié)議及道外區(qū)發(fā)改局作出的9號確認書能夠證實該公司為被訴《協(xié)議書》所涉土地的實際使用權(quán)人及地上附著物的實際所有人，與被訴行政行為有利害關(guān)系，有權(quán)提起訴訟，裁定撤銷（2015）哈行政字第126號行政裁定，指令繼續(xù)審理。在（2015）哈行初字第126號案件訴訟中，經(jīng)詢問，新宏基公司表示新宏基（黑龍江）建設(shè)集團為新宏基集團在黑龍江省的分支機構(gòu)。
一審法院認為:2012年9月4日，道外新區(qū)征收辦與新宏基（黑龍江）建設(shè)集團簽訂《協(xié)議書》，約定工程全部完工并驗收合格后，道外新區(qū)征收辦先支付設(shè)備遷移費用2605000元，其他各項補償款經(jīng)區(qū)政府組織認定組認定后給予補償。在該份《協(xié)議書》中，道外新區(qū)征收辦與新宏基（黑龍江）建設(shè)集團就2605000元、931萬元補償款明確約定了不同的付款條件。在付款條件未具備情況下，新宏基公司要求道外區(qū)政府履行協(xié)議，給付931萬元補償款并支付利息，不予支持。據(jù)此，一審法院判決駁回新宏基公司的訴訟請求。
新宏基公司不服，向二審法院提起上訴，請求：撤銷一審判決，依法改判或發(fā)回重審。二審法院對一審認定事實予以確認，以與一審法院基本相同的理由判決駁回上訴，維持原判。
新宏基公司不服，向本院申請再審稱：道外區(qū)政府征收新宏基（黑龍江）建設(shè)集團的土地房屋，并由道外新區(qū)征收辦于2012年9月4日與新宏基（黑龍江）建設(shè)集團簽訂《協(xié)議書》。其履行了《協(xié)議書》約定的義務后，道外區(qū)政府未依約支付剩余的補償款931萬元，構(gòu)成違約。一、二審法院以931萬元補償款不符合《協(xié)議書》約定的付款條件為由駁回其訴訟請求存在錯誤?！秴f(xié)議書》雖未約定具體期限，但應當是合理期限。在其完全履行《協(xié)議書》約定的義務后，道外區(qū)政府負有組織認定組進行認定的義務，不能無限期拖延。請求：撤銷一、二審判決，依法改判或發(fā)回重審。
道外區(qū)政府辯稱：（一）關(guān)于違法建筑的問題。新宏基公司于2011年5月15日與凌宗順簽訂租賃協(xié)議，租賃了位于紅利村的11000平方米土地（耕地）。新宏基公司于2011年5月19日向道外區(qū)發(fā)改局申報商品混凝土攪拌站項目，取得9號確認書。9號確認書載明主要建設(shè)內(nèi)容為：總占地面積15000平方米，實際面積11000平方米，建筑面積1500平方米，臨時性鋼結(jié)構(gòu)?？梢娦潞昊精@批建設(shè)的是臨時性鋼結(jié)構(gòu)建筑，仍需辦理相關(guān)手續(xù)。其后，新宏基公司在未取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》《建筑工程施工許可證》《國有土地使用證》等相關(guān)手續(xù)的情況下，在農(nóng)用地上私建辦公樓、鍋爐房、倉庫，圍墻等永久性建筑，建筑面積共計6729.3平方米。黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)團結(jié)鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱團結(jié)鎮(zhèn)政府）于2012年6月1日向新宏基公司下達了哈外團拆字〔2012〕第15號《責令限期拆除違法建筑通知書》（以下簡稱15號拆除通知書）。2011年9月22日，哈爾濱市政府發(fā)布的201105號征地預公告規(guī)定：“自本公告發(fā)布之日起，征地范圍內(nèi)所涉及的單位和農(nóng)戶不得擅自新建建筑物、地上附著物及改變地類現(xiàn)狀否則按違法用地處理，并不予補償”。從勘驗圖及谷歌衛(wèi)星照片所示，新宏基公司所建攪拌站的位置在2010年時為耕地，新宏基公司于2011年7月平整土地，于2011年9月后開始興建混凝土攪拌站。新宏基公司在上述公告生效時建設(shè)違法建筑，案涉建筑顯然屬于違法建筑。（二）關(guān)于《協(xié)議書》的性質(zhì)。案涉建筑系違法建筑。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十六條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償”。2010年公布的《哈爾濱市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)哈爾濱市處理征地拆遷中違法及歷史遺留建設(shè)問題若干意見的通知》中規(guī)定，對于在耕地上違法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施，無條件強制拆除，不予任何補償或者補貼。據(jù)此，案涉建筑作為違法建筑物，不應當予以補償。因此，雙方當時沒有簽訂正規(guī)的房屋拆遷補償協(xié)議，而僅就設(shè)備遷移等費用達成協(xié)議，道外區(qū)政府按照評估單位出具的評估報告給付新宏基公司遷移補償費?！秴f(xié)議書》中明確了新宏基公司完成設(shè)備遷移工作后，由道外區(qū)政府給付遷移費2605000元，至于商砼站的倉庫、鍋爐房等設(shè)施約931萬元費用需要依據(jù)評估單位作出的評估報告來確定數(shù)額。因案涉被征收建筑系違法建筑，故當時沒有及時進行評估?！秴f(xié)議書》第三條約定了其他各項補償費經(jīng)道外區(qū)政府組織認定后給予補償，可以證實931萬元費用并不是依法應當給予的補償，是道外區(qū)政府考慮到當時雙方的合作關(guān)系，約定在將來如果國家的征收政策允許的情況下，才能確定的補償。（三）關(guān)于《協(xié)議書》的履行問題。協(xié)議簽訂后，道外區(qū)政府于2012年9月17日支付260萬元遷移費。關(guān)于931萬元，道外區(qū)政府早已告知新宏基公司不具備補償條件，故一直沒有確認補償。雙方合作期間經(jīng)常溝通，不存在不予答復的情形。特別是在2015年5月15日，道外區(qū)政府作出了關(guān)于對新宏基集團《關(guān)于對新宏基集團<團結(jié)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)項目對賬結(jié)果的意見>的復函》（哈東外園區(qū)辦函〔2015〕39號，以下簡稱復函），要求新宏基公司滿足符合補償條件即可給予補償。至今新宏基公司未提供應予合法補償?shù)淖C據(jù)，所以《協(xié)議書》第三條約定的條件沒有成就。新宏基公司接到復函后于2015年7月提起訴訟，此事實證實新宏基公司所述的五年期間一直沒有答復與事實不符。綜上所述，《協(xié)議書》是附條件的合同，在條件未成就時，新宏基公司主張履行不應予以支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求本院依法駁回再審申請，維持原判。
新宏基集團述稱：同意新宏基公司的意見。
本院經(jīng)審理查明的事實與原審法院認定的事實一致。另查明：團結(jié)鎮(zhèn)政府于2012年6月1日針對新宏基公司作出15號拆除通知書，該通知書載明：“你單位（戶）：未經(jīng)批準，紅利村擅自占用土地建設(shè)的行為違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)條款，現(xiàn)依據(jù)《關(guān)于嚴厲打擊違法建設(shè)行為的通告》的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)責令你單位于三日內(nèi)自行拆除非法占用土地上新建的6729.3平方米建筑物，退還非法占用土地，恢復土地原狀?！毙潞昊疚瘁槍?5號拆除通知書提起訴訟。
再查明：哈爾濱東部地區(qū)現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)帶道外產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進辦公室于2015年5月15日針對新宏基集團作出的復函載明：你集團于5月7日遞交的《團結(jié)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)項目對賬結(jié)果的意見》已收悉。經(jīng)認真研究，現(xiàn)將我辦意見明確如下：……三、貴公司所提的關(guān)于支付攪拌站補償款剩余部分，如滿足下列條件之一，我區(qū)即可給予補償：1.土地、規(guī)劃部門出具的符合補償條件的有效認定證明；2.省或市級政府出具的可以給予補償?shù)臅h紀要；3.法院出具的給予補償?shù)呐袥Q書。
又查明：新宏基建設(shè)集團是集團字號，簡稱新宏基集團，沒有法人資格，原名稱為黑龍江新宏基建設(shè)集團。新宏基（黑龍江）建設(shè)集團系新宏基集團的黑龍江分部，只有公章但沒有辦理營業(yè)執(zhí)照。
本院認為，本案的爭議焦點為道外區(qū)政府應否給付新宏基公司征收補償款931萬元及利息。
首先，關(guān)于《協(xié)議書》涉及建筑的性質(zhì)等事實不清。《協(xié)議書》約定新宏基公司先行無償拆除七層磚混結(jié)構(gòu)辦公樓一處，建筑面積5052平方米。針對同一位置的建筑物作出的15號拆除通知書中認定的違法建筑物面積為6729.3平方米?！秴f(xié)議書》中涉及的建筑物與15號拆除通知書中確定的建筑物之間的關(guān)系需進一步查明。
其次，關(guān)于《協(xié)議書》的效力認定不清。《中華人民共和國土地管理法》第八十三條規(guī)定，依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。一般而言，對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑不予補償。本案中，原審法院未審查《協(xié)議書》中約定的建筑物是否系違法建筑，亦未對《協(xié)議書》中有關(guān)建筑物補償約定的效力進行審查，存在事實不清問題。原審法院應在查清基本事實的基礎(chǔ)上，依法對《協(xié)議書》的效力作出認定。
最后，關(guān)于本案第三人的主體資格認定不清。本案第三人新宏基集團系集團字號，不具有法人資格。與道外新區(qū)征收辦簽訂《協(xié)議書》的主體為黑龍江分部新宏基（黑龍江）建設(shè)集團。新宏基集團是否為本案適格第三人，有待于進一步查實。
綜上，本案一、二審判決認定事實不清，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷黑龍江省高級人民法院(2018)黑行終261號行政判決及黑龍江省哈爾濱市中級人民法院（2017）黑01行初186號行政判決；
二、本案發(fā)回黑龍江省高級人民法院重審。
審判長 梁鳳云
審判員 張 艷
審判員 楊 迪
二〇二〇年十二月三十一日
法官助理 鄒 濤
書記員 吳 冉