? 裁判要點(diǎn)
《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十三條第二款、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取其意見，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。經(jīng)催告逾期仍不履行行政決定確定的義務(wù)，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定的內(nèi)容，并未授權(quán)作出限期拆除決定的行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等享有強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)。行政機(jī)關(guān)依法作出強(qiáng)制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施行政決定后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，法律規(guī)定有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以依法自行強(qiáng)制執(zhí)行；沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
? 裁判文書
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申7063號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）濟(jì)寧中廣新能源有限公司。住所地：山東省濟(jì)寧市微山縣留莊鎮(zhèn)滿口村村委會(huì)院內(nèi)。
法定代表人高平，執(zhí)行董事。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）山東省濟(jì)寧市微山縣人民政府。住所地：山東省微山縣夏鎮(zhèn)奎文路38號(hào)。
法定代表人張玉強(qiáng)，縣長(zhǎng)。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）山東省濟(jì)寧市南四湖自然保護(hù)區(qū)管理局。住所地：濟(jì)寧市任城區(qū)紅星中路19號(hào)。
法定代表人李會(huì)省，局長(zhǎng)。
再審申請(qǐng)人濟(jì)寧中廣新能源有限公司（以下簡(jiǎn)稱中廣公司）因訴山東省濟(jì)寧市微山縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱微山縣政府）、南四湖自然保護(hù)區(qū)管理局（以下簡(jiǎn)稱南四湖管理局）限期拆除違法光伏項(xiàng)目設(shè)施行政強(qiáng)制執(zhí)行決定一案，不服山東省高級(jí)人民法院于2019年8月29日作出的（2019）魯行終459號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?020年6月11日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2012年5月至2013年3月，山東省濟(jì)寧市微山縣發(fā)展和改革局、環(huán)境保護(hù)局、水利局、規(guī)劃局、林業(yè)局、國(guó)土資源局等部門先后對(duì)中廣公司作出同意在留莊鎮(zhèn)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的審批意見。2013年1月9日，濟(jì)寧富美環(huán)境研究設(shè)計(jì)院編制《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表》，認(rèn)為該項(xiàng)目符合所在地縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)保規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)的要求。2013年2月22日，濟(jì)寧市環(huán)境保護(hù)局作出環(huán)評(píng)批復(fù)，同意該項(xiàng)目建設(shè)。2013年8月2日，山東省國(guó)土資源廳通過中廣公司建設(shè)用地預(yù)審。經(jīng)濟(jì)寧市和山東省兩級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)、水利局等部門備案批復(fù)，中廣公司在留莊鎮(zhèn)境內(nèi)批準(zhǔn)區(qū)域投資建成30ＭＷ光伏發(fā)電項(xiàng)目，并于2015年1月1日開始并網(wǎng)發(fā)電。光伏項(xiàng)目的四至范圍為：34.961Ｎ，116.919Ｅ；34.952Ｎ，116.932Ｅ；34.955Ｎ，116.938Ｅ；34.964Ｎ，116.928，全部位于山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)。2015年8月5日，微山縣環(huán)境保護(hù)局作出《關(guān)于濟(jì)寧中廣新能源有限公司30ＭＷ光伏發(fā)電項(xiàng)目驗(yàn)收批復(fù)》，確認(rèn)該項(xiàng)目環(huán)保手續(xù)齊全，落實(shí)環(huán)評(píng)批復(fù)中的各項(xiàng)環(huán)保要求，項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收合格。
2017年3月29日,微山縣政府辦公室作出《關(guān)于禁止在南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)光伏項(xiàng)目的通知》，要求對(duì)非法占用保護(hù)區(qū)和違法使用林地、濕地的在建光伏發(fā)電項(xiàng)目，責(zé)令企業(yè)立即停工進(jìn)行整改。2017年7月21日，濟(jì)寧市人民政府督查室向微山縣政府下達(dá)作出濟(jì)政督（2017）95號(hào)《關(guān)于對(duì)影響南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目限期整改的通知》，要求對(duì)影響自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施限期整改。2017年7月26日，微山縣留莊鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)辦公室作出《停業(yè)整改通知書》，責(zé)令中廣公司停業(yè)整頓，進(jìn)行整改。2017年7月30日，微山縣留莊鎮(zhèn)環(huán)境突出問題整改百日攻堅(jiān)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作出《通知》，責(zé)令中廣公司于7月31日前停電斷網(wǎng)，8月15日前拆除光伏設(shè)施、恢復(fù)原狀。2017年8月10日，留莊鎮(zhèn)人民政府也作出《通知》，責(zé)令中廣公司于8月15日前全部拆除完畢。2017年8月至9月，中央環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)山東省開展環(huán)境保護(hù)督察形成督察意見，再次指出南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在的相關(guān)環(huán)保問題。濟(jì)寧市人民政府為落實(shí)中央環(huán)保督察反饋意見，制定整改責(zé)任清單。其中，第17項(xiàng)具體問題的整改目標(biāo)及措施為:由微山縣責(zé)令企業(yè)限期拆除，限期拆除不到位的，強(qiáng)制拆除。2018年2月底前，將全部太陽能板拆離支架；3月底前，拆除全部太陽能支架；5月底前全面清除匯能光伏違規(guī)項(xiàng)目，6月底前全面拆除其余5個(gè)光伏違規(guī)項(xiàng)目，恢復(fù)生態(tài)原貌。
2017年12月6日，南四湖自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)辦公室作出濟(jì)湖委辦字（2017）4號(hào)《關(guān)于督促微山縣推進(jìn)山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)6處違建光伏發(fā)電項(xiàng)目整改拆除工作的通知》，要求加快整改進(jìn)度，扎實(shí)完成光伏項(xiàng)目剩余66%的拆除工作。2017年12月22日，微山縣政府作出《關(guān)于責(zé)令對(duì)山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)違規(guī)建設(shè)光伏項(xiàng)目限期整改的通知》，要求中廣公司于2017年12月底前拆除光伏項(xiàng)目設(shè)施。2018年1月5日，微山縣政府、南四湖管理局作出微政強(qiáng)執(zhí)決字（2018）第6號(hào)《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》（以下簡(jiǎn)稱6號(hào)決定），認(rèn)為中廣公司在留莊鎮(zhèn)建設(shè)的光伏項(xiàng)目全部在南四湖自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，未取得南四湖自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和環(huán)境主管部門同意，屬于違法建設(shè)項(xiàng)目，違反《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第三十二條、魯政辦發(fā)（2011）42號(hào)《山東省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)（2010）63號(hào)文件進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理工作的通知》以下簡(jiǎn)稱（42號(hào)通知）及環(huán)保部等十部委發(fā)布的環(huán)發(fā)（2015）57號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱57號(hào)通知）要求，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，決定于當(dāng)日起對(duì)中廣公司光伏項(xiàng)目實(shí)施強(qiáng)制拆除。后，微山縣政府對(duì)天沐公司興建的光伏項(xiàng)目設(shè)施全面予以拆除。2018年3月28日，中廣公司提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷6號(hào)決定。
濟(jì)寧市中級(jí)人民法院（2018）魯08行初112號(hào)行政判決認(rèn)為，中廣公司光伏項(xiàng)目位于山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，屬于禁止開發(fā)的區(qū)域。6號(hào)決定認(rèn)定該項(xiàng)目屬于違法建設(shè)項(xiàng)目，事實(shí)清楚。微山縣政府、南四湖管理局在作出6號(hào)決定前，未告知中廣公司享有陳述、申辯的權(quán)利，未聽取其陳述、申辯，違反法定程序。鑒于中廣公司光伏項(xiàng)目屬于違法建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)予拆除，撤銷6號(hào)決定將會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損失，應(yīng)確認(rèn)違法。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決確認(rèn)6號(hào)決定違法。中廣公司不服，提出上訴。
山東省高級(jí)人民法院（2019）魯行終459號(hào)行政判決認(rèn)為，6號(hào)決定認(rèn)定中廣公司光伏項(xiàng)目為違法建設(shè)項(xiàng)目，認(rèn)定事實(shí)清楚。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，微山縣政府既有責(zé)成權(quán)，當(dāng)然也可以親自作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，以提高行政執(zhí)法效率。根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第二十一條規(guī)定，南四湖管理局承擔(dān)保護(hù)區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法職責(zé)，亦具有作出6號(hào)決定的法定職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，在被訴行政行為違法，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法、不撤銷。一審判決確認(rèn)該決定違法不撤銷，符合法律規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴、維持原判。
中廣公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：山東省政府于2019年11月4日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)的批復(fù)》，將其光伏項(xiàng)目所在區(qū)域調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)發(fā)生變更，6號(hào)決定缺乏事實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)予撤銷。請(qǐng)求撤銷一、二審判決，依法再審本案。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年修訂）第三十二條第一款、第三十五條規(guī)定，不得在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施。違反條例規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行相關(guān)違法活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十三條第二款、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取其意見，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。經(jīng)催告逾期仍不履行行政決定確定的義務(wù)，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定的內(nèi)容，并未授權(quán)作出限期拆除決定的行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等享有強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)。行政機(jī)關(guān)依法作出強(qiáng)制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施行政決定后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，法律規(guī)定有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以依法自行強(qiáng)制執(zhí)行；沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案中，中廣公司光伏項(xiàng)目設(shè)施全部位于南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，造成自然保護(hù)區(qū)污染環(huán)境、破壞資源和景觀，應(yīng)當(dāng)由微山縣政府自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的南四湖管理局依法作出責(zé)令限期拆除光伏項(xiàng)目設(shè)施、限期恢復(fù)原狀的行政決定。中廣公司在決定規(guī)定期限不自行拆除的，作出限期拆除決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法催告履行。經(jīng)催告仍不履行，又不申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟的，起訴期限屆滿后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是，微山縣在處理中廣公司在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的違規(guī)光伏項(xiàng)目設(shè)施時(shí)，是由留莊鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)辦公室、留莊鎮(zhèn)環(huán)境突出問題整改百日攻堅(jiān)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及留莊鎮(zhèn)人民政府作出限期拆除光伏設(shè)施、恢復(fù)原狀的行政決定。作出決定的行政機(jī)關(guān)不是法律規(guī)定的“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”。中廣公司不履行限期拆除決定，應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。微山縣政府和南四湖管理局作出6號(hào)決定強(qiáng)制執(zhí)行，適用法律錯(cuò)誤、超越法定職權(quán)；同時(shí)，作出6號(hào)決定未經(jīng)催告履行程序，也沒有給予中廣公司陳述、申辯的機(jī)會(huì)，違反法定程序。6號(hào)決定應(yīng)予以撤銷。鑒于中廣公司光伏項(xiàng)目位于自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，且相關(guān)設(shè)施已經(jīng)全部拆除，撤銷6號(hào)決定將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、公共利益，一、二審判決確認(rèn)違法并無不當(dāng)。中廣公司光伏項(xiàng)目建設(shè)，經(jīng)過微山縣政府及其相關(guān)部門審批，存在政府信賴?yán)?。違法強(qiáng)制拆除行為造成中廣公司合法利益損失的，應(yīng)當(dāng)予以行政賠償。本案相關(guān)行政賠償問題，正在通過另案解決。中廣公司主張，山東省政府于2019年11月4日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)的批復(fù)》，將其光伏項(xiàng)目所在區(qū)域調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，6號(hào)決定應(yīng)予撤銷。但是，新證據(jù)之前涉案光伏項(xiàng)目設(shè)施已經(jīng)被全部強(qiáng)制拆除，事后的規(guī)劃調(diào)整并不能影響6號(hào)決定的合法性。以此為由申請(qǐng)?jiān)賹?，理由不能成立?/span>
綜上，中廣公司的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款規(guī)定，裁定如下：
駁回濟(jì)寧中廣新能源有限公司的再審申請(qǐng)。
審判長(zhǎng) 郭修江
審判員 李智明
審判員 閻 巍
二〇二〇年十二月七日
書記員 李林濤