? 裁判要點
當事人向行政機關(guān)提出恢復房屋原狀的請求，行政機關(guān)作出被訴《回復函》，以其宅基地已被轉(zhuǎn)用并征收為城市建設(shè)用地為由對其請求不予支持。該《回復函》實際系行政機關(guān)對當事人提出的行政賠償請求作出的不予賠償處理決定，對當事人的權(quán)益產(chǎn)生影響，應(yīng)當屬于行政訴訟的受案范圍。另外，當事人在起訴《回復函》的同時，一并提出了恢復原狀或者折價賠償?shù)脑V訟請求，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款的規(guī)定，人民法院應(yīng)當一并予以審理。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再469號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：申秋梅，女，1959年9月26日出生，漢族，住河南省洛陽市。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省洛陽市老城區(qū)人民政府，住所地河南省洛陽市老城區(qū)環(huán)城西路58號。
法定代表人：夏磊，該區(qū)人民政府區(qū)長。
再審申請人申秋梅因訴河南省洛陽市老城區(qū)人民政府（以下簡稱老城區(qū)政府）行政撤銷及行政賠償一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行終1573號行政裁定，向本院申請再審。經(jīng)審查后，本院于2020年7月22日作出（2020）最高法行申4653號行政裁定，決定提審本案，并依法組成由審判員孫江、審判員袁曉磊、審判員李小梅參加的合議庭，對本案進行審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
河南省洛陽市中級人民法院一審查明，申秋梅家在洛陽市××城區(qū)邙××鎮(zhèn)苗北村有宅基地一處，其上建有房屋。2013年10月11日，該房屋被強制拆除。（2017）豫03行初251號行政判決認定老城區(qū)政府為實際的強拆主體，判決確認老城區(qū)政府對申秋梅家房屋拆除的行為違法。2018年9月5日，申秋梅通過郵寄方式向老城區(qū)政府提出恢復原狀申請。老城區(qū)政府9月20日作出被訴《回復函》，并以郵寄方式向申秋梅送達。申秋梅認為該《回復函》侵犯其合法權(quán)益，于2018年10月22日提起行政訴訟要求撤銷該《回復函》，依法判令老城區(qū)政府對其被毀滅的房屋恢復原狀或折價賠償。
一審法院認為，老城區(qū)政府拆除申秋梅家房屋的行為，已被(2017)豫03行初251號行政判決確認違法，申秋梅就老城區(qū)政府違法拆除房屋行為申請國家賠償符合法律規(guī)定，但應(yīng)依法進行。
關(guān)于申秋梅要求撤銷被訴《回復函》及恢復被拆房屋原狀的起訴。由于申秋梅申請恢復原狀的宅基地位于洛陽市××城區(qū)邙××鎮(zhèn)苗北村，該地已經(jīng)根據(jù)豫政土〔2008〕205號文件批準征收，申秋梅要求恢復原狀已不現(xiàn)實，老城區(qū)政府作出被訴《回復函》并無不當。申秋梅起訴要求撤銷被訴《回復函》，其實質(zhì)仍是申請行政賠償，該《回復函》屬于老城區(qū)政府先行處理申秋梅行政賠償請求的程序性行為，不具有獨立可訴性，故申秋梅要求撤銷被訴《回復函》及恢復被拆房屋原狀的起訴應(yīng)予駁回。
關(guān)于申秋梅要求老城區(qū)政府折價賠償拆除其房屋所造成的損失問題，按照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十一條之規(guī)定，原告提起行政訴訟應(yīng)當有具體的訴訟請求和事實依據(jù)，對要求行政賠償?shù)?，?yīng)當有具體的賠償項目、數(shù)額、受損害的事實依據(jù)，并由賠償義務(wù)機關(guān)先行處理。在本案訴訟中，申秋梅要求老城區(qū)政府折價賠償被拆房屋損失，但沒有具體的賠償項目、數(shù)額、受損害的事實依據(jù)，亦未經(jīng)賠償義務(wù)機關(guān)先行處理，故其起訴應(yīng)予駁回。綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回申秋梅的起訴。
申秋梅不服一審裁定，向河南省高級人民法院提起上訴。
二審法院認為，申秋梅在老城區(qū)政府拆除其房屋的行為被確認違法后，向老城區(qū)政府先行提出了賠償請求，老城區(qū)政府作出被訴《回復函》對申秋梅的賠償請求不予支持，實際效果等同于向申秋梅作出了不予賠償決定。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第四條第二款的規(guī)定，行政機關(guān)在行政賠償程序中作出的賠償或不予賠償決定是一個先行處理行為，也是一個程序性行為，當事人對行政機關(guān)作出的賠償或不予賠償決定不服或有異議，在法定起訴期限內(nèi)可以向人民法院提起單獨行政賠償訴訟。在行政賠償訴訟中人民法院審理的原告（賠償請求人）主張的賠償請求與其在先行行政賠償程序中提出的賠償請求具有一致性，因此，再對行政機關(guān)先行作出的賠償處理決定作出評判已無必要。故，一審法院對申秋梅要求撤銷老城區(qū)政府《回復函》的請求不予實體審查并無不當。鑒于申秋梅宅基地所屬地塊已經(jīng)根據(jù)豫政土〔2008〕205號文件被批準征收，房屋也已被拆除，其要求將房屋恢復原狀不具有現(xiàn)實可行性，且申秋梅也未就其損失提出具體的賠償數(shù)額，其主張的賠償請求不符合《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定受理條件，依法應(yīng)裁定駁回起訴。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
申秋梅申請再審稱，老城區(qū)政府于2013年10月11日強拆毀滅其合法房屋及附屬物、貴重物品的行為已被生效判決確認違法。時至今日，老城區(qū)政府未采取賠償補救措施，未對被毀滅的房屋恢復原狀并賠償損失。在其依法申請賠償?shù)那闆r下，老城區(qū)政府卻作出被訴《回復函》，明確拒絕履行國家賠償法定職責，違反相關(guān)法律規(guī)定。其在老城區(qū)政府拒絕履行法定職責的情況下提起本案訴訟，符合法律規(guī)定。請求撤銷一、二審裁定，再審本案。
本院經(jīng)審查認為，本案的爭議焦點是行政機關(guān)針對賠償申請人提出的賠償請求作出的答復是否可訴。根據(jù)一、二審法院查明的事實，老城區(qū)政府拆除申秋梅涉案房屋的行為已被法院生效判決確認違法，申秋梅認為其合法財產(chǎn)受到侵害，有要求獲得行政賠償?shù)臋?quán)利?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第九條第二款規(guī)定：“賠償請求人要求賠償，應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出?！钡谌鶙l規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成損害的，按照下列規(guī)定處理：……（三）應(yīng)當返還的財產(chǎn)損壞的，能夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金……”本案中，申秋梅向老城區(qū)政府提出恢復房屋原狀的請求，老城區(qū)政府作出被訴《回復函》，以包括申秋梅宅基地在內(nèi)的集體土地已被轉(zhuǎn)用并征收為城市建設(shè)用地為由對其請求不予支持。該《回復函》實際系老城區(qū)政府對申秋梅提出的行政賠償請求作出的不予賠償處理決定，對申秋梅的權(quán)益產(chǎn)生影響，應(yīng)當屬于行政訴訟的受案范圍。另外，申秋梅在起訴《回復函》的同時，一并提出了恢復原狀或者折價賠償?shù)脑V訟請求，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款的規(guī)定，人民法院應(yīng)當一并予以審理。一、二審法院適用法律、法規(guī)不當，依法應(yīng)予糾正。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零九條第一款、第一百一十九條第一款、第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷河南省高級人民法院（2019）豫行終1573號行政裁定；
二、撤銷河南省洛陽市中級人民法院（2018）豫03行初289號行政裁定；
三、指令河南省洛陽市中級人民法院繼續(xù)審理本案。
審判長 孫 江
審判員 袁曉磊
審判員 李小梅
二〇二〇年十二月三十日
法官助理 張雪明
書記員 王 瑩