? 裁判要點
政府作出棚戶區(qū)改造計劃的通知，將當(dāng)事人房屋納入棚戶區(qū)改造計劃。被認(rèn)定為棚戶區(qū)后，當(dāng)事人并沒有因房屋所在小區(qū)被認(rèn)定為棚戶區(qū)而改變對其房屋的占有和使用狀態(tài)?？梢姡姓C(jī)關(guān)將當(dāng)事人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為，沒有對其權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響或造成實際的損害。對當(dāng)事人的權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響的是政府的后續(xù)征收行為，而非政府將當(dāng)事人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為。
2011年6月3日鄭州市人民政府作出《關(guān)于下達(dá)2011年度第一批棚戶區(qū)改造計劃的通知》，通知所轄各區(qū)人民政府及相關(guān)部門決定將包括案涉南陽路180號糧機(jī)家屬院在內(nèi)的9個項目納入棚戶區(qū)改造計劃，內(nèi)容中未涉及具體征收及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，亦未向陳中杰等人送達(dá)。被認(rèn)定為棚戶區(qū)后，陳中杰等人依然在其房屋中正常居住和生活，并沒有因房屋所在小區(qū)被認(rèn)定為棚戶區(qū)而改變對其房屋的占有和使用狀態(tài)?？梢姡嵵菔腥嗣裾畬㈥愔薪艿热朔课菟谛^(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為，沒有對陳中杰等人的權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響或造成實際的損害。2013年11月22日，鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府作出《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于對國有土地上房屋征收決定的通知》，并據(jù)此對陳中杰等人的房屋進(jìn)行征收拆遷。因此，對外發(fā)生法律效力的應(yīng)是《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于對國有土地上房屋征收決定的通知》，而非《關(guān)于下達(dá)2011年度第一批棚戶區(qū)改造計劃的通知》；對陳中杰等人的權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響的是鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府的征收行為，而非鄭州市人民政府將陳中杰等人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申3276號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：陳中杰，男，1938年1月5日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：林常紅，女，1972年6月19日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李秀榮，女，1952年3月7日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
委托訴訟代理人：李根生，男，1950年5月15日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。與李秀榮系夫妻關(guān)系。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：石梅蓮，女，1948年7月30日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張學(xué)榮，男，1969年1月27日出生，漢族，住河南省鄲城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：林治聚，男，1955年3月4日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
委托訴訟代理人：黃愛玲，女，1957年4月22日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。與林治聚系夫妻關(guān)系。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：宋東山，男，1949年7月12日出生，漢族，住河南省鄭州市管城回族區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王盛，男，1965年9月11日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉金軒，女，1940年8月21日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：滑玉惠，女，1958年9月13日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李豐收，男，1958年9月18日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：宋海軍，男，1974年3月17日出生，漢族，住河南省鄭州市中原區(qū)。
委托訴訟代理人：宋柏順，男，1947年8月1日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。與宋海軍系父子關(guān)系。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張新愛，女，1959年11月20日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張國強(qiáng)，男，1947年12月22日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：常桂琴，女，1945年12月12日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：金存忠，男，1933年2月3日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張維先，男，1942年12月17日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王金利，男，1959年3月9日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王穎蕊，女，1971年5月17日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：馬建中，男，1961年11月20日出生，漢族，住河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：崔秀榮，女，1950年5月5日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
訴訟代表人：滑玉惠，女，1958年9月13日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
訴訟代表人：張維先，男，1942年12月17日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
訴訟代表人：王穎蕊，女，1971年5月17日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：鄭州市人民政府。住所地：河南省鄭州市中原中路233號。
法定代表人：程志明，該市人民政府市長。
陳中杰等人因訴鄭州市人民政府行政行為一案，不服河南省高級人民法院（2016）豫行終2467號行政裁定，向本院提出再審申請。本院依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審查,現(xiàn)已審查終結(jié)。
陳中杰等人申請再審稱：一、二審行政裁定認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤。（一）陳中杰等人的一審訴訟請求為“確認(rèn)鄭州市人民政府將陳中杰等人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)行為違法”，并非《關(guān)于下達(dá)2011年度第一批棚戶區(qū)改造計劃的通知》本身。一、二審以該文件不涉及具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為由認(rèn)定該文件對陳中杰等人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，明顯錯誤。陳中杰等人提交《關(guān)于下達(dá)2011年度第一批棚戶區(qū)改造計劃的通知》，只是將其作為一份證據(jù)，證明鄭州市人民政府已作出本案的具體行政行為，該文件中是否有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與本案沒有關(guān)系。（二）鄭州市人民政府將陳中杰等人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)，已對陳中杰等人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的規(guī)定，只有為了公共利益的需要才可以作出征收決定，棚戶區(qū)改造符合前述規(guī)定的公共利益。本案中，鄭州市人民政府為了達(dá)到征收的目的，將陳中杰等人房屋所在小區(qū)列為棚戶區(qū)。該行為作出后，已被鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府作出的征收決定通知列為依據(jù)。鄭州市人民政府作出的棚戶區(qū)認(rèn)定行為直接導(dǎo)致陳中杰等人房屋被征收，對陳中杰等人的房屋所有權(quán)產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響。（三）鄭州市人民政府作出的認(rèn)定陳中杰等人房屋所在小區(qū)為棚戶區(qū)的行為與鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府作出的征收決定系不同的行政機(jī)關(guān)作出的不同行政行為。陳中杰等人對征收決定提起訴訟后，不妨礙對其先前行為提起訴訟。一、二審裁定認(rèn)定陳中杰等人已對征收決定提起訴訟，本案不屬于行政審判范圍的推論沒有法律依據(jù)。（四）陳中杰等人房屋所在小區(qū)被認(rèn)定為棚戶區(qū)必然影響到陳中杰等人房屋的價值，導(dǎo)致房屋價值被人為降低，財產(chǎn)所有權(quán)貶損，對陳中杰等人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。從鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府公布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，周邊地產(chǎn)的價格每平方米均在15000元以上，而評估機(jī)構(gòu)只給陳中杰等人的房屋評估為每平方米3000元-5000元，棚戶區(qū)認(rèn)定對房屋價值確有影響。（五）陳中杰等人的一審訴訟請求依法屬于法院行政審判的范圍，陳中杰等人的起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條、第四十九條的規(guī)定。另外，本案中鄭州市人民政府出庭人員中沒有政府委托的律師，也沒有政府負(fù)責(zé)人及政府工作人員，出庭的是房屋管理局人員，不符合法律規(guī)定，在陳中杰等人指出后，一、二審法院仍然繼續(xù)審理，程序違法。請求:撤銷一、二審行政裁定，將本案發(fā)回重審或由最高人民法院提審，改判支持陳中杰等人一審訴訟請求。
本院認(rèn)為：本案再審審查的爭議焦點是鄭州市人民政府將陳中杰等人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為是否對陳中杰等人的權(quán)利造成了法律上的影響。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，即被提起行政訴訟的行政行為必須給行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。本案中，陳中杰等人的訴訟請求為確認(rèn)鄭州市人民政府將其房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為違法，認(rèn)為其房屋所在小區(qū)被認(rèn)定為棚戶區(qū)后造成其房屋被出于公共利益予以征收改造，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯著低于周邊房地產(chǎn)的市場價格，對其產(chǎn)生了實際影響。經(jīng)一審法院查明，2011年6月3日鄭州市人民政府作出《關(guān)于下達(dá)2011年度第一批棚戶區(qū)改造計劃的通知》，通知所轄各區(qū)人民政府及相關(guān)部門決定將包括案涉南陽路180號糧機(jī)家屬院在內(nèi)的9個項目納入棚戶區(qū)改造計劃，內(nèi)容中未涉及具體征收及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，亦未向陳中杰等人送達(dá)。被認(rèn)定為棚戶區(qū)后，陳中杰等人依然在其房屋中正常居住和生活，并沒有因房屋所在小區(qū)被認(rèn)定為棚戶區(qū)而改變對其房屋的占有和使用狀態(tài)。可見，鄭州市人民政府將陳中杰等人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為，沒有對陳中杰等人的權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響或造成實際的損害。2013年11月22日，鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府作出《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于對國有土地上房屋征收決定的通知》，并據(jù)此對陳中杰等人的房屋進(jìn)行征收拆遷。因此，對外發(fā)生法律效力的應(yīng)是《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于對國有土地上房屋征收決定的通知》，而非《關(guān)于下達(dá)2011年度第一批棚戶區(qū)改造計劃的通知》；對陳中杰等人的權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響的是鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府的征收行為，而非鄭州市人民政府將陳中杰等人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為。
一、二審法院以此為由認(rèn)定陳中杰等人本案的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，并無不當(dāng)。陳中杰等人主張其所在小區(qū)被認(rèn)定為棚戶區(qū)的行為是鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府作出征收決定的依據(jù)，直接導(dǎo)致其房屋被征收，缺乏事實依據(jù)。
關(guān)于陳中杰等人提出的其房屋所在小區(qū)被認(rèn)定為棚戶區(qū)導(dǎo)致其房屋價值被人為降低的主張，首先，鄭州市人民政府雖將陳中杰等人房屋所在小區(qū)認(rèn)定為棚戶區(qū)，但并沒有實際對其房屋進(jìn)行征收拆遷，不存在人為降低房屋價值的情形。其次，陳中杰等人已就《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于對國有土地上房屋征收決定的通知》提起了行政訴訟，該案河南省高級人民法院（2016）豫申字1222號駁回再審申請通知已向陳中杰等人釋明，涉案房屋被拆除后至今未能安置和補(bǔ)償，鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府在作出補(bǔ)償行為時應(yīng)當(dāng)參照現(xiàn)行的房屋市場價格，依法作出符合市場價值及合理的補(bǔ)償決定，進(jìn)行妥善安置和補(bǔ)償。因此，陳中杰等人此項申請理由亦缺乏事實依據(jù)，不能得到支持。陳中杰等人如果就涉案房屋的拆除及補(bǔ)償問題產(chǎn)生爭議，可依法尋求救濟(jì)途徑。
綜上，陳中杰等人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十四條之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人陳中杰等人的再審申請。
審判長 劉雪梅
審判員 梅 芳
審判員 閻 巍
二〇一七年十一月一日
法官助理 王媛媛
書記員 陳耀華