? 裁判要點(diǎn)
1.我國(guó)土地性質(zhì)分為國(guó)有土地和集體土地。因土地性質(zhì)不同，行政機(jī)關(guān)實(shí)施征收時(shí)所適用的征收程序受不同的法律、法規(guī)調(diào)整。國(guó)有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國(guó)法律法規(guī)，二者在征收主體、征收對(duì)象、征收程序、征收補(bǔ)償安置內(nèi)容和方式等方面均存在明顯區(qū)別。從征收主體看，國(guó)有土地上房屋征收主體由市、縣級(jí)人民政府作出征收決定；集體土地征收需省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。從征收對(duì)象看，國(guó)有土地上房屋征收針對(duì)的是房屋，國(guó)有土地使用權(quán)一并征收，即“地隨房走”；集體土地征收針對(duì)的是土地，地上房屋隨集體土地一并收回，即“房隨地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況。從征收程序看，國(guó)有土地上房屋征收主要依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的程序進(jìn)行；而集體土地征收主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行。從征收補(bǔ)償安置的內(nèi)容、方式來(lái)看，國(guó)有土地上房屋征收主要是通過(guò)評(píng)估的方式確定被征收房屋的價(jià)值，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條和第二十五條確定的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償；而集體土地征收涉及土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及住房安置等，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年修正）第四十七條規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市確定。因此，行政機(jī)關(guān)針對(duì)不同征收對(duì)象實(shí)施征收時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分土地性質(zhì)適用不同的征收程序。行政機(jī)關(guān)直接按國(guó)有土地上房屋征收的程序?qū)w土地實(shí)施征收，已超越法定職權(quán)且缺乏法律依據(jù)。
2.征收范圍已納入城市規(guī)劃區(qū)，是否可以參照適用《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條第二款“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)”的規(guī)定，按國(guó)有土地上房屋征收程序?qū)嵤┱魇眨?strong style="margin: 0px; padding: 0px; color: rgb(0, 0, 0); font-size: 14px; font-family: 雅黑, 宋體, arial, verdana, sans-serif;">一方面，該司法解釋的規(guī)定主要適用于已經(jīng)實(shí)施的集體土地征收程序中，因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е挛醇皶r(shí)對(duì)集體土地上房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，且補(bǔ)償時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)的情形，其目的是為了充分保障被征收土地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)益；另一方面，該司法解釋的規(guī)定僅指對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)可以參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但征收程序仍然應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法定的集體土地征收程序進(jìn)行。
? 裁判文書(shū)
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 判 決 書(shū)
（2020）最高法行再276號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：王賢武，男，1956年6月28日出生，漢族，住貴州省安順市西秀區(qū)。
委托訴訟代理人略。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：貴州省安順市西秀區(qū)人民政府。住所地：貴州省安順市西秀區(qū)行政綜合辦公大樓。
法定代表人：陳天一，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)。
出庭負(fù)責(zé)人：劉可立，該區(qū)副區(qū)長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：譚剛，貴州省安順市西秀區(qū)東關(guān)辦事處主任。
委托訴訟代理人略。
再審申請(qǐng)人王賢武因訴被申請(qǐng)人貴州省安順市西秀區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱西秀區(qū)政府）房屋征收決定一案，貴州省安順市中級(jí)人民法院于2018年8月10日作出（2018）黔04行初115號(hào)行政判決，駁回王賢武的訴訟請(qǐng)求。王賢武不服提起上訴后，貴州省高級(jí)人民法院于2019年4月16日作出（2018）黔行終2293號(hào)行政判決，撤銷一審判決，確認(rèn)西秀區(qū)政府針對(duì)王賢武作出的西府房征決〔2017〕19號(hào)《關(guān)于西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)房屋征收決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱19號(hào)征收決定）違法。王賢武仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?019年12月21日作出（2019）最高法行申10669號(hào)行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2020年9月1日依法公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。王賢武及其委托訴訟代理人劉博韜，西秀區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)劉可立，西秀區(qū)政府的委托訴訟代理人譚剛、肖仕剛到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
貴州省安順市中級(jí)人民法院一審查明，2007年1月26日，貴州省人民政府以黔府用地函〔2007〕56號(hào)《關(guān)于西秀區(qū)2006年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱56號(hào)批復(fù)）文件，批復(fù)同意將西秀區(qū)東關(guān)辦事處麒麟村、頭鋪村的集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)批準(zhǔn)將該集體農(nóng)用地、兩村的集體建設(shè)用地及集體未利用地征收為國(guó)有，作為西秀區(qū)2006年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2014年4月29日，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75號(hào)《關(guān)于安順市城投南出口棚戶區(qū)改造等六個(gè)城市棚戶區(qū)項(xiàng)目情況說(shuō)明的函》，證明頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（一期）已納入2014年全國(guó)城市棚戶區(qū)改造計(jì)劃。2015年5月20日，西秀區(qū)政府向西秀區(qū)棚改辦作出西府函〔2015〕115號(hào)《關(guān)于同意西秀區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目2015年度計(jì)劃的批復(fù)》，告知其經(jīng)西秀區(qū)政府研究，原則同意將包括頭鋪麒麟一期棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在內(nèi)的22個(gè)城市棚戶區(qū)作為西秀區(qū)2015年度棚戶區(qū)改造項(xiàng)目計(jì)劃。2017年4月28日，西秀區(qū)政府通過(guò)在頭鋪村村務(wù)財(cái)務(wù)公示欄、麒麟社區(qū)居民委員會(huì)張貼的方式發(fā)布《關(guān)于2017年頭鋪、麒麟片區(qū)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目范圍內(nèi)房屋調(diào)查登記的通告》（第9號(hào)），告知：經(jīng)研究決定，西秀區(qū)政府將組織相關(guān)單位對(duì)頭鋪、麒麟片區(qū)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目范圍內(nèi)房屋的建筑面積、權(quán)屬狀況、功能用途、二次裝修、家庭人口、安置意向等進(jìn)行調(diào)查登記，調(diào)查登記時(shí)間為2017年4月28日至2017年5月27日，請(qǐng)相關(guān)單位、房屋所有人配合調(diào)查登記工作開(kāi)展。同日，西秀區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于對(duì)〈西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案〉征求意見(jiàn)的通告》，對(duì)《西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案（征求意見(jiàn)稿）》進(jìn)行通告并征求意見(jiàn)，并告知公示期為30日，即2017年4月28日至2017年5月27日，公示期內(nèi)，如有反饋意見(jiàn)或建議，請(qǐng)?zhí)峤恢令^鋪、麒麟棚戶區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目指揮部。同年7月30日，貴州省安順市西秀區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱西秀區(qū)住建局）制作了《西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》，提交西秀區(qū)政府。同年8月8日，西秀區(qū)政府作出19號(hào)征收決定及《西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償安置方案》（以下簡(jiǎn)稱補(bǔ)償安置方案）并予以公示。同年8月9日，貴州省安順市西秀區(qū)東關(guān)辦事處（以下簡(jiǎn)稱東關(guān)辦事處）對(duì)《東關(guān)辦關(guān)于推選房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)的通知》及附件《安順市房屋征收評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)》予以張貼公示。同年8月18日，東關(guān)辦事處組織召開(kāi)頭鋪、麒麟城市棚戶改造區(qū)評(píng)估機(jī)構(gòu)公司推選會(huì)議，通過(guò)抽簽推選貴州偉元房地產(chǎn)資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所有限公司作為西秀區(qū)頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的評(píng)估機(jī)構(gòu)，并對(duì)選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)予以公示。同年8月24日，貴州省安順市黃果樹(shù)公證處作出（2017）黔安市黃證民字第985號(hào)《公證書(shū)》，對(duì)東關(guān)辦事處2017年8月18日進(jìn)行的頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)公司推選的程序及推選結(jié)果經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督后作出公證。王賢武認(rèn)為，其房屋在19號(hào)征收決定的征收范圍內(nèi)，西秀區(qū)政府作出的征收決定在實(shí)體和程序上違法，損害其合法權(quán)益，遂提起訴訟，請(qǐng)求判決撤銷19號(hào)征收決定。
一審法院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：一、原告主體是否適格；二、本案是否屬于征收集體土地上的房屋；三、19號(hào)征收決定是否符合公共利益；四、19號(hào)征收決定是否符合法定程序。
關(guān)于原告主體是否適格的問(wèn)題。本案王賢武提交的農(nóng)民建房審批表，足以證明王賢武對(duì)案涉房屋征收決定征收范圍內(nèi)的房屋享有合法權(quán)利。王賢武作為被征收人是案涉房屋征收決定的行政相對(duì)人，是本案適格原告。
關(guān)于本案是否屬于征收集體土地上的房屋問(wèn)題。貴州省人民政府于2007年1月26日作出56號(hào)批復(fù)，將19號(hào)征收決定涉及的集體土地征收為國(guó)有，作為城鎮(zhèn)建設(shè)使用土地。自該批復(fù)生效之日起，王賢武的被征收土地已經(jīng)屬于國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的國(guó)有土地，故西秀區(qū)政府征收王賢武的房屋屬于對(duì)國(guó)有土地上房屋進(jìn)行征收。因此，王賢武訴稱西秀區(qū)政府征收集體土地和集體土地上的房屋違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的理由不能成立，不予采納。
關(guān)于西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定是否符合公共利益的問(wèn)題。頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項(xiàng)目已納入2014年全國(guó)城市棚戶區(qū)改造計(jì)劃，并經(jīng)西秀區(qū)政府研究同意列入西秀區(qū)2015年度棚戶區(qū)改造項(xiàng)目計(jì)劃，故西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定符合公共利益。
關(guān)于西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定是否符合法定程序的問(wèn)題。一、西秀區(qū)政府提交的委托書(shū)上雖寫(xiě)的是“西秀區(qū)2018年頭鋪片區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目”，但在西秀區(qū)政府的批復(fù)、征收決定、補(bǔ)償安置方案及貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的文件中，項(xiàng)目名稱均為頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，西秀區(qū)政府稱委托書(shū)包含頭鋪及麒麟棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的委托事項(xiàng)合理有據(jù)，予以采納。西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定，房屋征收主體為西秀區(qū)政府，房屋征收部門為西秀區(qū)住建局，房屋征收實(shí)施單位為東關(guān)辦事處，西秀區(qū)住建局作為房屋征收部門委托東關(guān)辦事處組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。西秀區(qū)住建局作出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，提交西秀區(qū)政府，符合法律規(guī)定。二、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?。本案中，19號(hào)征收決定涉及被征收人數(shù)量較多，西秀區(qū)政府作出19號(hào)征收決定除應(yīng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估外，還應(yīng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。西秀區(qū)政府未提交證據(jù)證明房屋征收決定經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定，也未提交證據(jù)證明征收補(bǔ)償費(fèi)用已足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ茫绦蛏洗嬖阼Υ?，予以指正。三、西秀區(qū)政府提交的聽(tīng)證簽到冊(cè)等證據(jù)雖寫(xiě)的是“房屋征收工作聽(tīng)證會(huì)”，但從情況說(shuō)明及聽(tīng)證記錄的內(nèi)容來(lái)看，聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容包含對(duì)補(bǔ)償安置方案的聽(tīng)證。西秀區(qū)政府已依法對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。四、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第九條第一款規(guī)定，依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。本案中，19號(hào)征收決定涉及的項(xiàng)目是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。但西秀區(qū)政府未提交經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃證明其作出的房屋征收決定符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，程序上存在瑕疵，予以指正。五、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十五條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。本案中，西秀區(qū)政府已委托具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查登記，符合法律規(guī)定。六、西秀區(qū)政府未提供證據(jù)證明作出房屋征收決定前，已依照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定，組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，程序上存在瑕疵，予以指正。
綜上，西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定，征收主體合法，符合公共利益需要，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并納入全國(guó)棚戶區(qū)改造計(jì)劃，且依法進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行了論證、公布、征求公眾意見(jiàn)，雖然程序上存在瑕疵，但不足以影響房屋征收決定的整體合法性。因此，王賢武訴請(qǐng)撤銷西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定的理由不能成立，不予支持。一審法院遂判決駁回王賢武的訴訟請(qǐng)求。
王賢武不服，向貴州省高級(jí)人民法院提起上訴。
貴州省高級(jí)人民法院二審對(duì)一審查明的“2014年4月29日，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75號(hào)《關(guān)于安順市城投南出口棚戶區(qū)改造等六個(gè)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目情況說(shuō)明的函》，證明頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（一期）已納入2014年全國(guó)城市棚戶區(qū)改造計(jì)劃”以外的事實(shí)予以確認(rèn)。
二審法院另查明，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75號(hào)《關(guān)于安順市城投南出口棚戶區(qū)改造等六個(gè)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目情況說(shuō)明的函》中寫(xiě)明此函僅用于融資貸款，不作為其他事項(xiàng)的證明材料。因此，該份函不能作為西秀區(qū)政府立項(xiàng)的證明，不能達(dá)到其證明目的，對(duì)該份證據(jù)不予采信。對(duì)一審法院查明的該部分事實(shí)予以糾正。
二審法院再查明，自2007年1月26日貴州省人民政府作出56號(hào)批復(fù)至今，涉案地塊的征收工作仍未完成。
二審法院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：一、涉案土地征收程序應(yīng)當(dāng)適用何種程序；二、西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定是否合法。
關(guān)于本案應(yīng)當(dāng)適用集體土地征收程序還是國(guó)有土地上房屋征收程序?qū)ι姘傅恼魇諞Q定進(jìn)行審查的問(wèn)題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。本案中，西秀區(qū)政府在2017年發(fā)布征收決定時(shí)，該區(qū)域已經(jīng)納入城市規(guī)劃，所屬村民已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民，且西秀區(qū)政府在征收時(shí)適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅依照前述規(guī)定參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)被征收居民進(jìn)行安置補(bǔ)償，其適用的征收程序也是參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，因此，綜合考慮本案的實(shí)際情形，適用國(guó)有土地上房屋征收程序進(jìn)行審查，不損害公共利益和當(dāng)事人的利益，可以依照國(guó)有土地上房屋征收程序?qū)彶樯姘?9號(hào)征收決定。
關(guān)于19號(hào)征收決定是否應(yīng)予撤銷的問(wèn)題，主要審查19號(hào)征收決定中涉及的項(xiàng)目是否符合公共利益、是否符合四規(guī)劃一計(jì)劃以及該征收決定作出的程序是否合法三個(gè)方面。
對(duì)于是否符合公共利益的問(wèn)題，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條對(duì)符合公共利益的需要以列舉的方式規(guī)定了六種情形，其中，該條第一款第四項(xiàng)和第五項(xiàng)規(guī)定，由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。涉案項(xiàng)目屬于西秀區(qū)政府2015年度棚戶區(qū)改造項(xiàng)目計(jì)劃，麒麟社區(qū)屬于典型的城中村，該地塊的征收符合上述法條所列的情形，一審法院認(rèn)定該項(xiàng)目符合公共利益的需要準(zhǔn)確合理。
對(duì)于是否符合四規(guī)劃一計(jì)劃的問(wèn)題，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第九條之規(guī)定，西秀區(qū)政府應(yīng)當(dāng)向法院提供市、縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上一年度的計(jì)劃。在其未提交相關(guān)證據(jù)的情形下，一審法院據(jù)此認(rèn)定其在該問(wèn)題上存在違法并無(wú)不當(dāng)。
對(duì)于19號(hào)征收決定作出的程序是否合法的問(wèn)題，經(jīng)二審法院審查，涉案征收決定的作出在以下幾個(gè)方面違反了法定程序。
首先，根據(jù)西秀區(qū)政府提交的〔2017〕702號(hào)《關(guān)于對(duì)西秀區(qū)2018年城中村棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（關(guān)腳片區(qū)、頭鋪片區(qū)、虹軸片區(qū)）立項(xiàng)的批復(fù)》，該批復(fù)作出時(shí)間為2017年12月31日，明顯晚于征收決定作出的時(shí)間，違反了征收決定作出的合理順序和步驟，屬于程序錯(cuò)誤。
其次，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條第二款規(guī)定，作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶專儲(chǔ)、專款專用。本案中，政府部門未提供任何證據(jù)證明涉案征收補(bǔ)償費(fèi)用已實(shí)現(xiàn)了足額到位、專戶專儲(chǔ)，因此，一審法院認(rèn)定西秀區(qū)政府沒(méi)有實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償費(fèi)用足額到位、專戶專儲(chǔ)、?？顚Ｓ?，屬于違法的認(rèn)定也無(wú)不當(dāng)。
綜上，二審法院認(rèn)為涉案征收決定的作出違反了重大法定程序，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。本案涉案征收項(xiàng)目為安順市西秀區(qū)棚戶改造項(xiàng)目，是政府重要的安居保障性工程，公益屬性明顯，一旦撤銷將會(huì)損害更大的公共利益，因此，在綜合考慮涉案征收項(xiàng)目的性質(zhì)、實(shí)施進(jìn)度、被征收區(qū)域?qū)傩缘惹樾魏?，認(rèn)為涉案征收決定應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。王賢武請(qǐng)求撤銷19號(hào)征收決定的理由不充分，不予支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，但適用法律不當(dāng)，依法予以改判。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決：一、撤銷一審行政判決；二、確認(rèn)西秀區(qū)政府針對(duì)王賢武作出的19號(hào)征收決定違法。
再審申請(qǐng)人王賢武向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求撤銷一、二審行政判決，撤銷西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定。主要理由為：（一）王賢武有新的證據(jù)證明其房屋所在的土地為集體土地，原審法院以貴州省人民政府56號(hào)批復(fù)將集體土地征收為國(guó)有土地的認(rèn)定是錯(cuò)誤的。王賢武已針對(duì)56號(hào)批復(fù)向貴州省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，貴州省人民政府于2019年5月6日作出黔府行復(fù)駁字〔2019〕14號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱14號(hào)復(fù)議決定）認(rèn)為，2019年4月25日，西秀區(qū)政府出具了《關(guān)于董天勇等38人的土地位置不在西秀區(qū)2006年第三批次批準(zhǔn)范圍內(nèi)的情況》，確認(rèn)該批復(fù)不涉及王賢武的土地。由此可以看出，王賢武的土地還是屬于集體土地，一、二審法院認(rèn)定案涉土地的性質(zhì)錯(cuò)誤。（二）二審法院認(rèn)為撤銷19號(hào)征收決定將損害重大公共利益，因此確認(rèn)19號(hào)征收決定違法，但鑒于王賢武的土地屬于集體土地，本案適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的程序?qū)ν踬t武的房屋實(shí)施征收，違反了我國(guó)根本的土地制度，19號(hào)征收決定應(yīng)予撤銷。一、二審法院認(rèn)定事實(shí)和適用法律均錯(cuò)誤。
西秀區(qū)政府提交答辯意見(jiàn)稱，（一）19號(hào)征收決定所征收土地系經(jīng)過(guò)貴州省人民政府批準(zhǔn)征收為國(guó)有，作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，程序合法。（二）西秀區(qū)政府所作19號(hào)征收決定，系建立在依法進(jìn)行房屋調(diào)查登記通告、補(bǔ)償安置方案征求意見(jiàn)的通告、摸底調(diào)查、聽(tīng)證、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，公布征收補(bǔ)償方案并征求公眾意見(jiàn)等客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，案涉征收決定即便在征收程序上存在程序瑕疵或程序不完善之處，也不應(yīng)當(dāng)撤銷。（三）二審判決事實(shí)認(rèn)定清楚，適用法律正確，應(yīng)予以維持。案涉征收決定被撤銷將會(huì)損害更大的社會(huì)公共利益。（四）安順市西秀區(qū)自然資源局出具的《關(guān)于麒麟村、頭鋪村董天勇、王二國(guó)等38人訴訟案件及行政復(fù)議調(diào)查的情況說(shuō)明》可知，《西秀區(qū)政府關(guān)于董天勇等38人的土地位置不在西秀區(qū)2006年第三批次批準(zhǔn)范圍內(nèi)的情況》系調(diào)查情況有誤，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不清，王賢武案涉房屋土地位置是在批復(fù)范圍內(nèi)，王賢武的再審理由不成立。
王賢武向本院提交了以下新的證據(jù)：貴州省人民政府于2019年5月6日作出的14號(hào)復(fù)議決定，擬證明王賢武的案涉房屋不在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)，案涉土地仍系集體土地。
西秀區(qū)政府向本院提交了以下新的證據(jù)：1.《關(guān)于麒麟村、頭鋪村董天勇、王二國(guó)等38人訴訟案及行政復(fù)議的情況說(shuō)明》和征收紅線圖、頭鋪村39戶房屋坐落位置示意圖，擬證明嚴(yán)達(dá)興、吳發(fā)明的房屋不在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)，王賢武、吳家國(guó)、臧洪梅、吳春會(huì)的案涉房屋在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)；2.貴州省安順市中級(jí)人民法院（2019）黔04行初164號(hào)行政判決書(shū)，擬證明即便存在少批多用的情形，貴州省人民政府的14號(hào)復(fù)議決定作為證據(jù)后，其他同案發(fā)回重審案件的生效行政判決已認(rèn)定被征收房屋不在批復(fù)范圍內(nèi)，但屬于征收紅線范圍內(nèi)，19號(hào)征收決定違反法定程序，但撤銷會(huì)損害公共利益，故應(yīng)確認(rèn)違法，不予撤銷；3.視頻資料（光盤），擬證明當(dāng)前被征收房屋片區(qū)現(xiàn)狀，被訴征收決定符合公共利益的需要；4.安順市西秀區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，安順市“十三五”棚戶區(qū)改造專項(xiàng)規(guī)劃（2016-2020），及（2019）黔04行初164號(hào)行政判決書(shū)中25-29號(hào)證據(jù)，擬證明被訴19號(hào)征收決定符合“四規(guī)劃一計(jì)劃”。
經(jīng)庭審質(zhì)證，西秀區(qū)政府對(duì)王賢武舉示的14號(hào)復(fù)議決定的真實(shí)性無(wú)異議，但對(duì)其證明目的不予認(rèn)可，并認(rèn)為經(jīng)過(guò)再次核實(shí)后，因調(diào)查情況有誤，數(shù)據(jù)不清，導(dǎo)致在復(fù)議程序中出具的情況說(shuō)明有誤，應(yīng)以新出具的情況說(shuō)明為準(zhǔn)。王賢武對(duì)西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)1形式上的真實(shí)性無(wú)異議，但對(duì)其內(nèi)容的真實(shí)性和合法性不予認(rèn)可；對(duì)證據(jù)2的真實(shí)性無(wú)異議，但認(rèn)為該判決確認(rèn)違法沒(méi)有判決撤銷是因?yàn)樵摪概c本案是一樣的，為減輕當(dāng)事人訴累，本案與其余32戶的案子都是針對(duì)同一征收決定，是可以相同適用的；對(duì)證據(jù)3的真實(shí)性無(wú)異議，但對(duì)其合法性、關(guān)聯(lián)性不認(rèn)可；對(duì)證據(jù)4有異議，認(rèn)為不符合新證據(jù)要求，不能作為本案裁判依據(jù)。
本院認(rèn)為，王賢武提交的14號(hào)復(fù)議決定，證據(jù)形式真實(shí)、合法，與本案具有一定關(guān)聯(lián)性，能夠反映王賢武等人對(duì)56號(hào)批復(fù)申請(qǐng)行政復(fù)議的情況，但西秀區(qū)政府已舉示新的證據(jù)推翻該復(fù)議決定所認(rèn)定的內(nèi)容，故無(wú)法達(dá)到王賢武的證明目的。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)1中的情況說(shuō)明載明的內(nèi)容能夠反映之前訴訟和復(fù)議期間出具的情況說(shuō)明與實(shí)際情況不符，并由西秀區(qū)自然資源局組織相關(guān)部門和當(dāng)事人代表進(jìn)行再次核實(shí)的過(guò)程，與征收紅線圖、房屋坐落位置示意圖標(biāo)注的內(nèi)容相互印證，能夠證明包括王賢武、吳家國(guó)、臧洪梅、吳春會(huì)、吳發(fā)明、嚴(yán)達(dá)興在內(nèi)的38戶房屋均在19號(hào)征收決定確定的征收紅線范圍內(nèi)，其中嚴(yán)達(dá)興、吳發(fā)明等12戶的房屋不在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)，王賢武、吳家國(guó)、臧洪梅、吳春會(huì)等26戶的房屋在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)。同時(shí)，根據(jù)房屋坐落位置示意圖標(biāo)注的征收紅線圖和56號(hào)批復(fù)范圍，能夠反映19號(hào)征收決定所確定的征收范圍內(nèi)集體土地上的房屋，絕大部分未在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)。該組證據(jù)真實(shí)、合法，與本案具有關(guān)聯(lián)性，予以采信。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)2，能夠反映同片區(qū)其他被征收人對(duì)19號(hào)征收決定提起訴訟及法院裁判的情況，但該案裁判結(jié)果與本案二審判決裁判結(jié)果一致，而本案已啟動(dòng)再審對(duì)19號(hào)征收決定的合法性進(jìn)行審查，故無(wú)法達(dá)到其證明目的。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)3，與案涉征收項(xiàng)目是否符合公共利益不具有關(guān)聯(lián)性，不予采信。西秀區(qū)政府舉示的證據(jù)4，不符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”要求，本院不予接納。
庭審中，本院對(duì)案涉征收項(xiàng)目推進(jìn)情況進(jìn)行了核實(shí)，西秀區(qū)政府庭審中稱因受貸款政策影響存在資金缺口，導(dǎo)致案涉征收項(xiàng)目已暫緩?fù)七M(jìn)，被訴19號(hào)征收決定涉及505戶，已簽訂補(bǔ)償協(xié)議100余戶，但實(shí)際拆除房屋較少。王賢武對(duì)案涉征收項(xiàng)目推進(jìn)情況及房屋拆除現(xiàn)狀無(wú)異議。
為查明撤銷19號(hào)征收決定是否會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，本院結(jié)合庭審中當(dāng)事人雙方的訴辯意見(jiàn)，責(zé)令西秀區(qū)政府庭后提交案涉征收項(xiàng)目的資金投入、簽約情況，案涉征收項(xiàng)目現(xiàn)狀和推進(jìn)計(jì)劃等證據(jù)。西秀區(qū)政府庭后提交了關(guān)于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說(shuō)明、西秀區(qū)頭鋪麒麟棚戶區(qū)改造高清影像圖、西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資進(jìn)度匯總表、房屋調(diào)查摸底報(bào)告統(tǒng)計(jì)匯總表、簽約兌付金額匯總情況、頭鋪卡口投入資金情況（北四號(hào)路投入支付情況、永鑫房開(kāi)支付明細(xì)表、頭鋪三角花園付款明細(xì)）等相關(guān)證據(jù)。
西秀區(qū)政府提交的該組證據(jù)材料顯示，（一）西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目于2014年納入全國(guó)城市棚戶區(qū)改造計(jì)劃，包括頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（一期三角花園、頭鋪卡口）；2017年頭鋪、麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（二期），即本案被訴征收決定涉及的征收項(xiàng)目。因城市公共道路交通建設(shè)需要，一期項(xiàng)目已于2014年完成該片區(qū)房屋征收、補(bǔ)償安置及市政道路、公共設(shè)施建設(shè)工作。一期項(xiàng)目已完成征收503戶。二期項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)摸底計(jì)劃征收改造518戶，其中頭鋪村213戶，麒麟社區(qū)居委會(huì)305戶。二期項(xiàng)目紅線范圍已簽約117戶，征收補(bǔ)償款實(shí)際兌付92戶，使用安置房源67套。（二）項(xiàng)目資金投入情況，包括房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、相關(guān)工程建設(shè)費(fèi)用（頭鋪麒麟如意廣場(chǎng)地塊投資、頭鋪卡口地塊投資、頭鋪安置房小區(qū)建設(shè)投資）。（三）項(xiàng)目開(kāi)展情況及下一步工作計(jì)劃。由于國(guó)家金融政策發(fā)生變化，融資收緊，導(dǎo)致項(xiàng)目融資難，銀行已批準(zhǔn)未放款的資金不再發(fā)放。西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資進(jìn)度匯總表顯示：頭鋪片區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目計(jì)劃改造505戶；改造方式為貨幣安置85戶、實(shí)物安置420戶，該項(xiàng)目與另兩個(gè)項(xiàng)目共擬申貸規(guī)模140,000萬(wàn)元，因受政策影響，該筆業(yè)務(wù)已取消。二期項(xiàng)目房屋征拆所需的安置房正在有序建設(shè)，下一步將同步配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸收開(kāi)發(fā)企業(yè)參與該棚戶區(qū)改造。（四）被訴19號(hào)征收決定被撤銷導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損的具體表現(xiàn)，包括制約城市發(fā)展；前期項(xiàng)目?jī)?nèi)建設(shè)投入的資金得不到有效收回；已經(jīng)完成建設(shè)的廣場(chǎng)、市政道路，已經(jīng)完成征收補(bǔ)償安置的家庭及正在建設(shè)的安置房將嚴(yán)重受到影響；存在重大公共安全隱患等。
除“2007年1月26日，貴州省人民政府以56號(hào)文件，批復(fù)同意將西秀區(qū)東關(guān)辦事處麒麟村、頭鋪村的集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)批準(zhǔn)將該集體農(nóng)用地、兩村的集體建設(shè)用地及集體未利用地征收為國(guó)有，作為西秀區(qū)2006年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地”以外，本院對(duì)一、二審查明的其他事實(shí)予以確認(rèn)。
本院另查明，西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定所確定的征收范圍內(nèi)均為集體土地上的房屋，且絕大部分集體土地未經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征收為國(guó)有，雖有小部分在貴州省人民政府作出的56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)，但并未按集體土地征收法定程序組織實(shí)施征收和補(bǔ)償。其中，王賢武、吳家國(guó)、臧洪梅、吳春會(huì)、吳發(fā)明、嚴(yán)達(dá)興的房屋均在19號(hào)征收決定所附西秀區(qū)頭鋪麒麟臨街城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目擬改造紅線范圍內(nèi)，王賢武、吳家國(guó)、臧洪梅、吳春會(huì)的房屋在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)，吳發(fā)明、嚴(yán)達(dá)興的房屋未在56號(hào)批復(fù)范圍內(nèi)。
本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：（一）19號(hào)征收決定對(duì)集體土地上房屋實(shí)施征收是否具有法律依據(jù)。（二）19號(hào)征收決定是否應(yīng)予撤銷。
（一）關(guān)于19號(hào)征收決定對(duì)集體土地上房屋實(shí)施征收是否具有法律依據(jù)的問(wèn)題。
我國(guó)土地性質(zhì)分為國(guó)有土地和集體土地。因土地性質(zhì)不同，行政機(jī)關(guān)實(shí)施征收時(shí)所適用的征收程序受不同的法律、法規(guī)調(diào)整。國(guó)有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國(guó)法律法規(guī)，二者在征收主體、征收對(duì)象、征收程序、征收補(bǔ)償安置內(nèi)容和方式等方面均存在明顯區(qū)別。從征收主體看，國(guó)有土地上房屋征收主體由市、縣級(jí)人民政府作出征收決定；集體土地征收需省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。從征收對(duì)象看，國(guó)有土地上房屋征收針對(duì)的是房屋，國(guó)有土地使用權(quán)一并征收，即“地隨房走”；集體土地征收針對(duì)的是土地，地上房屋隨集體土地一并收回，即“房隨地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況。從征收程序看，國(guó)有土地上房屋征收主要依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的程序進(jìn)行；而集體土地征收主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行。從征收補(bǔ)償安置的內(nèi)容、方式來(lái)看，國(guó)有土地上房屋征收主要是通過(guò)評(píng)估的方式確定被征收房屋的價(jià)值，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條和第二十五條確定的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償；而集體土地征收涉及土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及住房安置等，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年修正）第四十七條規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市確定。因此，行政機(jī)關(guān)針對(duì)不同征收對(duì)象實(shí)施征收時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分土地性質(zhì)適用不同的征收程序。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年修正）第四十五條第一、二款“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（三）其他土地超過(guò)七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！钡囊?guī)定，集體土地征收需由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。本案中，19號(hào)征收決定確定的征收范圍涉及兩類土地。一是絕大部分未取得省級(jí)人民政府征地批復(fù)的集體土地，對(duì)此，西秀區(qū)政府直接按國(guó)有土地上房屋征收的程序?qū)w土地實(shí)施征收，已超越法定職權(quán)且缺乏法律依據(jù)。原審法院認(rèn)定貴州省人民政府作出的56號(hào)批復(fù)將19號(hào)征收決定涉及的集體土地征收為國(guó)有，與本院查明的事實(shí)不符，屬認(rèn)定事實(shí)不清，應(yīng)予糾正。二是少部分在省級(jí)人民政府征地批復(fù)范圍的土地。根據(jù)已查明的事實(shí)，該部分土地雖經(jīng)56號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)征收為國(guó)有，但此前并未進(jìn)行土地征收程序，西秀區(qū)政府直接實(shí)施房屋征收，誤將國(guó)有土地上房屋征收程序適用于集體土地征收，屬適用法律錯(cuò)誤。退一步講，即便按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相關(guān)規(guī)定對(duì)已獲得省級(jí)人民政府征地批復(fù)部分實(shí)施征收，被訴19號(hào)征收決定也存在二審法院所認(rèn)定的違反重大法定程序的問(wèn)題，即存在不符合經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間晚于征收決定作出時(shí)間，違反征收決定作出的合理順序和步驟，征收補(bǔ)償費(fèi)用未足額到位等問(wèn)題。故，西秀區(qū)政府所作19號(hào)征收決定超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)。原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。
關(guān)于西秀區(qū)政府辯稱案涉征收范圍已納入城市規(guī)劃區(qū)，可以參照適用《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條第二款“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)”的規(guī)定，按國(guó)有土地上房屋征收程序?qū)嵤┱魇盏囊庖?jiàn)。本院認(rèn)為，一方面，該司法解釋的規(guī)定主要適用于已經(jīng)實(shí)施的集體土地征收程序中，因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е挛醇皶r(shí)對(duì)集體土地上房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，且補(bǔ)償時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)的情形，其目的是為了充分保障被征收土地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)益；另一方面，該司法解釋的規(guī)定僅指對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)可以參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但征收程序仍然應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法定的集體土地征收程序進(jìn)行。故西秀區(qū)政府辯稱的理由不能成立，本院不予支持。
（二）關(guān)于19號(hào)征收決定是否應(yīng)予撤銷的問(wèn)題。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)摹！钡谄呤臈l第一款規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；（二）行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的?！备鶕?jù)前述規(guī)定，人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判斷后，對(duì)案件作出最終處理時(shí)，還需考慮平衡依法行政原則和行政相對(duì)人信賴?yán)婕皣?guó)家利益、社會(huì)公共利益的保護(hù)。
公共利益屬于抽象的法律概念，在行政征收領(lǐng)域的個(gè)案中往往呈現(xiàn)出不同目的和表現(xiàn)形式。因行政行為具有公定力，人民法院對(duì)征收決定進(jìn)行司法審查時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往已開(kāi)展了具體的征收工作，且多以推進(jìn)征收工作進(jìn)度、服務(wù)地方發(fā)展大局、涉及面較廣等作為涉及公共利益的理由。但人民法院在司法審查中不宜簡(jiǎn)單將該類事由歸入公共利益的法定范疇，而應(yīng)考慮撤銷征收決定是否將真正損害公共利益及是否具備撤銷征收決定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一般而言，在征收范圍內(nèi)的大多數(shù)當(dāng)事人已經(jīng)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，或者多數(shù)已實(shí)際履行的情況下，可以判決確認(rèn)征收決定違法，但不撤銷征收決定，這樣既避免已穩(wěn)定的征收法律關(guān)系出現(xiàn)新的矛盾，又有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，平衡二者之間的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。相反，在征收決定尚未具體實(shí)施，或者雖已啟動(dòng)實(shí)施但因各種原因而停滯的情況下，則可以予以撤銷。本案中，結(jié)合西秀區(qū)政府提交的相關(guān)證據(jù)材料，本案具有如下特點(diǎn)：第一，案涉征收項(xiàng)目推進(jìn)困難。西秀區(qū)政府提交的關(guān)于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說(shuō)明、西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資進(jìn)度匯總表、房屋調(diào)查摸底報(bào)告統(tǒng)計(jì)匯總表等顯示，案涉征收項(xiàng)目計(jì)劃征收改造518戶，已簽約117戶，實(shí)際兌付92戶征收補(bǔ)償款，使用安置房源67套。西秀區(qū)2018年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資進(jìn)度匯總表顯示，包含頭鋪片區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在內(nèi)的三個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)貸款140,000萬(wàn)元的業(yè)務(wù)，因受政策影響已取消。再根據(jù)庭審核實(shí)的情況，進(jìn)一步印證了西秀區(qū)政府作出19號(hào)征收決定后，案涉征收決定紅線范圍內(nèi)，大多數(shù)被征收人并沒(méi)有簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，簽約率低，因資金缺口大，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)推進(jìn)，已經(jīng)停滯較長(zhǎng)時(shí)間。第二，案涉征收項(xiàng)目范圍內(nèi)實(shí)際拆除房屋較少。如前所述，因案涉征收項(xiàng)目推進(jìn)困難，而實(shí)際簽約并兌付的戶數(shù)并不多。結(jié)合西秀區(qū)政府提交的影像圖可以看出，實(shí)際被拆除的房屋較少，西秀區(qū)政府在庭審中也陳述簽訂補(bǔ)償協(xié)議的房屋并未全部拆除。第三，案涉征收項(xiàng)目無(wú)明確推進(jìn)計(jì)劃。西秀區(qū)政府提交的關(guān)于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說(shuō)明顯示，案涉征收項(xiàng)目工作計(jì)劃表現(xiàn)為同步配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸收開(kāi)發(fā)企業(yè)參與該棚戶區(qū)改造，均系宏觀的計(jì)劃和打算，并無(wú)針對(duì)性解決當(dāng)前案涉征收項(xiàng)目停滯困境的具體方案和舉措。第四，就社會(huì)效果來(lái)看，判決撤銷西秀區(qū)政府作出的19號(hào)征收決定，既有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，又有利于化解項(xiàng)目久拖不決的困境。因此，本案被訴19號(hào)征收決定具備撤銷的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
關(guān)于西秀區(qū)政府辯稱撤銷19號(hào)征收決定會(huì)導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損的意見(jiàn)。經(jīng)查，西秀區(qū)政府所稱公共利益嚴(yán)重受損，主要體現(xiàn)在制約城市交通發(fā)展、前期項(xiàng)目建設(shè)投入的資金得不到有效收回、存在重大公共安全隱患等方面。本院認(rèn)為，盡管當(dāng)?shù)乜陀^存在改善城市交通、改善人居環(huán)境和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要，但不足以證實(shí)其不經(jīng)過(guò)法定的省級(jí)人民政府審批即進(jìn)行集體土地征收的正當(dāng)性和緊迫性，且案涉征收項(xiàng)目因資金缺口導(dǎo)致停滯后，西秀區(qū)政府至今未提供項(xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)的有效方案和計(jì)劃。而西秀區(qū)政府根據(jù)本院責(zé)令其庭后提交的前期項(xiàng)目建設(shè)投入的資金情況，也主要是針對(duì)2014年啟動(dòng)并實(shí)際完成的一期征收項(xiàng)目，其涉及的三角花園、麒麟廣場(chǎng)、頭鋪卡口建設(shè)均已建成，與本案被訴征收決定涉及事項(xiàng)并無(wú)直接的關(guān)聯(lián)性。而案涉征收決定涉及已簽訂補(bǔ)償協(xié)議和實(shí)際拆除房屋較少，撤銷征收決定對(duì)其影響也較小。此外，征收決定是否被撤銷與案涉被征收房屋是否存在公共安全隱患并無(wú)直接聯(lián)系。故西秀區(qū)政府現(xiàn)有證據(jù)并不足以證明撤銷19號(hào)征收決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害。西秀區(qū)政府的該辯稱理由不能成立，本院不予支持。
綜上所述，西秀區(qū)政府所作19號(hào)征收決定，超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)，西秀區(qū)政府并未提供足夠證據(jù)證明撤銷案涉征收決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，被訴征收決定具備撤銷的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予改判。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（四）項(xiàng)、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷貴州省高級(jí)人民法院（2018）黔行終2293號(hào)行政判決和貴州省安順市中級(jí)人民法院（2018）黔04行初115號(hào)行政判決；
二、撤銷貴州省安順市西秀區(qū)人民政府于2017年8月8日作出的西府房征決〔2017〕19號(hào)《關(guān)于西秀區(qū)頭鋪麒麟城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)房屋征收決定書(shū)》。
一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由貴州省安順市西秀區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長(zhǎng) 王海峰
審判員 張昊權(quán)
審判員 樂(lè) 敏
二〇二〇年九月二十九日
法官助理 張林波
書(shū)記員 程 怡